北京市城市生活垃圾分類政企合作機制

文/張鴻穎 呂維霞

（對外經濟貿易大學政府管理學院 北京 100029）

一、研究背景

近年來，隨著垃圾的逐漸增長，與之而來的環境隱患愈發凸顯，對此，國家逐漸在各地開展了垃圾分類治理的探索性實踐。垃圾治理的目標在于“資源化”與“減量化”，而生活垃圾則是這兩種途徑的關鍵要素。自2000年起在全國部分城市推行的垃圾分類工作效果并不明顯，而在電商時代，物流產業迅速崛起，生活垃圾收運、處理面臨的局勢更為嚴峻。故本研究以北京市為例，探究城市生活垃圾治理中政企間合作關系，并從微觀角度深入剖析內在機制運作原理，以期為政府與企業加強合作予以一定的參考。在理論層面上，通過深入剖析政企合作機制的內在原理與運作方式，有助于清晰界定政府與企業各自職責范圍，使政府、企業更加明確自身在垃圾治理中承擔的使命與應盡的義務，能夠促進垃圾分類治理工作更加明細化、科學化；在實踐層面上，通過從政府與企業的視角闡述互動機制，能從微觀視角對政府部門完善激勵、監督等工作提供參考，對提高企業參與垃圾治理工作的有效性提出對策建議。

二、北京市城市生活垃圾治理政企合作現狀分析

2022年1月，本研究關于北京市垃圾分類治理政企合作機制現狀采用線上調查問卷的形式進行調研，設計并發放了關于北京市垃圾分類工作現狀調研的調查問卷350份，涉及北京市11個區，70多個社區，有效回收問卷336份，有效回收率96.0%，調研問題如表1所示。

表1 調研問題

調研數據顯示，在Q13a問題中關于小區物業公司是否承擔起了垃圾分類、運輸的責任，如表2所示，大多數居民持同意的意見，百分比為46.1%，32.7%的居民持“一般”意見，21.1%的居民持不同意意見。

表2 Q13a問項調研數據

在Q13b關于網上垃圾回收公司是否能幫助解決資源再利用的問題，如表3所示，46.1%的居民持支持意見，持“一般”意見的居民占37.2%，持不同意意見的居民占16.7%。

表3 Q13b問項調研數據

在Q16a關于物業公司是否負責居民所在小區廚余垃圾的分揀以及其他垃圾的收集、運輸，調研數據顯示226位居民持同意意見，占比67.26%，110位 居民持相反意見，占比32.74%。在Q16b關于所居住的小區廚余垃圾是否有專門的垃圾運輸車輛，69.05%的居民持同意意見，為232人，30.95%的居民持反對意見，為104人。在Q16c關于居民是否知道垃圾治理的各個環節都是政府與企業合作處理，超過半數的居民回答“是”，占比為56.25%。在Q16d關于居民是否聽說過廢舊物資源循環利用網絡體系問題中，調研數據顯示有52.98%居民聽說過，47.02%居民沒有聽說過。在Q17關于居民認為政府與企業是以何種模式進行合作的問題中，調研數據顯示，在回答問題的110份樣本中，30.91%的居民表示不清楚，23.64%的居民回答為PPP、BOT或外包模式，其他答案則包括特許經營、政府主導、合作共贏等模式。

根據以上數據可看出，大多數北京市居民認為物業公司承擔起了垃圾分類、運輸的責任，并認同網上垃圾回收公司能解決資源回收利用問題，同時也對生活垃圾分類政企合作的模式較為了解，因此可看出北京市生活垃圾治理政府與企業間的合作已較為廣泛，物業公司、資源回收企業等與政府間建立起了緊密的聯系，在垃圾分類的收集、清運、二次分揀、焚燒和填埋等“生命周期”環節為居民提供個性化服務。政企間合作共贏的理念已深入人心，廣大居民群眾在政府的宣傳引導下積極響應企業的垃圾分類工作，政府充分發揮了引導者、監管者的作用，激勵與監督雙管齊下，企業能有效彌補政府失靈、高效配置優質資源，營造了一個政府、企業、社會三者的良性互動局面。

三、北京市城市生活垃圾分類政企合作機制

在北京市垃圾治理過程中，政府與企業間建立起了集激勵、監督、溝通三位一體的合作治理機制，如圖1所示，政府擔任起了激勵者與監督者的角色，以政策、資金、福利等形式向參與垃圾治理過程的企業予以激勵，并以法律法規、數據監督等形式對參與垃圾治理的企業設立嚴格標準、進行監督，同時線上與線下的溝通行為貫穿于激勵與監督行為中，在政府與企業間建立起了高效友好的合作互動機制。企業則作為被激勵者與被監督者的角色，在垃圾分類治理的不同環節對垃圾治理做出貢獻，在政策支持、資金支持、信息共享、互惠互信的策略下增強政企合作，實現了“1＋1＞2”的治理目標 。在政府與企業的雙向垃圾分類合作治理互動下，政府作為引導者與管理者，對雙方職責進行了明確的界定，政府需履行相應的責任，企業也應當承擔起應負的義務，雙方之間的信任與滿意度影響著政企合作機制的效果。二者對于垃圾治理目標的一致性使得合作活動形成了一個循環往復的閉環機制，多元的合作路徑是政府與企業建立深度合作的多元策略選擇，在互惠互信的合作氛圍中建立起了良好的垃圾分類互動，有效推進了垃圾分類治理工作。

圖1 北京市城市生活垃圾分類政企合作機制

1.激勵機制

政府通過優惠政策、資金支持、福利激勵、表彰獎勵等方式激勵企業積極參與到垃圾治理工作中。為加強企業在垃圾治理中的執行作用及環保設備的投入，政府出臺了多項政府與企業合作治理的鼓勵政策，包括政府稅收優惠、政府獎勵政策等大力扶持參與垃圾治理企業和科技發展。政府可通過“服務購買”的形式與企業間達成垃圾治理的合作，當前大部分垃圾議題NGO由于依賴單一的資金來源且尚處于成長階段，因此開展垃圾分類治理工作主要存在“資金不足”的問題。因此在大力的資金支持下，專業組織以專業的技術、人力物力開展垃圾分類處理事項，通過服務付費的方式與企業建立起長期有效的合作機制。在政企協同治理垃圾問題的過程中，技術是核心的手段，在垃圾處理的下游鏈條中，企業垃圾處理的先進技術能力可以降低垃圾處理成本，提高垃圾處理的效率，因此相關處理技術的開發將在合作中占據重要的角色。政府可為企業進行相關技術開發提供平臺，進行相關基礎設施的開發與建設，并通過行政手段給予企業獎勵，刺激企業的積極性。政府還可以與企業、高校等其他科研機構建立合作機構，共同開發新技術。通過技術的開發，在垃圾處理的下游鏈條中企業可提高垃圾處理的具體能力，并降低垃圾處理成本，提高垃圾處理的效率，促進垃圾處理問題的妥善解決。此外，政府還可通過獎勵、表彰、積分等方式，鼓勵單位和個人開展生活垃圾減量和分類。

2.監督機制

如圖2所示，在垃圾的收集分類、運輸環節，北京市政府出臺了若干針對垃圾分類的政策條例以提供法律保障，依法推進了生活垃圾強制分類。同時北京市政府對參與垃圾分類處理的企業及時追蹤，規定需建立生活垃圾臺賬，記錄生活垃圾收運情況，并向區城市管理部門報告。在垃圾的終端處理環節，北京市政府則通過設立標準、線上監督、嚴格考評、公開數據等對企業開展監督管理。政府對于再生資源回收提出了技術標準與管理規范，按照規定處置生活垃圾處理過程中產生的污水、廢氣、廢渣、粉塵等。從事處理生活垃圾的企業需建設在線監管系統，對生活垃圾處理設施相關指標進行檢測，并將數據傳送至生活垃圾管理信息系統，使政府部門能夠及時、有效地掌握生活垃圾處理情況。在考評方面，北京市政府制定了考評辦法，由北京市市政市容委負責工作開展，生活垃圾集中轉運、處理設施的企業需按照相關政策要求公開設施污染控制監測指標和處理設施運行數據。

圖2 政府對企業垃圾分類處理監督機制

3.溝通機制

穩定的溝通機制是政府與企業間開展垃圾分類治理有效合作的關鍵，體現為正式溝通與非正式溝通兩類。企業與政府之間頻繁的信息雙向交流能為政府決策提供統計數據和實踐經驗的參考，間接影響政府決策，對政策環境起到一定的引導作用，也為自身創造了有利的發展空間。正式溝通通常表現為規范的會議報告等，需由組織方向上級機關提交書面申請方能開展。政府通過定期與企業召開伙伴工作會議，舉行聯席會議等，共同協商，全面、及時監管合作項目運作出現的問題。非正式溝通主要指不定期的溝通，包括不定期檢查、日常工作溝通等，如組織的工作人員與街道的負責人員見面非常頻繁。同時在垃圾分類處理事項面臨應急狀況時，政府部門的工作人員與企業負責人還可借助通訊工具等及時、有效地進行溝通對話，保障垃圾分類處理工作如期、順利完成。

四、北京市城市生活垃圾分類治理政企合作面臨挑戰

1.分類投放監督難度大，企業涉足意愿較低

在監督環節，企業由于自身具有信息技術與人才優勢，故在生活垃圾的不同環節能夠充分運用信息技術于收運、資源化處理中，提高了效益性和效率性。但在生活垃圾的分類投放環節監管難度較大，需掌握垃圾的來源、種類、數量、去向情況，細節較為繁瑣，容易出現監管漏洞等問題。

2.政企目標不一，存在委托代理問題

政府追求的目標在于以低成本實現全域內的干凈衛生，而企業追求的目標是利潤最大化，兩者目標并不一致。在目標不一致帶來的掌握信息不對稱情況下，企業處于信息優勢定位，更具有垃圾治理工作的主動權。故企業可能在成本壓縮或者價格決定上充分發揮自己優勢，以達到最小的投入獲取最大產出的目的。同時企業參與生活垃圾治理過程中可能只專注于垃圾桶范圍，不利于實現全域內的干凈衛生，對于整體的治理進程起到了阻礙作用。

3.盈利模式不清晰，市場運行不規范

當前我國廚余垃圾治理行業，一部分企業已經進入發展困難期，開始轉讓項目，甚至有企業一進入這個行業就想先建再賣。此外，非正常回收渠道的存在，導致了餐廚垃圾處理廠的“吃不飽”和“消化不良”。品質好的餐廚垃圾更多地流向非正規渠道，品質差的餐廚垃圾一方面可利用程度低，同時利用難度大，給垃圾處理廠帶來很大壓力。

4.參與形式單一，激勵力度不足

在企業參與政府垃圾治理過程中，且形式多為垃圾分類治理不同環節中政府向企業購買服務或外包責任等，企業參與到垃圾分類治理的進程中形式較為單一，且面向的企業受眾也較為固定，難以吸引不同類型的企業參與到垃圾分類治理工作中來。同時政府對企業激勵的形式多停留在政策鼓勵與資金支持層面，激勵的形式缺乏多樣性，激勵力度有所不足，難以提高企業參與共同治理的積極性。

五、北京市城市生活垃圾分類治理政企合作的對策建議

1.加強政府治理能力，嚴格落實監督考核制度

政府作為垃圾治理的引導者與監督者，應當加強自身的治理能力建設，確定管理職責范圍，確保政府、企業各司其職，高效合作開展工作。同時應當嚴格落實對企業的監督管理考核工作，以垃圾治理效果的績效評估制度作為規范、激勵企業的手段，降低政府作為信息劣勢方的風險，實現以低成本保障環境衛生的治理目標，與企業實現互利共贏。

2.發揮市場競爭優勢，避免企業壟斷

政府和企業的立場不同，利益訴求也不同。企業的首要目標為利益，而價格機制的不完善與信息的不對稱導致了企業執行時發生扭曲。應當充分發揮市場競爭的優勢，使政府可選擇的企業范圍較多，并設置一定的市場準入機制，使能夠參與生活垃圾分類治理的企業能夠公平、公開競爭，避免形成企業壟斷的現象，有利于政府選擇出垃圾分類治理的基礎設施、工作人員、治理效果、治理成本等分類治理硬件、軟件均達標的企業主體，發揮企業的專業治理優勢。

3.找準政府角色定位，建設服務導向型政府

城市生活垃圾治理的定位在于公益性行業和社會福利性事業，政府承擔了多重角色，既是生活垃圾治理的出資人，又是經營者和監管者。多頭管理、缺乏效率的行政體制，難以有效解決生活垃圾治理問題。因此應加快政府轉型，突出政府以人民為中心的服務導向，對企業開展高效政企服務，打造服務型政府，建立起良好的公私合作關系，推動垃圾分類治理的協同化進程。

4.開辟多元參與方式，加大企業激勵力度

政府應當充分挖掘垃圾在分類收集、中端運輸、終端處理等環節中企業參與的不同形式，征求專家、學者意見并廣泛傾聽社情民意，開辟企業參與垃圾分類治理的多元形式，除PPP以外增加線上線下的參與形式，有效利用市場力量促進垃圾分類治理現代化。同時政府應答拓展對企業參與治理的激勵方式，加大激勵力度，提高企業積極性，充分利用、發揮企業治理的專業性、高效性。