城市發展不能只要核心功能

從經濟學的視角來分析，究竟是什么力量在推動城市核心功能的轉變？這里面主要的經濟邏輯是什么？就是用土地產出率更高的經濟活動來取代原有的經濟活動。所以在城市功能演變的背后，是經濟規律在驅動。十八屆三中全會強調，讓市場在資源配置中起決定性作用。這就要求我們在碰到問題的時候，應當先思考如何通過市場機制來解決問題，而不是出了問題就是政府來管。

城市的核心功能與非核心功能相互支持

城市的核心功能是離不開非核心功能的。比如對一支部隊來說，作戰功能是核心功能，后勤保障功能是非核心功能，但是“兵馬未動，糧草先行”，作戰功能是離不開后勤保障功能的。

2014年2月，習近平總書記視察北京并發表講話，對北京的核心功能作出明確的戰略定位，要求堅持和強化北京作為全國政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創新中心的核心功能。2016年中國出臺了《京津冀協同發展規劃綱要》，再次明確了北京的上述定位。

但是由于核心功能與非核心功能是相互支持的，所以要把非核心功能疏解出去，做起來并不容易。如果核心功能與非核心功能協調得不好，也會出問題。

在計劃經濟時期，我們強調“先生產、后生活”，最后就帶來生產功能與生活功能不配套的問題。上海到20世紀60年代和70年代，城市的住房、交通、通訊等基礎設施都非常短缺，最終對城市生產的發展也帶來負面影響。我們知道，1980年代末90年代初朱镕基擔任上海市市長時，上海居民申請家里裝電話，要交一筆數量可觀的“初裝費”，原因就是當時上海通訊基礎設施的欠賬太多，需要為建設籌措資金。

我注意到，京津冀規劃并沒有說要疏解北京的非核心功能。北京疏解功能不是區別核心功能和非核心功能，而是區別首都功能和非首都功能，重點疏解非首都功能。京津冀規劃明確提出，北京的問題，如人口過度膨脹、交通擁堵、房價高漲、資源環境承載力不足，這些問題的產生，是因為北京集聚了過多的非首都功能，所以需要有序疏解這些非首都功能。

規劃明確北京疏解的非首都功能有四項：一，一般性產業特別是高消耗產業，這里主要還是制造業，比如首鋼遷到（河北唐山市）曹妃甸；二，區域性物流基地和區域性專業市場等部分第三產業；三，部分教育、醫療、培訓機構等社會公共服務功能；四，部分行政性、事業性服務機構和企業總部。所以我認為，首都功能是核心功能的一部分或是核心功能的一個子集，是中央黨政機關履行職能所派生的功能。這里強調中央黨政機關，不包括北京的地方機關，因為中央機關才體現首都功能。

但是在實際操作中，區別首都功能與非首都功能還是有一定難度。中央黨政機關履行職能所派生的功能，可以分為直接的派生功能與間接的派生功能。這兩種功能可能就很難區分。如黨中央、國務院、全國人大和全國政協四套班子，以及下屬的各個部委都需要履行相應職能。這些職能顯然是首都功能。但是，與此同時，這些中央機關有數量龐大的各級領導與各類工作人員。這些公務員和他們的家屬都有生活的需要，包括居住、（家屬）就業、教育、醫療、消費、休閑需要，需要相應的城市功能來滿足這些需要，這些功能就是首都功能間接派生出來的功能。這些功能，顯然不能都疏解出去。疏解首都功能，一旦牽涉到這些問題，操作起來就比較麻煩，比如：市場要不要？物流要不要？快遞要不要？飯店要不要？決定這些問題都比較麻煩。所以即使不提核心、非核心功能，而是提首都、非首都功能，操作起來可能也不容易。

我感覺區分城市的核心功能與非核心功能是大視野的分類方法。我們傾向于從政治、經濟、社會、科技、文化等視角來談城市功能。但是國外一般從不同的視角來區分城市功能。比如在1933年有關城市規劃的《雅典憲章》中，把城市功能分為居住、工作、游息和交通四類主要功能，而且特別強調最基礎的功能是居住功能。從以人為本的發展觀來看，這樣分類也有其合理性。在這四類功能即居住、工作、游憩和交通中，要區分哪一類是核心功能，哪一類是非核心功能，還是很困難的。因為從人的需要來說，這四類都是人所需要的功能，一個都不能少。所以說，如果換一個視角，看到的問題可能就不一樣。

城市核心功能并非靜止不變

城市的核心功能不是憑空從天上掉下來的，也不是靜止不變的，而是一個動態的演變的過程。

一個城市的核心功能在更大程度上是在特定經濟社會與技術條件下，由該城市的客觀因素或稟賦所決定的，如城市的區位、交通運輸的成本以及與經濟腹地的聯系等。

比如，前些年中國一些三線城市也建了民航機場，但是民航航班不愿意來。為什么不來？因為這個地方沒有規模經濟，沒有足夠的客流量，民航來了要虧本。所以如果要民航安排航班，地方政府就要每年補貼它。這是客觀規律在起作用。

當然，技術對核心功能的影響也很大。比如，我們知道揚州在中國歷史上，從漢唐到明清，曾經歷長期的經濟繁榮和文化興盛。一個重要的原因是，揚州位于大運河和長江的交匯處，有“中國運河第一城”之稱。我們讀唐詩是“煙花三月下揚州”，唐詩中沒有出現過今天的“大上海”，因為上海在19世紀中葉開埠以后才得到快速發展，成為遠東地區最開放最繁華的大都市。揚州的繁榮與當時的運輸技術有關，當時的運輸主要靠內河航運。隨著我們近現代運輸技術的發展，鐵路、公路運輸變得越來越重要，揚州的核心功能也就注定要發生變化。

我們再看看江蘇滬寧線沿線城市。中國最早的鐵路就是滬寧線。滬寧鐵路對沿線城市，從上海經蘇州、無錫、常州到南京的各城市的發展有重要影響。歷史上的國際貿易也影響過許多城市，如元末明初的福建泉州、鴉片戰爭以前的廣州等，都曾經是中國重要的貿易口岸。對外開放與貿易是促進上海在19世紀中葉以后快速發展成為遠東地區國際大城市的重要原因。這些都和技術及生產方式有關系。

從經濟學的視角來分析，究竟是什么力量在推動城市核心功能的轉變？這里面主要的經濟邏輯是什么？就是用土地產出率更高的經濟活動來取代原有的經濟活動。

比如，最早我們都是農業，沒有城市，后來有了交易的需要，就出現了集市。中國最早的城市只是政治中心，交易是在城外進行的。到宋代以后，城市才成為交易的地方。清明上河圖生動地描述了宋代首都汴京（開封）的繁華景象。交易帶來的土地產出率比農業要高，所以交易用地就取代了農業用地。后來，農業手工業貿易市場又很快被大工業制造中心所代替了，因為大工業制造中心能夠產生更高的土地產出率。當然，后來制造業又被現代服務業所替代，因為中央商務區（CBD）比制造業用地能產生更大的效益。所以在城市功能演變的背后，是經濟規律在驅動。

但是目前中國面臨的一個問題，是一些經濟規律難以發揮作用。

十八屆三中全會強調，讓市場在資源配置中起決定性作用。這就要求我們在碰到問題的時候，應當先思考如何通過市場機制來解決問題，而不是出了問題就是政府來管。

幾點政策建議：

解決中國城市擁堵問題的關鍵是加強多中心城市的建設。尤其是像北京、上海這樣的超大城市，要加強城市的一級中心與二級中心的規劃與建設，在一級中心與各二級中心之間加強大容量快速軌道交通聯系，加強二級中心向周邊輻射的交通聯系。另外，在城市規劃與建設中要實行混合功能，避免目前就業大量集中在中心城，而居住卻越來越向外圍擴散的發展趨勢。因此，我們要加強中心城的居住功能。東京規定，中心城區的舊城更新必須至少有20%的建筑面積用于住宅。今后中心城區的舊區改造要避免簡單將相關居民都動遷到郊區，要適當增加住宅（尤其是小戶型住宅）面積。另外，各類工業園區也要適當建設一定比例的職工住宅或宿舍。

郊區新城要增強就業功能，要發展各類就業機會，尤其是第三產業的就業機會。還要深化土地制度改革，讓土地作為一個重要的生產要素的價格能更好地反映土地的稀缺性，要用土地產出率高的產業來替代土地產出率低的產業，推動經濟轉型。

完善有利于中國人口流動的軟基礎設施。要逐步淡化城鎮體系金字塔的等級結構，提高公共資源配置的均等化程度，實現基礎養老金全國統籌，同時適當提高社會醫療保險、義務教育與其他公共服務的統籌層次，提高經費籌集與使用的均等化程度。這樣做了以后，我們就可以在更大程度上讓市場來配置勞動力資源，形成全國城鄉統一的勞動力市場，戶籍制度所隱含的資源配給功能就自然而然地淡化了。到那個時候，偏遠山村的孩子就能與城里的孩子一樣，享受更加均等化的基礎社會保障與各類公共服務，就能獲得更加公平的發展機會。

（本文依據作者在上海金融與法律研究院2016年年報發布會上的演講稿的部分內容整理）

編輯：鄭賓 393758162@qq.com