新型城鎮化建設中公共服務均等化的政府職能發揮研究

文/倪逸豐（湖南農業大學 湖南長沙 410125）

一、鄉鎮政府在公共服務均等化中的職能定位

隨著“服務型政府”建設的不斷深入推進，政府職能轉變成為政府改革的重點，政府職能轉變也是推進基本公共服務均等化發展的前提條件。新型城鎮化建設要求關系社會民生福祉的公共服務趨于均等化，而鄉鎮政府的職能定位則左右著公共服務均等化發展的水平。

首先，鄉鎮政府應充當鄉鎮公共服務的主要提供者角色，這是由鄉鎮公共服務供給主體的單一性、公共服務分散性等特點決定的；其次，鄉鎮政府應協助上級政府提供公共服務，這是由公共產品的層次性特點決定的，要求各級政府在公共服務供給上各司其職；再次，鄉鎮政府應充分發揮主導與引導職能，鼓勵和引導社會組織積極參與公共服務事業，提供公共服務；第四，鄉鎮政府應準確把握公共服務的非排他性與非競爭性特征，克服公共服務供給過程中市場的缺陷，在逐步引入市場機制的同時，做好政策與制度保障；最后，鄉鎮政府應強化公共服務供給過程中的監督職能，將“上級監督”與“群眾監督”結合起來，提升鄉鎮公共服務供給的數量與質量。

二、鄉鎮政府公共服務均等化問題分析

1.公共服務均等化問題

結合鄉鎮公共服務的實際情況，從社會保障、義務教育、公共醫療衛生、基礎設施四個維度，調查鄉鎮公共服務均等化問題。

社會保障維度：隨著國家對社會保障制度的不斷深入改革，逐步建立了統一的城鄉基本養老保險制度，這給廣大農村地區的老年群體提供了一定程度的養老支持。但總體上看，社會保障水平是存在區域差異的，而且從保障對象群體的行業劃分來看，不同行業間也存在差異，尤其是農村與城市之間的公共服務均等化問題較為突出。城鄉居民的籌資模式和保障力度不同，社會保障項目的覆蓋范圍存在較大差異，區域不平衡問題仍然突出。

義務教育維度：鄉鎮義務教育一直以來是公共服務不均等的重要表現，為改變這一現狀，國家從政策層面不斷加大鄉鎮、鄉村教育資源的投入力度，比如強化鄉鎮學校教師隊伍建設，優化教師隊伍結構，建立學校間的教師交流制度，以及城鄉學校間的幫扶政策，加強城鎮教師執教力度，做好教師培訓工作等，而且還聯合師范類院校建設“專項鄉鎮教師培養”項目等，這些政策都取得了突出的效果。但城鄉之間、學校之間、地區之間的基礎教育設施、管理、教育水平等依然存在差異，區域間教育資源配置不平衡，學校間的優質教育資源不公平，農民工子女與“留守兒童”的義務教育問題日益突出等。

公共醫療衛生維度：隨著國家對農村基礎醫療和公共衛生事業投入的不斷加大，以及在基礎醫療保障制度層面的不斷完善，極大地改善了農村地區衛生服務條件，比如實現了農村定點醫療服務網點的覆蓋，提升了鄉鎮衛生院的醫療設備與醫療技術水平等。但面對群眾的基礎醫療服務需求，我國醫療衛生支出比重還較低，而且區域分布不平衡，城鄉醫療衛生資源分布不均，城鎮醫療技術較為薄弱，就醫的便捷性也不高。

基礎設施維度：基礎設施建設是典型的公共產品和服務，在“國民待遇原則”的基礎原則上，公共服務及公共產品需要具有顯著的社會效益和惠民屬性，而且在不同社會民眾群眾中應是均等的，公平的，應對所有社會公民一視同仁。但實際上，受到復雜因素的影響，公共基礎設施的布局和覆蓋建設，在空間與時間上均存在不均衡的問題，公共服務及公共產品層面的基礎設施依然存在較為顯著的城鄉二元化特征，鄉鎮基礎設施建設投入不足，包括人均公園綠地面積、燃氣普及率等，以及公共基礎設施的后期維護，都有待加強。

鄉鎮公共服務不均衡問題的背后，一方面反映了城市發展、經濟發展的客觀因素，另一方面也反映了鄉鎮政府在公共服務均等化中的職能發揮問題。一是由于長久以來鄉鎮政府并未重視公共服務建設，使其公共服務職能缺位，實踐力度跟不上；二是鄉鎮政府關于公共服務并未有明確的規劃和方案，且在職能缺位的情況下，上級政府指派的公共服務一定程度上影響鄉鎮政府公共服務職能的發揮；三是鄉鎮政府的公共服務供給主體和方式單一；四是對公共服務市場監管力度不夠，不能有效建立起市場協商機制；五是鄉鎮政府公共服務職能發揮沒有充分體現群眾需求。

2.問題的原因分析

一是鄉鎮政府對公共服務供給的重視程度不高，公共服務意識不足，過于重視經濟發展，忽視了公共服務職能的發揮，政府工作重點尚未從“唯發展經濟論”到“經濟與民生并重”上轉變過來，造成職能缺位、越位、錯位等問題，影響公共服務均等化發展。二是在公共服務供給、公共產品提供方面，鄉鎮政府工作實踐中的財權與事權的不對等，在有限的財權下，公共服務供給的自主性受限，這也導致其公共服務職能無法完全實現，影響政府職能發揮。三是鄉鎮政府在公共服務供給方面的市場化程度不高，社會參與度不高，制度約束力不足。四是鄉鎮政府在公共服務均等化建設中的公共責任缺失，而且也缺乏對公共服務供給過程的監督管理機制。

三、公共服務均等化中政府職能發揮對策

1.落實“服務型政府”職能，改革財政體制

一方面，鄉鎮政府應從傳統的工作觀念中轉變出來，樹立公共服務理念，堅持以民為本，重視民眾對公共服務的實際需求，實現官本位向民本位的轉變，結合實際需求滿足不同人民群體的公共服務和產品需求。“服務型政府”職能建設下，鄉鎮政府在公共服務均等化建設中要從全能型政府向有限政府進行職能轉變，要從發展型政府向監管型政府職能轉變，要從管制型政府向現代科層制政府職能轉變。在重視經濟發展的同時，鄉鎮政府工作重心需要向民眾公共服務供給上轉移，明確政府職能，強化公共服務職能，可嘗試分離審批權與執法監督權，從而提升公共服務均等化建設的直接性與有效性。

另一方面，要對目前的鄉鎮層級財政體制進行改革，以公共服務均等化為改革思路導向，突出公共服務均等化建設的需求，合理劃分鄉鎮政府在公共服務供給方面的財權和事權，擴大鄉鎮政府財政自主權，遵循“財權事權相匹配”的原則，為鄉鎮政府在公共服務均等化建設方面提供更多的資金支持，保證鄉鎮政府轉移支付等財政補助的物質條件。比如面對上級政府向鄉鎮政府指派的公共服務任務，在下派任務的同時也應保證對應的物資、財政支持。此外，鄉鎮政府應發揮主導和引導作用，積極引導鄉鎮公共服務投資主體的多元化建設，多渠道籌集資金，為公共服務均等化建設提供更多的保障。

2.完善供給機制，建立監督機制

一是要進一步完善鄉鎮政府公共服務決策機制，加強官民一體化建設，打通民情信息“上下傳達”通道，使公共服務滿足群眾最需要、最關心、最現實的需求，實現公共服務決策模式的“自上而下”向“自下而上”的轉變。二是豐富鄉鎮政府公共服務供給模式，構建政府主導、市場主體和社會主體有序參與的模式，充分發揮市場作用，鼓勵各種形式的村民自治，著力形成政府與社會團體相互合作的供給機制。三是要建立多渠道監督機制，積極引入第三方監督與社會監督，縮減鄉鎮公共服務供給中的社會資本逐利空間。四是加強對鄉鎮政府財政決策的監督，實現財政審批透明化、公開化，決策科學化、民主化。

3.統籌發展，建立均等化公共服務體系

要結合鄉鎮公共服務均等化建設的實際情況，進一步確立強化各級政府提供鄉鎮公共服務的制度規定，制定公共服務均等化建設的戰略，正視客觀存在的差距，在財政、資源、能力的范圍內，以群眾真實的、最迫切的需求為導向，滿足群眾對公共服務和產品的需求，并在制度上給予保障。積極尋求上級政府的支持和城市資源的支援，各級政府之間、城鄉之間相互促進。可將鄉鎮公共服務、社會發展和經濟發展作為政府績效考評的評價指標。要加快建立鄉鎮公共服務投入穩步增長機制，通過穩步增長的公共服務投入，促進鄉鎮政府公共服務能力的提升。

4.公共服務均等化的政策支撐

要創新機制，結合鄉鎮公共服務供給的實際，制定精準的政策以及具體的實施細則，進一步放寬市場準入，鼓勵社會資本和資源投入到鄉鎮公共服務均等化建設中。制定相應的財政支持制度，通過政策引導鄉鎮政府各部門把財務資金按實際情況投向公共服務領域。要進一步完善利益需求表達和考核評價機制，建立基本公共服務績效評價監督機制，將公共服務績效納入政府考核問責體系，從而提升鄉鎮政府的公共服務均等化建設積極性與主動性。