教師輪崗能否實現(xiàn)教育均衡？
2022-09-13 10:21:46中國報道李士萌
中國報道 2022年9期
文|《中國報道》見習記者 李士萌
教師輪崗的不僅是人力資源的流動，還可激活區(qū)域內(nèi)課程資源、教學經(jīng)驗等多種要素。
9月秋季開學后，北京市全市中小學都將開展教師交流輪崗。
“我們學校的輪崗名單已公布，總共兩個人，其中一個老師就在我們辦公室。她也很無奈，三十幾歲正是上有老下有小的時候，在單位是中流砥柱，在家中也是頂梁柱，負擔很重，但沒辦法，還是要服從安排。”北京豐臺區(qū)的小學語文老師李麗華告訴《中國報道》記者。
根據(jù)政策，凡是距離退休時間超過5年的，并且在同一所學校連續(xù)工作6年及以上的義務教育階段公辦學校在編在崗教師，原則上均應進行交流輪崗。2021年8月，“雙減”公告發(fā)布一個月后，北京市教委推出“優(yōu)秀校長教師交流輪崗實施細則”，在東城區(qū)、密云區(qū)基礎(chǔ)上新增6區(qū)展開試點。很多人沒想到，不過一年，政策就迅疾落實至全市。
不僅在北京，教師輪崗大幕在多地已悄然拉開，河南開封、山東青島等地也都陸續(xù)發(fā)布相關(guān)政策。“雙減”揮鞭，先讓教師“輪起來”，成為各地教育部門共識。但教師輪崗怎么落實，及其可以多大程度解決教育資源分配不均問題，尚需時間檢驗。
輪崗“三重問”
讓教師先“輪起來”，不是一件容易的事。首先是距離——輪多遠，輪去哪兒。
2014年9月教育部、財政部、人力資源和社會保障部三部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進縣（區(qū)）域內(nèi)義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》（下稱《意見》）中指出，校長教師輪崗交流的重點是推動優(yōu)秀校長和教師到農(nóng)村、薄弱學校任職任教，重點推動城鎮(zhèn)學校向鄉(xiāng)村學校的流動。
但城鄉(xiāng)間的遠距離輪崗，對于一些教師來說無異于工作調(diào)動。“開封雖然不大，但很多老師的生活范圍基本固定，現(xiàn)在跨整個開封市隨機分配學校，碰到刮風下雨下雪，早晚高峰真的很麻煩，同時還面臨家庭分居問題。”開封市首批輪崗教師左晴說。
“尤其在中西部地區(qū)，軌道交通沒有城市發(fā)達，一些地圖上看起來不遠的地方，實際通勤很耗時間。”一位多年調(diào)研中西部教師輪崗情況的專家告訴《中國報道》記者。
北京市委教育工委副書記、市教委新聞發(fā)言人李奕也在2021年表示：“我們曾經(jīng)把海淀、東城的老師流轉(zhuǎn)到延慶或者密云遠郊區(qū)縣，但實際成效并不是很成功，一方面影響了老師的生活、工作的整體質(zhì)量，另一方面學生和老師的匹配度也未必達到理想的效果。”
因而，區(qū)域內(nèi)校際間輪崗成為一二線城市輪崗政策的普遍選擇。
另一重難題是時間——輪多久。
“老師，您不會是要回去了吧？”齊彩云是較早一批參加北京教師輪崗的教師，今年6月份她結(jié)束了為期一學期的輪崗交流，臨走時，學生們圍站在講臺邊，對她戀戀不舍。對學生而言，不管一學期還是一學年都太短了，“相當于剛和孩子建立起情感就要走了。”李麗華說。多位專家表示，輪崗時長應至少保證一年，以學生的發(fā)展周期和教師職業(yè)生涯發(fā)展周期為參考，3年一輪更佳。
目前，北京各區(qū)新一輪輪崗仍以一年為主。但在三部門《意見》中，中長期輪崗仍為政策導向，明確將輪崗與評級掛靠：在鄉(xiāng)村學校任教3年以上（含城鎮(zhèn)學校交流、支教教師）的教師，同等條件下優(yōu)先評聘高級教師職務（職稱）和特級教師。
即使將輪崗與職稱評選掛鉤，“誰來輪”這件事對學校、地方教育部門仍然棘手，主動報名的教師少。首都師范大學教育學院教授田漢族一次針對北京市1000余名教師的調(diào)查顯示，近一半教師未表明態(tài)度或不愿意參加教師輪崗。
雖然2014年《意見》重點放在“優(yōu)秀教師”發(fā)揮帶動作用進行“幫扶”上，規(guī)定“在同一所學校連續(xù)任教達到地方教育行政部門規(guī)定年限的專任教師均應交流輪崗”，但在實際執(zhí)行中各地并未嚴控“優(yōu)秀教師”標準，多地以教齡為主要參考。
2014年的三部門《意見》曾給出10%、20%兩條紅線——城鎮(zhèn)學校、優(yōu)質(zhì)學校每學年教師交流輪崗的比例不低于符合交流條件教師總數(shù)的10%，其中骨干教師交流輪崗應不低于交流總數(shù)的20%，并特別提到力爭用3至5年時間實現(xiàn)縣（區(qū)）域內(nèi)校長教師交流輪崗的制度化、常態(tài)化。但8年過去了，除較早開始試點的地區(qū)，如北京密云區(qū)、浙江嘉善縣等，大部分地區(qū)難達10%、20%要求。
“對學校而言，還需要在本校的師資隊伍穩(wěn)定性與輪崗政策之間取得平衡，校長在選派輪崗教師時，也需要綜合考慮本校的工作能否有序展開。”上海師范大學教育學院講師陳婧說。
兩種價值選擇
教師輪崗能否走向常態(tài)化？如何爭取到大部分教師的支持？
北京師范大學教授黃嘉莉表示，常態(tài)化政策必須基于對所有人都公平，而且考量到教師個人的需求，同時條件設(shè)定非常明確，不會因為個人解讀不同而執(zhí)行不同。在此過程中，就不得不厘清教師輪崗政策從“優(yōu)秀教師幫扶”到“全體教師發(fā)展”兩種不同思路。
第一種“幫扶思路”最早出現(xiàn)。1996年出臺的《關(guān)于“九五”期間加強中小學教師隊伍建設(shè)的意見》提出通過“名師支教”帶動薄弱學校教學質(zhì)量提升，采用“城市包圍農(nóng)村”策略。當時教師隊伍在數(shù)量上已基本滿足需求，需要把注意力轉(zhuǎn)移到質(zhì)量建設(shè)上，要積極進行教師定期交流，緩解農(nóng)村邊遠地區(qū)中小學對教師的需求。
隨著輪崗教師規(guī)模越來越大，教師身份問題成為關(guān)注點。老師究竟是學校的“單位人”還是社會的“國家公務人員”，這關(guān)乎教師輪崗的核心前提，也關(guān)乎教師對輪崗的認知——教師能否作為一種公共資源被調(diào)配？
為理順行政調(diào)配的合法性，使教師更為靈活地流動起來，便需要對教師身份進行徹底的改造。在2014年三部門《意見》中指出，推進“縣管校聘”管理改革，打破教師交流輪崗的管理體制障礙，從而推動教師由“單位人”向“系統(tǒng)人”過渡，為大規(guī)模流動提供制度保證。2018年中共中央、國務院發(fā)布《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》，提出“確立公辦中小學教師作為國家公職人員特殊的法律地位”。2021年11月發(fā)布的《中華人民共和國教師法（修訂草案）（征求意見稿）》中，明確“公辦中小學教師是國家公職人員”。但目前，教師“國家公職人員”的身份還在進一步落實中。
制度的鏈路打通后，輪崗教師的流動潛力被釋放。加之城市到農(nóng)村單向流動造成的流出校缺口、三部門《意見》劃定的10%流動規(guī)模紅線，流動路徑走向多元，流動規(guī)模擴大，出現(xiàn)了從薄弱校到優(yōu)質(zhì)校的向上流動和區(qū)域內(nèi)的同級流動。
當流動的方向不只是向下，如何向教師解釋不同于幫扶的向上和同級流動？“促進教師專業(yè)發(fā)展”的第二種思路出現(xiàn)。在實踐中，同級與向上流動的“填谷”效應并不明顯，更多是豐富了教師的教學經(jīng)驗。
齊彩云便是向上流動的一員，從薄弱校B校前往歷史強校A校頂崗交流一學期。她認為，兩個學校不同之處挺多，“但差距沒有想象的那么大”，可遷移的經(jīng)驗不多。A校教學進度比較快，B校如果也這么搞，很多孩子會吃不消。
輪崗政策在兩種思路中徘徊不定。如果全體教師參加輪崗，幫扶意義削弱；如果僅優(yōu)秀教師參與，資源向優(yōu)秀教師傾斜，政策則難以常態(tài)化。
“現(xiàn)在看起來，政策的邏輯起點還需要明確。”華東師范大學教育學部副教授沈偉說。教師“輪起來”之后，如何讓教師理解政策并愿意“沉下去”又是艱難的一步。
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據(jù)沈偉觀察，目前各種形式的交流可以相抵，部分學校開始自己協(xié)調(diào)政策，變?yōu)槿嵝暂啀彙?/p>
記者了解到，東城區(qū)前期試點時，教師的向上流動便是以“教研交流”的名義，教師無需駐校，只需在平時抽時間前往聽課學習即可。浙江等部分地區(qū)，把輪崗交流與集團化辦學相結(jié)合，教師可選擇在集團內(nèi)部流動；上海則通過“委托管理”的形式，委托優(yōu)質(zhì)校幫扶薄弱學校。
“與其在制度尾端的手段上增大執(zhí)行力度，還不如在制度前端就把制度妥切思索與設(shè)計。”黃嘉莉表示。而在制度的前端，首先需要在教育均衡的宏大目標與教師流動的具體訴求間尋得平衡。
在這一點上，同屬東亞文化圈的韓國、日本可以提供一些參考。首先在教師身份上，日本、韓國分別有《教育公務員特例法》（1949年）和《教育公務員法》（1953年），明確教師為國家公務員，對公共事務負有責任。
政策價值選擇上，黃嘉莉指出：“教師輪崗在韓國雖然也是以教育公平為號召，但更多是為了提高教師專業(yè)適應力，讓教師可以適應各種學校和學生的情況，與降低教師職業(yè)倦怠有關(guān)。輪崗是所有教師都參與，如果僅僅是希望優(yōu)秀的教師流動起來，那么就不該適用‘輪崗政策’，而是特定‘支援政策’。”
在政策執(zhí)行的尾端，為達政策“品質(zhì)”，需要更加細膩、地方化的改造，弱化行政色彩，強化支持工具。日本在教師輪崗政策執(zhí)行上，更顯剛?cè)岵乃囆g(shù)。剛性的一面是教師輪崗的義務從法律層面予以確定，柔性的一面是通過各類支持性工具激勵教師主動申請。
日本教師輪崗津貼種類繁多，細則明確。例如，教師的交通補貼以5千米為一個單位依次遞增，選擇輪崗的區(qū)域越遠，津貼越高；有家庭有親人的輪崗教師還可享受撫養(yǎng)津貼；根據(jù)不同地區(qū)物價指數(shù)，津貼額度也會有所調(diào)整。
而豐厚津貼離不開財政大力支持。從教育部的每年預算來看，還未劃定專項預算對教師輪崗予以支持，多為地方財政根據(jù)自身情況量力而行。東部經(jīng)濟發(fā)達省份補貼力度較大，浙江嘉善縣2012年便確定每年400萬元專項經(jīng)費，用于教師流動的獎勵、培養(yǎng)和農(nóng)村教師交通費用。記者了解到，該地2013年城鄉(xiāng)流動教師單人補貼達1200元/月，但如此規(guī)模的財政支持是其他地區(qū)難以比肩的。
南京大學教授黃斌等人的研究發(fā)現(xiàn)，輪崗教師期待的津貼額度為工資的32%，目前的財政支持普遍難符期待。因而在貨幣性激勵政策外，許多地區(qū)也在探索其他形式的獎勵機制。
協(xié)力“輪起來”后，多地仍普遍面臨教師流入后的環(huán)境適應、工作開展、效果評估等新難題。雖然困難重重，但陳婧表示，“輪起來總比不輪的強”，教師作為一種人力資源，其流動帶動的不僅是人員流動，還可激活區(qū)域內(nèi)課程資源、教學經(jīng)驗等多種要素，“保峰填谷”最后的結(jié)果，是區(qū)域整體教育實力的增長。無論是對教師個人、對學生，還是對薄弱校、對區(qū)域整體教育水平，都有積極的作用。
“其實我們很容易被輪崗的外部效應所捆綁——希望通過輪崗來提高學生的成績，來提高教育質(zhì)量。但是對于教師的專業(yè)發(fā)展而言，最關(guān)鍵就在于其接觸學生的多樣性，說這個話可能有點武斷。可當我們把教師視為一個專業(yè)人士的時候，其專業(yè)的核心就在于教學。”沈偉說。
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