數字化發展與地方債務風險治理：理論機制與經驗事實

2022-09-09 09:51:16周世愚周明生

求是學刊 2022年4期

關鍵詞：發展

周世愚，周明生

引言

在新發展理念的指導下，中國政府高度關注包括地方政府債務風險在內的區域性、系統性風險。2021 年，《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5 號）更明確提出，要“把防范化解地方政府隱性債務風險作為重要的政治紀律和政治規矩，堅決遏制隱性債務增量，妥善處置和化解隱性債務存量”。

我國現有對地方債務風險治理的研究大多從財政制度安排的視角入手，包括培育地方主體稅種以糾偏地方政府財權與事權的錯配、強化地方政府權責匹配的預算約束框架、完善債務信息披露機制等。近年來，隨著信息技術的快速發展，數字化視域逐步成為賦能政府治理實踐的重要基礎。黨的十九屆五中全會明確提出：“加強數字社會、數字政府建設，提升公共服務、社會治理等數字化智能化水平”；《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》也強調，要“適應數字技術全面融入社會交往和日常生活新趨勢，促進公共服務和社會運行方式創新，構筑全民暢享的數字生活”。作為一個數字大國，伴隨著數字基礎設施的大規模建設以及數字經濟的蓬勃發展，對數據要素的挖掘有助于我國構建數字稟賦優勢，并為地方債務治理提供充足驅動力。

國外的大量文獻顯示，數字技術的普及可以改善政府財政治理模式，包括促進政府預算績效的提升、增強財政信息透明度以及差異化公共服務供給等。特別是對轉型經濟體而言，數字化發展可以緩解政府因分權而產生的“治理不足”問題。在我國，數字化發展對財政治理的驅動作用也已經凸顯。王志剛認為，大數據引致的監管動態化、內容清單化、主體協同化有利于實現預算資金的“穿透式”統籌，弱化地方事權與支出責任的錯配。樊軼俠和徐昊、謝波峰和朱揚勇指出，在數字技術的支持下，政府可以跨部門、跨層級地收集和可視化財政工作信息，有序推進財政支出撥付、項目管理評估、資金落地核實等工作內容，保證財政治理兼具公平性和效率性。

盡管數字化發展與財政治理的關系已受到學術界的重視，但現有研究仍存在一定的拓展空間：在研究對象上，我國的地方政府債務治理是財政治理的核心組成部分，更是經濟高質量發展的重要保障，然而國內外文獻并未單獨構建理論框架討論地方債務治理的數字化前景；在具體方法上，關于財政數字化轉型的研究以定性研究和案例研究為主，缺乏一定的量化分析基礎。基于這些背景，本文構建了理論分析的框架，并利用2009—2019 年中國30 個省（市、自治區）的數據，實證考察了數字化發展對地方債務增量風險的影響及其作用機制，以期為我國地方債務治理長效機制的形成提供可行建議。

一、文獻綜述與理論假說

（一）數字化發展與地方債務風險的直接關系

我國的地方政府債務可以根據是否納入預算收支表分為表內債務和表外債務。表內債務主要指地方政府發行的債券，其來自《預算法》賦予的正式舉債權利，包括一般債券和專項債券；而表外債務來自“地方政府違法違規舉債”，既包含融資平臺公司、一般國有企業、事業單位等以非政府債券形式的舉債，也涵蓋了PPP（政府與社會資本合作）、政府投資基金、政府購買服務等新興舉債渠道。

在當前的發展階段，我國主要從開好“前門”、管住“后門”兩方面進行地方債務風險的治理。一方面，在實行地方債務余額限額管理的同時，利用債務信息披露、債務資金績效管理等市場化方式約束各地的表內舉債行為；另一方面，糾偏地方政府的表外融資渠道，規范融資平臺、政府投資基金等表外債務載體。

此時，經濟社會的數字化轉型可以為地方政府“開好”前門、“管住”后門提供重要支撐，抑制地方債務的增量風險（見圖1）。首先，數字化發展引致了扁平化的信息渠道，便于規范地方政府的表內舉債行為。近年來，隨著地方正式舉債權利的深化，具有市場屬性、納入政府性基金預算的專項債券發行占比大幅增長，已從2016年的41.5%上升至2020年的64.3%。數字化發展有利于糾偏基層政府以“虛增”項目預期收入的方式，增強地方舉債的市場約束。例如，依托債務管理信息系統等數字化平臺，社會主體和市場主體可以及時就專項債券項目披露質量進行溝通與反饋，確保專項債券發行定價反映項目與地區間的風險溢價，從而利用市場機制提前識別表內債務的潛在風險。再比如，在數字化視域下，各地政府能迅速匯集多個主體、多個渠道的數據信息，同時協調財政部門、審計部門、行業主管部門和項目單位，將專項債風險的產生與演變落實到具體環節，壓實相關責任主體，硬化市場紀律。

圖1 數字化發展影響地方債務風險治理的理論框架

其次，數字化發展便于地方政府以預案指導的方式動態處置表外債務風險。當前，地方政府的表外債務多屬于“隱性或有債務”，它們雖然沒有拉升地區的名義杠桿率，卻模糊了政府與企業的償債邊界，導致債務風險來源更加隱匿分散。在數字化視域下，各地政府能借助市場主體和社會主體挖掘的海量實時行為數據，精準鎖定相關企業的債務違約情況、債務風險事件或異常的債務利息支出變動等，并將這些即時性因素與地區債務率等定量指標相結合，全面判斷和排查地方債務的風險點，謹防局部的風險隱患轉化為系統性沖擊。此外，我國的表外債務風險集中于市縣層面，其通過縱向分權體制衍生的隱性擔保，在財政體系內部“自下而上”傳導。隨著數字化的發展，地方政府的信息連接密度和資源共享頻率進一步增加，省級政府可以從債務權屬、增信授信、杠桿率區間等維度監測表外債務載體的演變，短期內捕捉、分析和反饋基層政府的警情，并輔助基層政府在自身財力范圍內核定增量風險的約束機制，避免債務風險的擴大化。

故本文提出假說1：數字化發展有利于地方債務風險的治理。

（二）數字化發展影響地方債務風險治理的間接機制

由于地方政府債務是財政制度和金融制度重要的聯結點，因此本文也從財政和金融兩方面考察數字化發展影響地方債務風險治理的主要機制（見圖1）。

1.財政透明度

財政透明度是衡量一個地區財政治理水平的重要標志。較高的財政透明度便于社會主體以較小成本獲悉財政信息，并敦促地方政府改善財政安排、提升支出效率。國際研究表明，政府的財政透明度越高，其債務擴張偏好越會受到抑制。潘俊等、鄧淑蓮和劉瀲滟基于我國的經驗證據發現，提升財政透明度會使地方政府迫于監督壓力優化地方債務結構、強化發債過程的管控。

近年來，隨著經濟社會的數字化轉型，地方政府開始將“財政資金運行納入管理的籠子中”，促進財政信息的社會公開。其中，區塊鏈、大數據、云計算等數字技術的普及，既保障了財政數據可以跨部門、跨層級地進行共享和識別，也以平臺化的方式增強了市場主體和社會主體對財政資金流量的監管，使財政透明度不斷提升。

肖鵬和樊蓉指出，地方財政的透明和公開，其本質在于縮小了中央和地方、政府與市場主體之間的信息距離。這對于地方債務風險的治理至關重要，因為一方面，中央政府的監管政策更能“對癥下藥”，尤其針對表外債務載體形成的可置信“威脅”，可以顯著抑制增量債務風險；另一方面，較高的財政透明度有利于準確展現債務主體的財政狀況與信用水平，使債權人能夠對地方政府的融資行為進行獨立評測，并根據政府經營效率和潛在風險隱患校正資源配置方向。這種情況客觀上提高了地方政府的債務融資成本，對地方舉債行為形成了較強的市場約束。

故本文提出假說2：數字化發展通過提升地方財政透明度，抑制了地方債務風險。

2.金融分權

國內的大量研究顯示，地方政府債務風險與金融分權這一體制性因素密切相關。毛捷等指出，金融分權塑造的弱融資約束環境，便于地方政府擴張債務規模。周世愚認為，在金融分權下，地方政府通過引導本地金融機構的信貸決策，使信貸資源向融資平臺傾斜，造成債務風險的溢出。不過，另有學者強調，金融分權對地方債務風險的引致作用具有一定的異質性。陳寶東和鄧曉蘭、馬萬里和張敏發現，金融分權主要加劇了地方政府的表外債務風險。侯世英和宋良榮進一步指出，只有當面臨較強的政府競爭時，金融分權才會推動地方政府債務擴張。

隨著經濟社會的數字化轉型，金融機構的實際經營與資源使用受到了更強的約束，金融分權的負面效應有所緩解。表現為，數字技術的普及提升了監管部門的深度挖掘能力和數據連接能力，有利于以結構化、多類型的方式構建包含地方政府、各類企業、金融機構在內的大數據金融賬本，實時展現金融市場的資金流動、信用風險分布等情況。基于這種情形，針對地方性金融機構的審計工作可以精準對接地方政府數據與企業數據，強化其在增信資質審查、項目收益評估等方面的獨立性，削弱金融分權對地方債務風險的引致作用。

故本文提出假說3：數字化發展通過約束金融分權，抑制了地方債務風險。

二、變量定義與模型設定

（一）模型設定

為了考察數字化發展對地方債務風險的潛在影響，本文設定以下面板數據模型：

其中，下標i代表省份，t代表年份；Debt和DIG 分別表示地方債務增量風險和數字化發展。Z包含其他一些可能影響地方債務風險的控制變量。為省際固定效應，為時間固定效應，是隨機殘差項。

（二）變量定義

1.核心變量

（1）地方債務風險。本文借鑒劉蓉和李娜的研究，使用直接法和間接法相結合的方式測算地方政府債務的增量風險。其中，直接法針對地方表內債務即地方政府債券，而地方表外債務很難直接測算，故根據地方表外債務的主要投向間接計算得出，具體計算方法為：

地方表內債務增量為新增地方政府債券，計算方法為一般公共預算和政府性基金預算中的地方政府債券收入減去還本支出。

隨后本文借鑒余應敏等的做法，測算各省的債務風險：

其中，政府綜合財力包括一般預算收入與土地出讓收入。

（2）數字化發展。本文參照樊軼俠和徐昊的研究，從供給側角度測算一個地區的數字化發展水平，具體包括數字基礎設施和數字產業規模兩方面。其中，數字基礎設施是數字技術普及、數字社會演進的硬件保障；數字產業規模則有利于“引領和推動各行各業的快速發展和數字化轉型升級”。二者的指標選取見下頁表1，我們對這些指標進行了標準化處理，并利用全局主成分分析法得到各省的數字化發展指數。

表1 數字化發展指標

2.控制變量

為了減弱遺漏變量引起的估計偏誤，本文借鑒管治華和范宇翔、李桂君等的研究，加入了如下控制變量：（1）經濟發展水平：用人均實際GDP 的對數表示。根據鄧曉蘭等的研究，經濟發展水平可能對地方債務風險產生非線性影響，故我們在回歸中加入了人均實際GDP對數的平方。（2）財政壓力：用財政缺口與財政支出的比值表示。（3）外商直接投資：用實際利用外資與地區GDP的比值表示。（4）產業結構：用第二產業增加值占地區GDP 的比值表示。（5）城市化：用城市人口與總人口的比值表示。（6）人口增長率：用常住人口數的自然增長率表示。

本文的樣本區間為2009—2019年的30個省市（西藏、港澳臺除外）。各變量的數據取自《中國統計年鑒》、各省（市、自治區）統計年鑒、EPS數據庫等資料。表2報告了文中主要變量的描述性統計。

表2 描述性統計

三、回歸結果

（一）基準回歸結果

表3 匯報了模型（1）的回歸結果。其中，列（1）顯示，在未加入控制變量的情況下，數字化發展與地方債務風險在1%的水平上顯著負相關。列（2）至列（5）依次加入了反映地方經濟社會特征的變量。結果顯示，數字化發展的系數為-1.532，依舊通過了1%的顯著性檢驗。這表明，一個地區的數字化發展水平每提升1%，其債務增量風險便下降約1.53%。考慮到地方舉債行為可能具有一定的延續性，本文還引入了因變量地方債務風險的滯后項。在這種情況下，滯后項和隨機誤差項之間通常具有相關性，若用模型（1）中的面板固定效應進行回歸，容易造成估計的偏誤。故我們采用系統廣義矩估計方法（SYS-GMM）進行回歸以糾正估計偏誤，具體結果見列（6）。從中可以看到，數字化發展的系數升至-1.187，但仍在1%的水平上顯著。同時，列（6）的診斷性檢驗也表明，SYS-GMM 的結果通過了AR（2）檢驗和Sargan檢驗，即擾動項無自相關且工具變量的選取是有效的。綜上，表3的實證結果驗證了本文的假說1，即數字化發展有利于地方債務風險的治理。

表3 基準回歸結果

在控制變量方面，人均實際GDP 與地方債務增量風險呈“倒U 型”關系，拐點所對應的值約為100 633.95元。原因可能在于，隨著經濟發展水平的提高，地方政府積極推動新城建設、擴張城市邊界，并為此采取了高債務密度的投資模式；而在經濟發展水平超過一定拐點后，地方政府轉而以創新驅動增長，降低了對債務融資的依賴。此外，產業結構和外商直接投資的系數均至少在5%的水平上顯著為正，說明過度依賴工業化和外商投資的經濟結構會加劇地方政府的債務風險。城市化的系數在1%的水平上顯著為負，這是因為隨著城市化水平的提升，地方政府的市政建設需求有所下降，其開拓表外融資渠道的偏好也相應減弱。

（二）異質性分析

我國東部地區和中西部地區在稟賦條件、發展階段以及制度環境等方面有著明顯差異，相應地，數字化發展與地方債務風險的關系可能也存在區域異質性。表4 的列（1）和列（2）報告了分區域的回歸結果。從中看出，無論在東部地區還是中西部地區，數字化發展的系數都通過了1%的顯著性檢驗。但在系數的絕對值上，東部地區遠大于中西部地區，這說明數字化發展對地方債務風險的抑制效應主要體現在東部地區。原因在于，相比中西部地區，東部地區的財政壓力較小、數字財政人才更充足，便于實現數字技術和數據資源由經濟社會活動向地方債務治理領域的并軌。

此外，直到2015年，新《預算法》才全面放開了地方政府的表內舉債權利，并且允許省級財政部門在3 年左右的過渡期內發行債券以置換非政府債券形式的存量債務。因此，本文進一步以2015 年為窗口，考察數字化發展對地方債務風險的影響是否具有時間異質性，表4 的列（3）和列（4）報告了具體結果。從中可以發現，2015年以前，數字化發展的系數未能通過10%的顯著性檢驗，而2015年及以后，數字化發展的系數仍在10%的水平上顯著為負。這說明，數字化發展對地方舉債行為的約束效應主要出現在新《預算法》實施后，原因可能是隨著我國以規范化、科學化的方式處置地方政府的債務風險，數字技術在相關領域的普及和應用有了更好的制度保障。

表4 異質性分析

（三）機制分析

為了檢驗假說2 和假說3，本文分別引入了數字化發展與財政透明度、金融分權的交互項。其中，各省的財政透明度來自上海財經大學的《中國財政透明度報告》，由于數據統計口徑的原因，將時間窗口設定為2011—2017年。金融分權的測算參照呂冰洋等的研究，使用各省金融機構貸款余額與中央金融機構貸款余額的比值表示，其數值越大，表明該地區的金融分權程度越深。

表5 的列（1）和列（2）顯示，在全樣本中，數字化發展與財政透明度的交互項系數為-0.017，并通過了1%的顯著性檢驗；在2015 年及以后的樣本中，該交互項的系數仍在10%的水平上顯著為負。其經濟含義是數字化發展對地方債務風險的抑制效應隨著財政透明度的提升進一步放大。這一結論驗證了本文的假說2，即數字化發展會通過財政透明度機制約束地方舉債行為。

表5 機制分析

表5 的列（3）和列（4）進一步表明，無論是全樣本還是2015 年及以后的樣本，數字化發展與金融分權的交互項都在1%的水平上顯著為正，這說明地方面臨的金融約束環境越寬松，數字化發展對其債務風險的抑制作用越弱。該結果從反面驗證了假說3，即數字化發展通過強化金融市場相關主體的信息連接和風險追溯，約束了金融分權，最終有利于地方債務風險的治理。

（四）穩健性檢驗

本文從兩方面進行了穩健性檢驗。首先，文章對數字化發展的測算主要基于供給側，為了更全面地衡量一個地區的數字化發展水平，我們借鑒龐瑞芝等的研究，從需求端重新獲得各省份的數字化發展指數。其包括產業的數字化需求和居民的數字化需求兩個維度，前者的測算指標為每百家企業擁有網站數、有電子商務交易活動的企業占比和研發經費投入強度，后者的測算指標為每百人使用計算機數和平均受教育年限。表6 的列（1）和列（2）報告了更換核心解釋變量后的估計結果。從中發現，無論采取面板固定效應還是系統廣義矩估計方法，數字化發展的系數都在1%的水平上顯著為負。這一結果進一步佐證了數字化發展對地方債務風險的抑制作用。

表6 穩健性檢驗

此外，本文的基準模型可能面臨遺漏變量帶來的內生性沖擊，即不能排除同時存在影響數字化發展和地方債務風險的因素。因此，我們借鑒陳小輝和張紅偉的研究，使用一個地區所有相鄰省份上一年數字化發展水平的均值作為其工具變量。該工具變量符合相關性和外生性兩個約束條件：一方面，相鄰省份已有的數字化水平會直接影響該地區的數字化建設前景；另一方面，臨近省份的數字化發展很難影響本地政府未來的舉債行為。表6 的列（3）和列（4）報告了兩階段最小二乘法（2SLS）的回歸結果。列（3）顯示，工具變量的系數為2.260，并在1%的水平上顯著為正。同時Kleibergen-Paap rk 的Wald F 統計量大于Stock-Yogo 弱識別檢驗10%水平上的臨界值（約為16），表明工具變量的設置較為合理。列（4）顯示，變量數字化發展仍與地方債務風險在10%的水平上顯著負相關。綜上，基于工具變量的回歸估計再次驗證了數字化發展對地方債務風險的抑制效應，增強了本文研究結論的可靠性。

四、結論與政策展望

本文基于經濟社會數字化進程加快的背景，利用2009—2019 年全國30 個省（市、自治區）的數據，實證檢驗了數字化發展與地方債務風險治理的關系。研究結果表明：隨著數字化發展水平的提升，地方政府債務的增量風險受到抑制。尤其是新《預算法》實施后，在東部地區數字化發展更有利于地方債務風險的治理。進一步的影響機制檢驗發現，數字化發展主要通過提高地方財政透明度、約束金融分權，降低了地方政府債務的增量風險。

為了進一步發揮數字稟賦優勢以推動我國的地方政府債務風險治理，本文提出了如下政策建議：

（1）數據流通規則建設。在我國經濟社會數字化轉型的過程中，一個亟須解決的問題就是“信息孤島”效應，表現為不同主體之間的數據標準不同、數據算法不一、數據儲存系統獨立等。由于地方政府債務風險治理是一個涉及公共部門、市場主體和社會主體的系統性工程，因此要加快確立這一領域的數據基礎通用標準和關鍵技術標準，打破“信息孤島”效應，為相關數據資源的流通和并軌奠定基礎。

更重要的是，地方債務風險的治理經常需要深度對接地方政務數據、金融部門數據與企業項目數據，相應過程勢必面臨數據資產的評估定價、數據增量收益如何分配、數據共享方式是否合規等問題。這些數據流通規則的建設，有助于地方政府高效利用數字化發展的紅利，預防增量杠桿“借殼而出”。

（2）債務管理信息系統的深化。雖然現階段債務管理信息系統等數字化平臺得到了初步建設，但其主要展現了地方政府的表內負債情況，一些表外債務數據利用效率較低，出現了閑置和冗余。在“十四五”時期，我國將“系統布局新型基礎設施，加快第五代移動通信、工業互聯網、大數據中心等建設”，一方面“提升5G、人工智能等應用場景支撐能力”，另一方面支持城市公用設施、電網、地下管網等傳統基礎設施的數字化智能化改造。利用數字基礎設施創新升級的契機，地方政府可以進一步將非結構化、基于復雜網絡的機器學習應用到債務風險的警情溯源中，升級債務風險信息的采集、挖掘和可視化流程。這種債務風險信息的深度篩查有助于歸集已厘清來源的表外債務，便于各級政府從表內債務風險、全口徑債務風險、增量杠桿率等多個角度揭示地區債務風險狀況，強化屬地風險處置的責任意識。

此外，未來要促進省、市、縣構建一體化和標準化的債務管理信息系統，并將這一系統與其他數字財政平臺相貫通，強化地方債務擴張的聯動監測機制。

（3）加強數字財政人才的培養。要想充分利用數字化成果進行地方債務風險的治理，還須大力培養復合型人才，他們不僅要熟悉財政金融業務，更要了解數字化的基本架構及運作機制，能將不同維度的數據資源連起來、管起來、跑起來。具體可以從兩個方面入手：一方面，以專業崗位培訓、脫產學習、短期技術指導等方式，培育各地財政部門相關人員的數字化理念，提升其數據挖掘、數據分析和數據反饋的能力；另一方面，利用人才引進、人才共享等機制打造多層次、多類型的數字財政團隊，推動數字化發展與地方財政治理的進一步融合。這樣可以為地方政府的債務風險治理提供系統的人才支持，加快地方政府債務治理體系的數字化轉型。