治理現代化背景下皖北鄉村民生治理效率評價及優化

羅牧晨，吳 玲

(宿州學院 管理學院,安徽 宿州 234000)

2020年我國解決了絕對貧困，成功打贏脫貧攻堅戰，如期達成全面建成小康社會，實現了第一個百年奮斗目標。“十四五”時期“三農”工作重心將在于全面推進鄉村振興，加快中國特色農業農村現代化進程。2019年十九屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》(以下簡稱“決定”)和2021年11月國務院發布的《“十四五”推進農業農村現代化規劃的通知》指出：改善民生貫穿了黨治國理政的全部工作之中，關系到國家治理的群眾根基[1]，保障和改善農村民生為優先發展戰略導向，但民生保障還存在不少弱項[2]。鄉村民生保障作為推進鄉村振興和鄉村治理現代化的關鍵問題，一直深受政府和學術界的廣泛關注，其中不乏關于鄉村民生治理的相關研究。

城鄉的差距主要體現在城鄉民生保障上[3]，政府的民生治理及其治理策略對鄉村民生改善影響深遠[4]。民生治理作為政府工作的核心內容，是對公共物品需求與政府提供需求物品水平之間的持續平衡的過程[5]，其治理水平則可以理解為政府對于基本公共服務與社會保障的供給情況、分配情況以及人民獲取便利程度[6]。有學者注意到要想提高民生治理能力，需要分析民生現狀，對民生工作水平進行評價，進而為民生治理的改善提出對策。考慮到研究主體和區域的差異性，評價指標的選取也存在一定差異。楊金龍[7]基于中國鄉村民生關切，設計了包含63項指標的評價體系，運用AHP方法對指標進行了實證研究；謝子宇等[8]從經濟、環境等方面出發，設計了村民幸福度評價指標體系；Gu等[9]從民生類公共品的有效供給水平來判斷民生治理水平；Chen等[10]從經濟發展、社會發展、生態建設、科技創新等因素的角度對民生質量做了評價；錢雪亞等[11]在考察公共服務開放度時，則在運用流調數據基礎上，選取了教育、就業、醫療衛生等7類代表性指標。

學者們在民生治理和社會公共服務方面的研究成果豐富。然而，當前很少有學者考察并測算民生治理效率，但是在皖北鄉村當前經濟發展水平和財力水平的約束下，如何以相對較少的資源投入獲得較好的民生服務供給、提升鄉村民生治理效率，是增進鄉村民生福祉、促進社會高質量發展的重要途徑之一[12]，與此同時，民生治理效率作為民生治理能力的重要體現，對其進行評價及優化也是推動鄉村治理體系和治理能力現代化的重要保障[13]。在對鄉村民生的實證研究中,學者選取的指標普遍包含教育、醫療衛生，并基于研究內容增設其他指標。在治理現代化背景下，《決定》明確指出當前在民生治理的重點方向應主要包含教育、醫療衛生、社會保障、就業4個方面[1]。同時，現有文獻評價指標的設計主要以客觀指標為主，但公眾作為民生產品或服務的親身體驗者，民生治理的評估應充分考慮公眾感受[14-15]，并且已有不少學者認識到公眾基于客觀獲得的主觀評價,更能夠準確地反映民生服務的實際水平[16-17]。2015年2月，習近平總書記在中央全面深化改革領導會議上明確提出“讓人民對改革有更多獲得感”[18]。2021年出臺的中共中央一號文件也明確指出要提高農民群眾獲得感、幸福感、安全感[19]。《決定》也明確指出要建設人人享有的社會治理共同體，推進國家治理能力現代化，使改革發展成果更多更公平惠及全體人民[1]。“獲得感”作為人民群眾共享社會發展成果而產生的幸福感[20]，已經成為鄉村治理能力和鄉村現代化建設水平的重要衡量評價標準[21]，同時也成為民生建設重要基礎[22]。

本研究基于鄉村治理現代化和鄉村振興政策要求，在充分考慮公眾獲得感的情況下設計了評價體系，并開展了關于2020年民生治理獲得感的問卷調查。以2020年鄉村民生治理財政資金作為投入指標，以問卷調查獲得的鄉村群眾對鄉村民生治理的獲得感作為產出指標，運用統計模型評估鄉村民生治理效率。通過回歸模型進一步探究鄉村民生治理效率的影響因素并提出科學合理的優化建議，以期對皖北民生治理能力和治理水平的提升，以及實現皖北鄉村治理現代化有所裨益。

1 材料與方法

1.1 研究區域概況

研究主要以安徽省北部(以下簡稱皖北區域)為研究對象，具體包括阜陽市、蚌埠市、宿州市、亳州市以及淮北市、淮南市。截止2020年，皖北區域常住人口2 682.18萬人，其中鄉村人口1 399萬，占比52.17%。

1.2 指標選取與數據來源

(1)通過問卷調查獲取一手收據。問卷設計的主要思路和依據源于《決定》對民生治理現代化建設的指導要求[1]，同時借鑒了謝園青等[23-29]的設計思路，并在其基礎上做了創新完善。分別從社會保障和就業、教育、衛生健康3個領域內選取了21項評價指標。在2021年年初對安徽省16個市進行調研，獲取鄉村基層居民2020年的民生治理獲得感。累計獲取鄉村人口總樣本1 407份，有效樣本1 319份，其中皖北640份，樣本來源及基本特征如表1所示，問卷指標如表2所示。

表1 樣本來源及基本特征

(2)通過統計年鑒獲取間接數據。為了更好地定量分析鄉村民生治理效率和影響因素，進一步構建了“投入-產出”指標體系和影響因素回歸指標。鄉村民生治理效率評價的投入指標選取能夠準確反映鄉村民生治理資源投入的財政支出額和相應支出額占財政總支出比重來表示；產出指標則基于表2的問卷調查結果；DEA評價指標體系如表3所示(其中foutputi為通過主成分方法計算的新變量，在1.3(1)中另做介紹)。由于DEA模型的效率評判結果是基于決策單元(Decision Making Units，DMU)的相互對比，并且問卷調研是針對2020年治理獲得感的評價，為準確反映和判斷皖北地區的民生治理效率，對比分析皖北區域鄉村和安徽省鄉村差異，研究將安徽省16個城市2020年的統計數據全部納入模型進行分析計算。影響因素回歸分析選取的被解釋變量為鄉村民生治理效率(社會保障和就業、教育、健康3個方面DEA評價結果的整合)，解釋變量為財政負荷(鄉村民生財政支出占總財政支出比例)、集聚水平(人口密度)、人口素質(每十萬人擁有大專以上學位人口)、城鎮化水平(城鎮化率)、區位特征(虛擬變量，皖北城市=1，其余城市=0)，回歸模型變量指標如表3所示。數據主要來源于2021年的《安徽省統計年鑒》及安徽省各市統計年鑒，部分無法獲取的鄉村數據，以縣域數據代替。

表2 民生治理效率調查問卷指標體系

表3 DEA評價及Tobit分析指標體系

1.3 研究方法

(1)數據處理。由于DEA模型的運算需滿足兩個基本條件：①投入產出指標均不能為負值；②投入和產出的指標數之和不能多于DMU數量的1/2。在“社會保障和就業系統”中初始問卷變量數量超出了運算要求的數量，無法直接做DEA模型計算，需要對指標做降維處理。常用的降維方法有熵權法、主成分分析法、層次分析法等，考慮到指標之間的強相關性問題，本研究中調查問卷變量的降維處理采用客觀賦權的主成分分析法[30]。根據各原始變量旋轉前后的主成分矩陣，計算各主成分因子的特征值、貢獻率和累計貢獻率、載荷矩陣系數，依據載荷矩陣系數與主成分特征值的比值計算出主成分得分線性表達式，進而得到一個或多個無相關的主成分代替初試變量，達到指標降維的目標。此外，由于DEA模型中的投入產出指標數據不能為負，還需對生成的有效主成分進一步進行非負處理，處理方法借鑒宋濤等[31]采用的極差法：

(1)

式中，zij表示第i個調研樣本的第j個主成分的非負化后的數據；fij為第i個調研樣本的第j個主成分得分；fjmin表示第j個主成分得分的最小值；fjmax表示第j個主成分得分的最大值。其中，zij∈[0,1]。在以市作為決策單元的情況下，令foutputrj表示第r個決策單元中所有調研樣本的第j個主成分非負化處理后數據的均值。

(2)研究模型。DEA模型種類眾多，按導向分類有投入導向DEA模型(Input-DEA)和產出導向DEA模型(Output-DEA)；按規模效率分類有規模效率不變數據包絡分析模型(CRS-DEA)和規模效率可變數據包絡分析模型(VRS-DEA)。研究使用投入角度的規模效率不變(記為CCR-I)和規模效率可變的DEA模型(記為BCC-I)得出綜合技術效率值、純技術效率值、規模效率值、規模報酬。得出的綜合技術效率是最小潛在投入與實際投入的比率，綜合技術效率(Technical Efficiency，TE)越高表明地方政府對鄉村民生財政資金的綜合配置能力、利用能力、使用效率越高，對治理成效轉化為鄉村群眾獲得感的能力越強，整體來說是鄉村的民生治理效率越強[32]。純技術效率值(Pure Technical Efficiency，PTE)則受資源利用能力、治理技術、手段、方法等因素影響[33]。規模效率(Scale Efficiency，SE)受鄉村民生財政投入規模適宜程度的大小影響，該值越接近1，表明現有規模越接近最優規模。CCR-I模型求得的綜合技術效率和BCC-I模型求得的純技術效率滿足關系：

TE=PTE×SE。

假設評價過程中有n個決策單元DMUi(i=1,2,…,n)，n個決策單元滿足同質性假設，且都具有可比性。每個決策單元有t個投入要素，并得到s種產出,則投入和產出向量分別為

Xi=(x1i,x2i,…，xti)T>0,i=1,2,…，n

Yi=(y1i,y2i,…，ysi)T>0,i=1,2,…，n。

(2)

基于Charnes-Cooper轉換和等價對偶理論可得CCR-I模型的表達式為

(3)

(4)

式中，θ為待估參數；最優解θ*即為DMU的效率值，0≤θ*≤1；當θ*=1時，說明DMU位于效率前沿面上，DEA有效；當θ*<1時，表示DEA無效，投入和產出可以進一步優化以提高效率。同時求解模型(3)和模型(4)可求得綜合技術效率、純技術效率、規模效率。研究對民生治理的3個方面(社會保障和就業、教育、衛生健康)分別構建投入-產出指標體系(見表3)，分別運用DEA模型測算出相應的效率值，通過城市之間的比較，皖北區域與安徽省整體的比較，從而判斷3方面財政支出運用效率和治理水平。為了進一步探究綜合鄉村民生治理水平，本研究運用熵權法對3項效率值進行整合，可得各個城市的鄉村民生治理水平。

由于DEA模型測算出的財政支出效率取值為0～1，通過熵權法整合的民生財政效率也為0～1。當被解釋變量存在數據截斷特征，普通最小二乘法(Ordinary Least Squares,OLS)的計算會造成參數估計偏誤(Greene，1981)，因此Tobin于1958年提出了受限被解釋變量模型[34]，采用基于極大似然估計的Tobit模型對鄉村民生財政支出效率的影響因素進行分析。模型公式如下：

(5)

式中,Yi為回歸分析的被解釋變量，本研究中即表示鄉村民生治理效率；Xi表示解釋變量，即影響因素；αi表示待估參數；εi表示隨機擾動項；n表示解釋變量的個數。

2 數據分析

2.1 皖北鄉村民生治理效率的評價

(1)指標的降維。基于1.3(1)中介紹的數據處理方法，通過SPSS 23.0對社會保障和就業系統的就業指標(x1,x2,…,x6)和社會保障指標(x7,x8,…,x11)的調研數據分別進行主成分分析和非負處理。經過數據分析，就業指標和社會保障指標的KMO檢驗分別為0.926和0.911，均>0.5。Bartlett球形檢驗均為0.000，<0.01，說明指標非常適合主成分分析，且分析效果較好。通過計算，就業指標和社會保障指標各提取了一個主成分，分別記f1、f2。具體計算結果如表4、5所示。

表4 主成分特征值及方差貢獻率

由計算結果可知，兩個主成分的方差貢獻率均達到80%以上(見表4)，且初始變量的荷載系數均達到0.8以上(見表5)，說明提取的主成分能夠較好地解釋初始變量信息。利用變量的主成分載荷系數除以對應的主成分特征值平方根即可得出兩個主成分的線性得分系數，結果如表6所示。

表5 主成分載荷矩陣

表6 主成分得分系數矩陣

從表6可確定兩個主成分的表達式如下：

f1=0.425×stdx1+0.369×stdx2+0.425×stdx3+0.423×stdx4+0.416×stdx5+0.388×stdx6,

f2=0.462×stdx7+0.458×stdx8+0.464×stdx9+0.457×stdx10+0.389×stdx11。

(2)治理效率的評價。將表3中的投入-產出變量導入MaxDEA 8軟件，運用模型(3)、(4)評價出2020年16個城市“社會保障和就業”“教育”“衛生健康”的綜合技術效率值、純技術效率值、規模效率、規模報酬，具體計算結果如表6所示，其中“DRS”表示規模收益遞減，“-”表示規模收益不變，“IRS”表示規模收益遞增。為更清晰地對比各個地區的治理效率評價結果，進一步將表6數據做成3D散點圖，如圖1所示。

由表7和圖1可知，淮北市在社會保障和就業方面的治理效率最好，處于DEA有效，亳州市在教育方面的治理效率最好，宿州市和阜陽市則在衛生健康方面處于相對的最佳狀態。整體來看，皖北區域的社會保障和就業的治理效率與安徽省平均水平持平，教育方面略低于安徽省平均水平，衛生健康的治理效率則明顯強于安徽省平均水平。不同城市鄉村在民生3個方面的治理效率各不相同，但普遍存在治理效能和投資規模的優化潛力，這就要求各個城市要根據自身的評價結果，因地制宜出臺治理優化對策，適當調整財政投入比例和總額，堅持以人民為中心的發展思想，不斷保障和改善民生，增進鄉村百姓幸福感、獲得感和安全感。

表7 2020年鄉村社會保障與就業、教育、衛生健康治理效率評價結果

2.2 治理效率影響因素分析

基于2.1(2)的評價結果，運用EXCEL軟件做熵權法處理。通過計算出客觀權重，整合了3個系統的DEA計算結果，結果如表8所示。

為更直觀地反映和對比各個城市和區域的民生治理效率評價結果，基于表8計算結果，繪制雷達圖如圖2所示。由圖2可知，技術效率值的大小趨勢與純技術效率值趨勢基本相同，可見皖北各城市的技術效率主要受純技術效率影響。同時，亳州市、宿州市、蚌埠市、阜陽市整體表現較好，技術效率均超過皖北區域和安徽省的平均水平。

表8 2020年鄉村民生治理效率評價結果

由于綜合技術效率值是基于純技術效率和規模效率的綜合指標，既反映了地方政府在民生財政資源方面的管理和利用能力，也體現了民生治理中資源配置規模的合理性，最能夠準確、全面反映民生治理效率，因此，以技術效率為被解釋變量。

影響鄉村民生治理效率的因素有很多，結合皖北區域當前民生服務的實際情況和相關文獻，主要考慮以下幾個因素對民生效率的影響：

(1)財政負荷。鄉村的財政資源相對緊張，較大的資金投入占比雖然在短期會利于民生治理水平的提升，但也必然會加劇其他方面社會治理財政負荷的加劇。民生公共服務供給的發展可能因其他方面社會治理的受限以及基層社會矛盾的積累而受到阻礙。同時，相對單一的鄉村民生治理投資途徑，可能導致產出的邊際效率遞減，從而影響民生治理效率[35]。

(2)集聚水平。人口的聚集水平以人口密度表示。人口的聚集水平會對區域民生的治理效率產生一定影響，一方面聚集水平的提升會推動民生治理及公共服務供給產生規模效應，并減少治理及監督成本[36]。但另一方面，較高的人口聚集也可能導致區域資源與需求之間的失衡，進而造成治理效率降低的風險[37]。

(3)人口素質。學歷水平代表受教育程度，能有效代表人口素質。Milligan等[38]指出，人口的受教育程度會影響轄區居民主動參與社會治理的意識與能力，從而協助政府彌補治理“盲區”，實現地方政府公共服務效率的提高。

(4)城鎮化水平。城鎮化是影響鄉村民生治理的重要因素，隨著城鎮化進程的推進，鄉村及農民問題會趨于復雜化[39]，可能會導致鄉村民生的新老問題疊加呈現[40]，同時隨著城鎮化的推進，鄉村及農業主體的不確定性及結構困境也可能對民生治理造成阻礙[41]。

(5)區位特征。區位的差異會導致資源稟賦、社會結構的差異，這可能會導致民生治理效率具有一定的區位特征[25,27]。

基于模型(5)的分析方法，運用Stata16.0對2020年安徽省16個城市的鄉村民生治理效率的影響因素進行Tobit回歸分析。回歸模型擬合結果較好，卡方檢驗顯著，具體計算結果如表9所示。由表9可知，2020年的民生治理效率與政府財政負荷、城鎮化水平呈顯著負相關，與人口集聚水平呈顯著正相關，人口素質與民生治理效率沒有明顯相關性。區位特征與民生治理效率同樣沒有顯著相關性，這表明安徽省其他區域的民生治理效率并未明顯優于皖北地域。

表9 鄉村民生治理效率Tobit模型回歸結果

3 皖北鄉村民生治理效率評價結果的討論

3.1 皖北鄉村民生治理效率評價結果的分析

(1)從皖北整體區域的評價結果來看，保障與就業、教育、健康技術效率值為0.898、0.887、0.857，純技術效率值為0.941、0.904、0.876，規模效率值為0.956、0.981、0.98，基于3個方面整合后的民生治理效率值為0.878、0.902、0.970。從純技術效率評價結果可以看出皖北區域民生治理的資源利用、資源配置、管理技術整體狀態良好，普遍高于安徽省平均水平。但皖北部分區域的鄉村仍存在資源浪費、利用率不高的現象，治理成效未能充分轉化為鄉村居民的獲得感。從規模效率來看，效率值均>0.95，雖有進一步優化的潛力，但也表明皖北地區民生治理的資源投入規模整體處于較好狀態。這反映出在規模效率普遍較高的情況下，純技術效率會對技術效率產生較大影響，未來皖北鄉村民生治理效率的提升應重視治理方式的優化，強調專業化、精細化管理，以鄉村居民的需求為出發點，切實解決鄉村居民急難愁盼的民生問題,提高鄉村群眾的獲得感、幸福感。

(2)從皖北6市的評價結果來看，亳州市、宿州市、蚌埠市、阜陽市的表現較好，效率評價結果均>0.9。在社會保障與就業方面，淮北市、亳州市和宿州市均達到純技術效率有效，說明能夠實現資源利用高效，并且鄉村居民較好地享受和感受到了其治理成果。亳州市和宿州市未達到技術效率有效，主要由于資源投入規模有待完善，可以考慮適當的縮減社保和就業財政開支，以優化資源配置，提高治理效率。在教育方面，亳州市和阜陽市的純技術效率為1，其中阜陽市可以通過增加教育財政開支的投入實現治理效率的進一步優化。在衛生健康保障方面，城市之間的差異性較大，亳州市、宿州市、蚌埠市、阜陽市表現較好。亳州市和蚌埠市可以分別通過減少和增加健康保障財政開支實現效率提升。淮北市和淮南市的技術效率評價低于安徽省平均水平，通過問卷調查結果進一步分析來看，淮北市和淮南市的健康保障體系問卷變量(x17、x18、x19、x20、x21)調查結果平均得分分別為(6.03、6.00、6.03、5.78、6.17),(6.15、6.19、6.26、6.31、6.33),各項得分均低于安徽省的(6.42、6.54、6.56、6.44、6.68)，這也表明淮南市和淮北市亟需增強鄉村藥品供應、醫療、衛生服務等方面供給和服務質量。

3.2 鄉村民生治理效率影響因素分析

由表9可知，財政負荷實證的相關性結果表現出顯著的負相關，這說明依靠大規模財政資金支出為支撐的傳統民生治理模式已經無法滿足現代化的社會治理要求。支出數量和占比越大，其他領域的社會治理負荷越大，其鄉村民生治理效率也就越低,反映出地方政府的治理思維與“五大發展”理念背道而馳[42]。人口的集聚水平與民生治理效率呈顯著正相關，這體現出民生治理擁有一定的規模集聚效應，分散而人口稀少的鄉村不利于民生治理工作的開展，集中而人口密集的鄉村民生治理效率普遍更高。安徽省統計年鑒數據顯示，安徽省2020年擁有鄉鎮1 239個，其中皖北為466個，與2010年基本一致，安徽省在鄉鎮鄉村的規模化發展上仍有較大可探索空間。人口素質對民生治理效率不顯著，說明各個城市的高素質人群未能有效參與和影響鄉村民生治理。公眾參與能夠彌補政府與市場民生治理中的“盲區”、降低民生治理成本、提高治理效率，是實現鄉村社會治理現代化的重要途徑，皖北鄉村亟需完善民生的共建、共治體系和多元參與機制。城鎮化水平與鄉村民生治理效率呈顯著負相關，通過文獻查閱發現主要是由于皖北當前處于快速城鎮化轉型階段，皖北鄉村作為欠發達地區，鄉村居民在城鎮化的過程中易于喪失就業生產功能和原有的人脈交流圈，同時鄉村居民面對突如其來的改變，往往難以適應新的城鎮多元化生活，在城市資源享受和利用的能力上與城市居民存在一定差異[43-45]。城鎮化比例越高、速度越快，對鄉村民生治理造成的影響越明顯。值得注意的是，區位因素對民生治理效率影響不顯著，這說明在2020年，區位條件的差異沒有對治理效率造成明顯的影響，這也表明鄉村民生治理效率宜從自身內部尋找優化改善的機遇。

4 優化建議

4.1 因地制宜，以人民為中心精準施策

從皖北各市鄉村民生治理3個方面的效率評價結果來看，資源利用效率與配置水平各不相同，區域之間的缺陷也各有差異。這要求：①深化鄉村社會民生需求調查。進一步完善細化社會調查機制和指標體系，理清鄉村群眾的向往和需求。②以人民群眾需求為導向，完善社會資源的開放機制、共享機制，強化宣傳普及教育，將治理成果充分轉化為治理獲得感。③優化資源投入規模。應合理謀劃民生財政的投入布局，處于規模遞增的地區則加大投入力度，規模遞減的則相應統籌縮減，以實現整體民生治理效率的提升和優化。

4.2 鄉鎮合并，強化民生治理規模效應

由于較高聚集程度會提升民生治理效率，皖北各城市應在考慮鄉村人口、歷史、資源、發展階段、產業結構等因素的情況下，對原本“數量多、規模小、密度小、實力弱”[46]的鄉鎮鄉村實施合并改革，實現“數量少、規模大、密度大、實力強”，充分發揮鄉村民生建設規模效應。并且，按照國家治理體系和治理能力現代化建設要求，對整合后的鄉村持續推行“三治結合”的治理體系，保障合并后鄉村鄉鎮的持續穩定發展。

4.3 多元共治，創新民生建設參與機制

當前皖北區域的人口素質與鄉村民生治理效率沒有顯著相關性，這表明公眾對民生治理的響應與參與機制還有待進一步完善。①調動各界力量，夯實參與基礎。完善多元參與民生治理的法律法規，建立健全民事民議民決、共建共享共治的鄉村基層協商制度和治理體系；強化輿論宣傳，營造參與氛圍，形成社會各界力量廣泛參與、支持配合鄉村民生建設的良好氛圍。②搭建服務平臺，提高參與效率。通過大數據、區塊鏈、物聯網等技術，構建統一、高效、共享的民生服務平臺，優化暢通社會力量參與民生政策擬定渠道，推動民生保障知識的宣傳普及。

4.4 穩扎穩打，推進城鄉民生“一體化”發展

城鎮化的推進會限制鄉村民生治理效率的提升。①妥善處理鄉村民生與城鎮化的關系，重視推動城鄉融合發展。在推進鄉村全面對接城市過程中，要讓鄉村居民充分發揮作用，讓農民全方位、全過程地參與[39]。②重視城鄉民生供給均等化發展。皖北區域多數鄉村在民生保障中享有的公共服務依然落后于城市。皖北區域需按照國家公平公正理念，出臺保障鄉村居民享受均等民生權益的政策制度，持續加強跟蹤政策在鄉村的落實情況，確保各項政策兌現不打折扣。