鄉鎮政府公共服務能力提升路徑與政策建議分析

文/黃晟（湖南農業大學 湖南長沙 410125）

一、鄉鎮政府公共服務能力調查評估

提升鄉鎮政府公共服務能力的根本目的在于最大限度解決群眾日益增長的美好生活需要和不均衡發展之間的矛盾，推動鄉鎮政府公共服務能力建設需要探究分析其存在的問題，從而才能找到解決的思路與路徑。因此結合工作便利，對鄉鎮政府公共服務能力進行調查評估，其內容主要包括生活性公共服務、農業生產性公共服務、政府直接公共服務、福利性公共服務四個方面。在對鄉鎮政府公共服務能力進行評估之前，先建立評估指標體系：一是生活性公共服務：醫療服務質量、飲用水安全程度、公共交通服務、通訊服務、活動中心滿意度；二是農業生產性公共服務：農業災害處理、農業技術推廣、農業機械使用、農田水利實施滿意度；三是政府直接公共服務：鄉鎮服務大廳服務滿意度、需求反饋、反饋途徑便捷度、就業培訓服務；四是福利性公共服務：教育支持、社會治安、環境生態保護、衛生環境、基礎醫療保障、基礎養老。

采用熵值法得出各指標要素的權重，然后對各指標要素進行無量綱化處理，用加權平均法得到各維度的分值，從而獲得每個指標要素的評估結果。從最終的調查結果來看，鄉鎮政府公共服務能力的平均值并不高，各指標要素得分不平均。從每個要素指標的具體得分情況，可獲知群眾對政府公共服務能力這一維度上的滿意度與實際需求，從而幫助政府改進與優化，進而提升其公共服務能力。

二、鄉鎮政府公共服務能力建設問題

1.公共服務供給總量不足

當前國家針對鄉村振興的宏觀政策為鄉鎮公共服務能力建設提供了契機，從調查中也發現，鄉鎮政府在義務教育、社會保障、基礎公共設施、醫療衛生等方面取得顯著成就，也就是說在生活性公共服務與福利性公共服務能力建設方面取得長足進步，但在農業災害處理、農業技術推廣、需求反饋、就業培訓、反饋途徑便捷度等方面的效果不明顯，也就是說在農業生產性公共服務與政府直接公共服務方面的供給不足。此外，從更具體的結果分析來看，教育、醫療和就業依然是鄉村社會面臨的三大難題，而且在這三方面鄉鎮政府公共服務供給量明顯不足，其中對教育水平、就業服務方面的需求最為明顯。總體來看，鄉鎮政府公共服務供給總量不足，各維度的供給量存在較大的差異。

2.公共服務供給質量不高

調查中發現，群眾對基礎教育的供給量較為滿意，但對教學條件、教學水平、學校覆蓋等方面的滿意度不高，這種現象同樣表現在醫療方面。群眾普遍反映，各村基本配備了醫療服務中心或村級醫務室，看病十分方便，但對醫術水平、醫療設備、醫療報銷等維度的滿意度不高。整體上看，教育支持、基礎醫療保障、基礎養老、醫療服務質量、活動中心、就業服務等服務質量方面，“一般”與“不高”的比例較大，這說明鄉鎮政府公共服務供給質量不高。

3.公共服務供給結構失衡

公共服務所包含的內容較為廣泛與復雜，鄉鎮政府在推進公共服務能力建設的過程中，不僅需要積極響應國家宏觀政策指導，而且還需要與當地實際緊密結合。但實際上，鄉鎮政府公共服務中部分內容不能回應群眾需求，進而導致公共服務供需之間的結構性失衡，比如公共服務資源分配的空間失衡、考核體制下的工作重心偏移、公共服務供給主體單一等。從調查結果來看，鄉鎮政府在生活性公共服務能力得分最高，而政府直接公共服務能力得分最低，公共服務能力在各個維度強弱有別，這說明鄉鎮公共服務供給結構存在失衡的問題。比如鄉鎮政府在目前的績效考核機制下，公共服務供給往往會偏向“上級重視”的方面，周期長、投資大、見效慢的公共服務內容則傾注精力相對較少。

三、公共服務能力建設問題的原因

1.財政配置資金不足

在公共服務能力建設環節，鄉鎮財政有自己的困難，一方面公共服務基礎設施建設、公共服務供給是以村為單位開展，而村莊的聚集度不高，這也導致公共服務供給的空間結構較為分散，給財政支持帶來困難；另一方面相對于城市而言，鄉鎮經濟發展水平相對不高，村莊間的經濟水平差距較大，公共服務供給增加必定給鄉鎮財政帶來更大的挑戰。由于公共服務供給所涉及的內容比較豐富，鄉鎮財政無法兼顧所有內容，財政收入不充分導致整體上的公共服務配置資金有限。此外，鄉鎮政府財政資金的轉移支付也存在一些不合理的問題，比如規模波動大、重視短期目標而忽視了長期目標、缺乏穩定性與可預見性、總額不能滿足群眾需求等，這些都會導致公共服務供給總量不足，質量不高等問題。

2.鄉鎮管理機制不完善

鄉鎮公共服務能力建設問題的原因是復雜的，并非簡單的財政支持不足的原因，管理體制、管理機制等都是重要原因。目前鄉鎮政府績效考核比較偏重經濟層面，對周期短的項目較為重視，而周期長的社會性項目、公共服務項目等并未表現出“足夠的耐心”，這導致鄉鎮政府的工作重心偏離公共服務，進而對于激勵與約束機制、監督考核機制等缺乏科學性，導致功能服務質量大打折扣。一方面，鄉鎮政府在公共服務能力建設中的容錯機制不健全，影響鄉鎮干部的主動性，激勵機制不完善也會影響干部的積極性；另一方面，關于公共服務能力建設的監督考核機制尚不完善，考核的主觀性較強，而且考核名目繁多，考核方式的科學性不夠，這都會導致難以建立起科學的、以公共服務為導向的問責機制，從而影響公共服務能力提升。

3.鄉鎮領導層發展意識不強

受到傳統工作觀念的影響，以及在當前以經濟指標為核心的考核機制下，鄉鎮政府層面的公共服務能力建設的意愿不強烈，對民生、社會等方面的效益缺乏足夠的重視，太過偏重經濟指標的考核，這就導致干部及工作人員的工作重心都放在了經濟發展上，對公共服務還未建立足夠的重視度。鄉鎮政府在公共服務工作中的官本位向民本位思想的轉變不徹底，一些干部在公共服務工作中，認為“上級安排什么樣的公共服務，就去做什么樣的工作”，沒有建立其“群眾需求主導”的工作觀念，也有一些干部存在“不求有功、但求無過”的觀念。此外，政府與群眾間缺乏互動性，導致無法獲取更加全面的群眾需求信息，影響公共服務供給質量，進而導致社會參與度的降低。

四、鄉鎮政府公共服務能力提升建議

1.公共服務能力提升的內外路徑

一方面，鄉鎮政府應確定明確的公共服務能力建設目標，在目標引導下加強自身建設，更加關注公共服務職能，不斷優化鄉鎮政府資源配置，致力于解決公共服務能力不均衡、發展不充分的矛盾。政府應加大宣傳力度，鼓勵群眾成為公共服務的參與主體。要進一步優化鄉鎮政府公共服務能力結構，優化政府職能，鼓勵政府將更多的資源投入到公共服務中去。要加強服務導向，努力建設服務型政府，加強與群眾的溝通互動，及時獲得群眾對公共服務的真實需求信息，從而針對性強化工作策略，解決公共服務能力結構失衡的問題。

另一方面，要推動城鄉功能互補，抓住農村社會、鄉村經濟發展的突出優勢，在農民幸福感與獲得感較為強烈的領域開展公共服務工作，提升公共服務能力，比如農業技術、農業機械、教育水平等方面。加快城鄉融合發展的步伐，促進鄉鎮公共服務均衡發展。

2.強化財政資金支持，完善管理機制

鄉鎮政府應結合自身的經濟發展與財政收支實際，完善公共服務財政資金支持工作機制，強化公共服務資金配置保障。在公共服務供給和公共服務能力建設中，要堅持事權與財權相匹配，解決事權與財權不匹配的問題。要完善財政轉移支付制度，繼續加大專項支出建設，注重一般性轉移制度的完善，制定完善的監督管理制度，防止資金被挪用、濫用，提高資金配置效益。

要進一步完善鄉鎮管理體制機制，建立多元供給制度，按照“小政府、大社會”的治理原則，理順公共服務事業中政府、社會、市場的角色，堅持將公共服務供給做好。要健全監督考核機制，將公共服務質量提升、公共服務水平提升、公共服務能力提升納入考核體系中，并配備科學的激勵機制。

3.增強領導隊伍發展意識

一是要建立“服務型”政府建設的主體工作思路，加快“官本位”向“民本位”轉變的步伐，強化鄉鎮干部的民本意識。領導干部及工作人員要建立起了解民意、群眾參與、解決群眾訴求的觀念，以民眾需求為導向加強公共服務供給數量與質量建設，并在公共服務項目驗收后廣泛收集群眾體驗與意見，并及時整改。二是要增強政府與民眾的互動，做好社情民意調查，多種形式了解民眾真實需求，制定相應的公共服務工作方案，并及時回應群眾公共服務需求。三是構建資源合理分配機制，增強公共服務資源配置的針對性與有效性，構建科學合理的資源分配機制，建立政府信息公開機制，對資源配置過程形成全面監督，從而提升公共服務能力。