基于不完全契約的PPP項目運行績效激勵體系設計*

高輝 金佳樺 林煌

(浙江工業大學，浙江 杭州 310000)

0 引言

2014年以來，我國大力推動政府和社會資本合作(PPP)模式發展，并取得了顯著成就。財政部PPP中心統計數據顯示，截至2021年11月末，我國落地PPP項目累計7618個，投資額約12.7萬億元。PPP項目周期較長、風險較高且大多應用于基礎設施和公共服務領域，因此，包括績效監管在內的合同管理成為PPP項目實施方的管理重點。

PPP模式的本質是長期契約[1]，因此，契約模式對PPP項目的運行影響較大。但在實際操作中，PPP項目合同作為典型的長期契約，具有較高的不確定性和不完備性，導致PPP項目運行效率低下。基于此，本文以不完全契約理論為基礎，分析PPP項目績效和合同激勵特點，闡述PPP項目運行績效的影響因素和影響機制，旨在提升PPP項目管理水平和質量。

1 文獻綜述

不完全契約理論以契約的不完全性為起點，主要研究在合作中存在可觀察但不可驗證的信息時，如何通過財產權或剩余權利的分配激勵不可契約的投資。經過多年的研究與實踐探索，基于不完全契約理論的PPP項目研究成果頗為豐富。為確定PPP項目中造成合同不完全性的因素，張羽等[2]將PPP項目劃分為4個階段，提出信息不完全、締約難、法律體系不完善是造成不完全契約的三大原因。此外，由于PPP項目的建設周期較長，難以將所有可能發生的事件都在合同中進行規定，制定完全合同的成本也讓雙方難以承擔[3]。而PPP合同的不確定性導致PPP項目運行效率低下、項目績效不達預期。例如，吉富星[4]通過構建哈特HSV理論擴展模型、現金流貼現(DCF)模型發現，PPP模式不完全契約的特性導致PPP項目運行效率的不確定性。

由此可見，基于不完全契約的特點，從收益共享等方面進行契約設計可以在一定程度上達到績效激勵的目的。其中，績效可以理解為業績和效率，即目標實現的程度和實現目標的行為[5]。基于PPP項目合同是不完全契約的觀點，PPP項目績效激勵的研究主要從機會主義行為、政府補貼、風險分擔與政府權力等方面展開。在抑制社會資本的機會主義行為方面，王穎林等[6]研究發現，合理的獎懲數額能使社會資本投入最大的努力，其具體數額要考慮政府和社會資本的風險偏好；Liu等[7]從社會資本的機會主義行為研究入手，發現分配給社會資本更多的收益比例、提高激勵強度能夠使社會資本提升努力程度。此外，政府對社會資本的不同補貼方式會產生不同的激勵效應。曹啟龍等[8]通過對不同的補貼方式進行研究，發現“補建設”的補貼方式會降低社會資本的努力程度，“補運營”尤其是基于利潤的補貼對社會資本而言具有更好的激勵效應。承擔PPP項目需求風險的對象不同，對政府與社會資本后續行為的激勵效果也不同。Laure[9]研究發現，若社會資本承擔需求風險,則會促使政府充分考慮消費者需求;若政府承擔需求風險，則會促使社會資本降低成本。由此可見，為了提高PPP項目的成功率，可以將履約保證和終止權引入PPP合同，激勵社會資本選擇正確的項目管理方式，降低事前道德風險與事后清算風險[10]。

綜上所述，針對PPP項目的激勵體系設計不僅要重視最終結果，而且要關注項目運行。基于此，本文根據合同管理的三個階段——合同準備階段、合同簽署階段以及合同履行階段，基于不完全契約理論構建PPP項目運行績效激勵體系。

2 基于不完全契約的PPP項目運行績效激勵理論框架

當PPP項目合作中需要簽訂不完全契約時，容易出現項目運行績效激勵不足、項目監管困難等問題。為了解決上述問題，本文基于合同管理的三個主要階段，從信任、合同條款控制、剩余權利分配三個方面構建PPP項目運行績效激勵體系理論框架，如圖1所示。

圖1 PPP項目運行績效激勵體系理論框架

由不完全契約相關理論可知，合作伙伴間的信任水平對契約簽訂、后續談判等具有顯著影響。因此，將信任作為PPP項目績效的主要影響因素，并從合同準備階段的初始信任與合同履行階段的持續性信任兩個方面進行分析。PPP項目的成功不僅需要制定公平、合理的合同條款約定各方的責任和利益，而且需要對履約行為進行有力的控制，主要包括合同條款控制、合同履行控制兩個方面[11]。剩余權利的分配是不完全契約理論的研究重點。剩余權利包括剩余控制權和剩余索取權。其中，剩余控制權是指用于解決合同簽訂后發生的不可預測事件的權利[12]；剩余索取權是指合同中的一方向擁有項目剩余的另一方索要或共享剩余的權利。剩余權利的合理約的PPP項目運行績效激分配應做到剩余控制權與剩余索取權的對稱配置[13]，以真正發揮激勵作用。PPP項目各階段的剩余權利分配不僅會影響該階段各部門的利益，而且會影響各部門在下一階段的努力程度。基于此，本文選取PPP項目運行中與剩余權利分配有關的三個方面展開論述，即建設階段剩余、運營階段剩余、移交階段剩余。

3 PPP項目運行績效激勵體系設計策略

合同管理主要包括合同準備階段、合同簽署階段、合同履行階段、合同履行后管理階段4個階段。其中，合同履行后管理階段不屬于運行績效激勵體系考慮范疇，故本文重點分析前三個階段。

3.1 合同準備階段的績效激勵設計

合同準備階段需要初步確定合同內容與條款，明確簽約對象。在該階段，簽約對象的確定基于初始信任，而社會資本的類型和社會聲譽是影響簽約雙方初始信任的關鍵因素。在合同準備階段，初始信任對合同條款控制具有直接影響，決定了合同簽署形式及內容。

首先，初始信任形成于權威方的評價與他方過往情況，而聲譽是權威方評價與過往情況的綜合表現。由于PPP模式大多應用于基礎設施與公共服務領域，地方政府與國企或央企合作有利于降低政治風險，且國企與央企在技術背景、資金實力方面優勢顯著[14]。其次，從初始信任的維度分析，在不同水平的能力信任、善意信任背景下，簽訂的合同中產出標準不同、社會資本承擔的資本責任不同、項目條款的內容側重點也有所不同[15]。在較高的初始信任水平下，實力雄厚的企業適合簽訂具有更大投資控制權的合同；在初始信任水平較低的條件下，實力雄厚的企業適合采用略高于行業平均產出水平的約束條件。此外，PPP市場成熟與否也會影響初始信任與合同條款控制的關系。例如，杜亞靈等[16]通過多個案例分析指出，PPP市場的成熟度越高，初始信任對合同條款的控制影響越大。

3.2 合同簽署階段的績效激勵設計

在合同簽署階段，合同簽署方就合作方式、具體條款深入談判，協商一致后正式簽署合同。此時，確定的項目合同內容即合同條款，包括合同的標的物或服務的質量、數量及檢驗辦法。合同內容包含合同履行的績效目標及監管辦法，直接影響后續合作的持續性信任與剩余權利分配。隨著合作的推進，持續性信任與合同履行控制之間將產生交互作用。

首先，對合作雙方而言，持續性信任受合同條款控制力度的直接影響。持續性信任是在初始信任的基礎上結合雙方行為與所處環境而不斷變化的[17]，是達成績效目標、進行項目監管必須考慮的因素。為了增強信任對項目的積極作用，需要規范合同文本、強化合同的參照點作用[18]。但是，合同內容約束太多將導致社會資本對政府的低持續性信任，增加后續監管難度，阻礙績效目標的達成。因此，適當增強合同條款控制力度可以提高持續性信任，在一定程度上有利于實現項目目標[19]。其次，項目某一運行階段結束后的剩余權利分配與項目合同控制有直接關系，而剩余權利分配在合同履行階段是進行監管、激勵，保證目標達成的另一種方式。最后，應重視合同履行控制與持續性信任之間的交互作用。社會資本對政府的持續性信任會直接影響其合作行為——努力或不努力，而政府一旦注意到社會資本的敷衍履約行為，將隨即增強合同履行控制，加大對社會資本履約行為的監管與控制力度，防止其拖延項目進度、增加項目成本、降低項目質量。同樣，合同履行控制也會反過來影響信任水平。若政府在與社會資本的合作中，對其合同履行附之嚴苛的監管和審核程序，將不利于雙方之間形成伙伴關系、建立持續性信任，也不利于項目績效目標的實現。

3.3 合同履行階段的績效激勵設計

在合同履行階段，雙方履行合同條款或處理合同變更、轉讓、爭議等事項。作為合同管理的關鍵階段，合同履行階段的持續性信任、合同履行控制以及剩余權利決定了PPP項目的最終績效，是PPP項目績效激勵的直接影響因素。需要注意的是，由于PPP項目剩余是按階段分配，剩余權利與PPP項目績效之間存在交互作用。

提高PPP項目績效是進行合同履行控制的根本目的。有效的履約控制可以約束PPP項目各參與方的行為，減少甚至避免合作伙伴出現機會主義行為，最終提高項目績效。同時，持續性信任也會對PPP項目績效產生直接影響。合作伙伴之間保持長效信任機制可以有效減少PPP項目中的投機行為，降低交易成本，提高PPP項目績效。但是，過高的信任反而不利于項目績效。因為過高的信任會降低正式契約的約束作用，從而降低項目績效[20]。Zhang與Floricel等[21-22]也證實了信任作為一種合作關系規范與關鍵成功因素對PPP項目雙方的合作績效具有直接影響。

剩余權利分配與項目績效存在交互作用。剩余權利分配對社會資本而言是有效的激勵手段，可以提高PPP項目績效。而剩余權利分配被認為是一種合同治理方式，尤其是作為柔性的、以合同結果為基礎的合同管理方式[23]。在PPP項目運行過程中，項目績效與剩余權利分配會產生動態的交互效果，即某階段的剩余權利配置影響該階段的項目績效，項目績效反過來也會影響下一階段的剩余權利配置。例如，Sun等[23]建立了基于二元語義的PPP項目剩余控制權分配模型，有助于政府和社會資本合理分配剩余權利。此外，在剩余權利的分配過程中，若相關信息收集不全將會影響下一階段的剩余分配，從而減弱項目績效與剩余權利分配之間的作用關系[24]。

綜上所述，總結和梳理PPP項目運行績效影響因素，見表1。

表1 PPP項目運行績效影響因素

4 結語

本文基于不完全契約理論，以信任、合同控制以及剩余權利分配作為主要激勵手段構建PPP項目運行績效激勵體系。通過研究發現，PPP項目運行績效激勵的初始設計應在合同準備階段和簽署階段確定績效目標與監管辦法，而履行階段是績效激勵發揮作用的關鍵環節。由此，本文認為，政府在選擇合作伙伴時應關注社會資本的項目運作能力，保持合理的初始信任水平，為后期合同簽署與合同履行奠定堅實的基礎。同時，合同簽署階段應結合社會資本的項目運作能力確定合同的形式與內容，使其盡量合理化。在合同履行過程中，應以持續性信任、合同履行控制以及剩余權利分配為手段，調動社會資本的積極性，減少或避免社會資本的機會主義行為，從而提高PPP項目績效。