基層公務員激勵機制問題和對策研究
——以安徽省銅陵市為例

田 苗

（中共銅陵市委黨校，安徽 銅陵 244000）

基層公務員是單位各項工作的直接執行者，其自身的工作熱情以及主觀能動性直接影響了工作開展成效。而若想真正促進基層公務員更積極主動地投入工作中，應當建立起相應的激勵機制，通過推出各種福利政策，或者是優惠措施，對表現好的基層公務員實施獎勵，使其形成良好的自我效能感以及自信心，這樣便可以在原有的基礎上提高基層公務員的工作質量和效率。但從目前的實際情況來看，部分地區在基層公務員激勵方面存在一定的不利因素，基于此，有必要對其展開更為深入的探究。

一、調研的基本情況及數據分析

本次調研隨機發放調查問卷300份，回收有效問卷290份。調查問卷被設計分為調查對象的基本信息、對當前激勵現狀的滿意度和所看重的激勵因素三大部分。

（一）基層公務員對現狀及前景的滿意度

我們用滿意度來衡量基層公務員對激勵的直觀感受，以此來分析現行激勵制度的有效性。調查結果表明，基層公務員對工作現狀的總體滿意度為84.83%。

基層公務員對工作現狀的不滿意主要表現在對工資待遇和考核晉升等方面。對工資待遇不滿意的人最多，有57人，占19.66%，說明基層公務員的工資待遇與公務員的期望之間存在不小的差距。其次是晉升制度，有41人表示不滿意，占14.14%，再次是考核制度，有34人表示不滿意，占11.72%，反映了基層公務員對發展前景的在意程度，而對現行制度的不滿意則影響了很大一部分人的工作進取心，如圖1所示。

圖 1 基層公務員對工作現狀及發展前景的滿意度

（二）基層公務員所看重的激勵因素

為深入分析現行激勵制度的有效性，我們對基層公務員的激勵需要進行了調查，結果表明，排在前五位的公務員所看重的激勵因素分別為：一是實現自我價值的需要；二是為社會作貢獻的需要；三是能夠有所成就的需要；四是工作穩定的需要；五是提升工資收入的需要。

基層公務員認為能夠有效提升工作積極性的激勵因素，排在前五位的分別是：一是安排到有利于能力發揮的工作崗位；二是重用或晉升工作表現突出者；三是提高公務員的工資待遇和福利水平；四是改善公務員的工作環境與條件；五是加強公務員的榮譽激勵。對比來看，雖然在公務員所看重的激勵因素中，排在前三位的都是精神層面的激勵，但從激勵的有效性來看，精神榮譽激勵只排在第五位，精神激勵雖然在主觀上被認可起到一定的作用，但客觀上基層公務員更趨向于更為實際的激勵。

反向來看，如果基層公務員產生職業倦怠，會促使其離開的影響因素，排在前三位的分別是：一是工作壓力大、工資待遇低、工作任務重、工作約束嚴；二是晉升機會少，論資排輩，能力與崗位不匹配；三是與市場經濟快速發展下的機遇相比，缺乏個人發展機會。統計結果反向印證了晉升、工資福利待遇在激勵制度中的重要程度，也再次解釋了基層公務員對工作現狀和發展前景不甚滿意的原因。

二、現行公務員激勵機制存在的主要問題

（一）激勵標準過于籠統，不切實的標準扭曲了激勵導向

一是激勵標準的定性表述過于泛泛。激勵標準應該明確國家對公務員的何種行為予以激勵，這事實上規定了對公務員行為的引導方向?，F行的激勵標準通常過于籠統，從而達不到很好的激勵作用。二是激勵標準的定量劃分并不清晰。仍以公務員年度考核為例，考核被劃分為優秀、稱職、基本稱職、不稱職四個等次，但等次的劃分依據并不清晰，多是以高、較高、較弱、較差表述上的區分。

（二）激勵手段比較單一，不能滿足期望的激勵作用

第一，精神激勵與物質激勵存在供需錯配?，F行的激勵制度“以精神獎勵為主”，但調查顯示，基層公務員對物質激勵的期望高于對精神激勵的需要。從需求來看，基層公務員更希望獲得物質激勵，而從供給來看，政府所提供的精神激勵要大于物質激勵。分開來講，當前精神激勵的手段過于單一，也缺乏具體標準，幾乎不需要成本，導致使用過于頻繁，激勵的作用變得微乎其微。而所謂的物質激勵基本上指的是工資福利待遇水平的提高，本質上仍是“保健因素”，而非“激勵因素”，因此作用也比較有限。

第二，道德激勵與競爭激勵在現實中缺位。道德激勵通過提高公務員的道德修養以增強其工作的積極性與主動性［1］，有利于公務員養成自律意識，從而強化自我激勵。但在市場經濟的環境下，道德激勵的作用正在衰減，34.14%的調查對象認為，市場經濟的快速發展是激勵作用減弱的重要原因。競爭激勵以優勝劣汰為原則，通過同級公務員間的競相作為，激勵組織內部朝同一目標集體行動的自覺。目前雖初步確立了競爭激勵機制，但僅有16.21%的調查對象愿意將競爭作為激勵手段，公務員隊伍“能進不能出、能上不能下”的局面仍未得到根本性轉變［2］。

（三）激勵過程有不實環節，不健全的激勵機制有礙公平性

第一，激勵導向的規范化程度不高。激勵導向是激勵標準的傳播過程，既是政府將激勵標準規范化、制度化的過程，也是公務員了解組織激勵標準的過程。一方面，基層公務員激勵制度建設相對落后。地方激勵辦法多是套用上級相關文件，結合當地實際細化不夠，可操作性不強。另一方面，公務員對激勵機制的認知度不高。調查顯示，高達37.7%的調查對象對激勵制度不了解或了解甚少。

第二，激勵檢測的主客體信息不對稱。激勵檢測主要指的是考核與評價。理論上，考核應是一種雙向交流，而現行的制度仍是單向評價?？己酥骺腕w之間存在嚴重的信息不對稱，考核過程也缺乏信息的交互和必要的溝通，被考核者只能被動接受考核結果而沒有置喙的余地，極易造成其對考核結果的不信服，從而對工作產生消極、倦怠等情緒。調查顯示，高達37.59%的調查對象認為考核的實際作用不大。

第三，激勵分配與檢測結果不全一致。激勵分配可以看作是政府對工資、福利、職級、職位、培訓、交流、表彰等資源的分配。激勵分配的結果必須與激勵檢測結果相一致，否則就會出現分配不公、激勵失當等現象，從而降低激勵效果，甚至產生反向影響。調查顯示，有26.55%的調查對象認為激勵分配中存在“輪流坐莊”的現象，且有高達72.76%的調查對象并不認為晉升是以考核為重要依據的。

三、完善基層公務員激勵機制的對策建議

（一）完善激勵標準，強化目標激勵

首先，保障評估主體的多樣化，在實施上級主管單位考核過程中，在現有的考評體系中融入干部的服務對象，有條件的情況下還可以邀請第三方機構實施評估。其次，對評估標準進行詳細劃分，應當按照相應的類別，從橫向的角度著手對同類城市之間基層公務員的績效進行對比，從縱向的角度則需要同往年發展的實際情況相比較，以切實提升評價的科學性，及時有效地發現和解決問題。再次，應當加強對于評估權重的合理把控，在滿足經濟建設要求的基礎上大力落實文化以及民生建設，在固有的績效評估中對環境保護等績效的權重進行加強。主要關注以下兩點，一方面應當保障績效評估的可操作性，使其能夠完整準確地展現具體工作的質量以及數量。另一方面則應當按照績效實際加大獎勵的力度。最后，應當促進評估的法治化，以往在開展績效評估時常常會面臨監管機制不完善所帶來的負面影響，所以未來需要積極學習國外先進理念，有條件的情況下針對該方面加強立法，從法律角度為激勵機制的優化調整提供支持。

（二）創新激勵手段，優化薪資結構

第一，物質、精神并重。公務員的薪酬主要是指工資（也包括津貼和福利），是公務員工作業績能力和水平的集中體現，與公務員的物質利益直接相關，是公務員激勵的最直接動力［3］。因此，要正視基層公務員對物質激勵的期望，建立一套可隨經濟社會發展和職位、資歷變動而變動的工資調整制度。一是進一步優化現行薪酬結構，合理加大績效工資的比重。在原有的職務和職級工資體系的基礎上，按照職位、能力和績效等因素對薪酬結構重新進行劃分，并針對基層公務員職位普遍較低的特點，適當加大績效工資所占的比重，以反映基層公務員工作的難度和強度。二是建立完備的崗位等級體系，將工資等次與崗位等級相掛鉤，合理拉開薪酬差距。根據崗位特點，確立崗位類別并建立崗位等級，并根據崗位等級結構確定工資標準，以反映不同崗位的重要程度和相對價值。三是規范基層公務員薪酬制度，特別是將津貼、補貼納入法治化軌道，推進福利待遇貨幣化改革，充分利用好國家對于資源枯竭型城市的獎補，使其公開化、透明化和規范化。

第二，加強道德、晉升激勵。為了真正提升基層公務人員的工作質量，應當強化開展入職培訓工作，若想避免培訓教育流于形式，在培養基層工作預案業務能力的同時還要注重其自身職業使命感的培養，強化開展理想信念教育，以免公務員出現思想信念滑坡的問題，進而影響最終的工作成效?；诖?，在激勵機制中應當積極引入道德激勵，既要強化落實考核監管機制，還要確保培訓工作能夠實現常態化，進而為干部考察工作提供參考依據。

在薪酬激勵既定的條件下，晉升是對公務員最有效的激勵手段［4］。而對于基層公務員而言，晉升資源有限，晉升渠道狹窄，晉升天花板較低等問題仍然廣泛存在。在晉升天花板的制約下，為鼓勵基層公務員對職業發展的樂觀預期，需要合理配置好晉升資源，健全好現有晉升激勵機制。一是祛除“官本位”思想，倡導理性的晉升觀念。引導基層公務員樹立創新、競爭和法制的觀念，突破論資排輩的陳窠，增強公平競爭的意識，營造風清氣正的選拔環境。二是增加職級空間，進一步拓寬晉升渠道。

（三）完善激勵檢測過程，確保激勵機制公平性

無論是薪酬激勵還是晉升激勵都與考核制度緊密相關，需要根據考核結果做出相應的變化或調整。從這個意義上講，公務員績效考核是公務員激勵機制的關鍵一環，需要進一步完善基層公務員績效考核體系，使績效考核真正發揮出指揮棒、風向標、助推器的作用。一是構建定量、細化、合理的績效評估指標。在德、能、勤、績、廉5個一級指標的基礎上，分別下設3～5個二級指標，將考核內容逐一細化；為保證公務員績效考核的客觀性，采用層析分析法為所有指標賦值，給出權重，量化考核。二是定期考核與平時考核相結合，特別是要健全平時考核制度。從考核功能上講，定期考核是一種事后激勵，而平時考核則更能發揮及時勉勵、鞭策、監督等作用，只有做好平時考核工作，年終考核才有據可依、令人信服。平時考核要做到常態化、制度化，建章立制，有據可查。三是高度重視考核結果的運用，使考核結果真正成為工資待遇增長和職務職級升降的重要依據。此外，考核結果還要與獎懲掛鉤，明確獎懲的標準和程度，“鼓勵優秀者，鞭策后進者”［5］。

基層公務員培訓是一個經常被忽略的激勵手段，培訓具有能力導向的功效，能夠有效促進公務員個人目標與政府目標相互協調、趨向統一，對基層公務員的職涯規劃及未來發展也有裨益［6］。但在地方黨校的實際工作中，在初任公務員培訓后、擬提拔前，基層公務員幾乎很少有到黨校培訓的機會，基層公務員培訓制度亟待完善。一是建立系統的基層公務員培訓制度，并與公務員職業生涯規劃相參照。建議市委組織人事部門和市委黨校共同建立一套完整的公務員培訓檔案系統，盡可能地整合培訓資源，為廣大基層公務員提供培訓平臺。二是豐富培訓內容，多樣化培訓方式，提高培訓效果。緊扣時代脈搏，緊跟國內外時事動態，結合基層公務員思想和工作實際，有針對性地開發培訓課程，創新培訓方式、多樣化教學手段，提高培訓的實用性和實踐性。三是完善培訓考核制度，并與績效考核相銜接。把基層公務員培訓情況和學習成績，作為基層公務員任職、晉升的依據，加大對培訓考核結果運用的廣度與力度。

四、結語

綜上所述，激勵機制的建立，能夠在極大程度上提升對于基層公務員的激勵效果，對于調動其主觀能動性以及工作積極性有著重要意義。基于此，為了能夠進一步提升基層公務員的工作質量和效率，相關工作人員應當綜合考慮現階段單位發展的實際情況，根據未來的發展方向和實際需求健全完善激勵機制，確保其能夠同基層公務員的實際需求相適應，真正提升基層公務員對于工作以及單位的認同感和歸屬感，進一步投入本職工作當中，為各項工作的高質量開展創造良好的條件。