挑戰·機遇·策略：RMC三維模型下的政府形象塑造

□葉 菲 李 博

政府形象是十分重要的行政資源，是政府長期執政的關鍵。好的政府形象幫助政府贏得公眾的認同與信任，獲取良好的運行與發展環境，進而有助于政府推廣其行政理念，實現其價值目標，提高其行政效率與治理效能，政府的結構與職能亦能得到及時的優化。20世紀90年代，我國學者就已經開始關注政府形象塑造問題，主要從公共行政和公共關系兩大領域展開，對應政府的“做”與“說”兩個方面。移動互聯時代之前，由于媒介參與和公眾參與政府形象塑造的有限性及其對政府形象的影響較弱，這一時期關于政府形象塑造的研究主要從客觀的總體效應和主觀的綜合印象兩個層面去把握。這些研究揭示了政府形象塑造的兩大關鍵維度，但有一定的時代局限性，因為從客觀效應到主觀印象，公眾對政府實在的認知和評價并非直接建立，尤其是進入移動互聯時代，政府媒介形象之于政府形象越發重要。隨著新媒體成為一種重塑現代人生活方式的環境，政府實在和公眾認知被新媒體所中介，新媒體的開放性與交互性大大提高了媒介參與和公眾參與政府媒介形象塑造的效率，影響政府媒介形象的因素愈發復雜多樣，各級政府不同程度地陷入網絡輿論監督的引導困境、媒體危機應對的責任困境、突發事件處置的能力困境、反腐倡廉建設的道德困境、正面典型塑造的接受困境，導致形象危機甚至公信力下降，如何在新媒體環境中重塑良好的政府形象是一個亟待解決的問題。

一、RMC 三維模型：一個新的分析框架

學者胡寧生把政府形象的概念界定為，政府這一巨型組織系統在運作中即在自身的行為與活動中產生出來的總體表現與客觀效應，以及公眾對這種總體表現與客觀效應所作的較為穩定與公認的評價。[1]RMC三維模型是基于既有研究成果構建起的一個新的分析框架。具體而論，政府形象由政府實在（Realityofthe-Government）、政府媒介形象（Media Image of the Government）和政府認知形象（Cognitive Image of the Government）構成（見圖1）。政府實在包括政府的價值目標體系、結構功能體系、程序運行體系、生態環境體系與產出實效體系等一系列要素體系，以及制度、體制與機制。[2]政府媒介形象是指被媒介所中介的政府形象，政府實在是政府媒介形象的素材與來源，政府媒介形象是對政府實在的選擇、加工、闡釋。政府認知形象是指公眾對政府實在的作為的綜合評價，來自于公眾的直接經驗和間接經驗，直接經驗主要來自于公眾親身與政府實在互動過程中產生的感知與判斷，間接經驗主要來自于人際交往、大眾傳媒、新媒體等傳播途徑。

圖1

政府實在是政府形象的根源性、根本性依據，是政府媒介形象與政府認知形象的基礎和前提，不可能拋開政府實在談論政府形象，其他塑造政府形象的手段與藝術僅屬于傳播的范疇。政府媒介形象與政府認知形象通過一定的渠道反饋到政府有關部門、機構，會對政府實在產生一定的影響。政府實在與政府媒介形象是政府認知形象的重要來源。政府認知形象并非公眾作為個體一時的認知，而是公眾作為群體在長期感知的基礎上的一種綜合性的集體認知，當然，個體認知與群體認知之間存在辯證關系。政府認知形象與政府媒介形象存在互相建構的關系。公眾通過社交媒體等渠道參與政府媒介形象構建，當公眾對政府形象的認知是正面的，他們在互聯網上傾向于正面構建政府形象，相反，當公眾對政府形象的認知是負面的，他們更傾向于在互聯網上釋放負面信息與負面情緒。公眾基于自身認知構建的政府媒介形象又會影響政府認知形象。基于上述，政府形象的構建不是政府單方面唱獨角戲，而是一個由政府、媒介、公眾多元主體參與的社會過程，需從R、M、C 三個維度發力。一是實現政府實在在目標、結構、職能、運行、產出等方面的不斷優化，滿足公眾需求； 二是利用新媒體渠道與手段管理好政府媒介形象，傳播正面形象，贏得公眾認可。

二、M 維的新媒體挑戰：政府媒介形象管理

一是傳播主體多元化帶來話語、價值多元化。一方面，自上而下的權威被解構。互聯網屬于“空間型媒介”。根據加拿大學者哈羅德·英尼斯（HaroldInnis）的媒介偏倚論，“空間型媒介” 有利于擴張領土和傳播文化，不利于樹立權威。[3]當今輿論場中的“后真相”“反轉新聞”等現象即權威遭受挑戰的具體表現。另一方面，自下而上的“權威”被重構。網民通過內容生產、評價把關帶入自身話語，形成與主導意識形態、主流話語協商甚至對抗的博弈力量，部分網絡意見領袖、自媒體的傳播力與影響力堪比甚至超過專業媒體機構。

二是話語權下移削弱官方議程設置能力。新媒體時代，話語權下移且圍繞網絡而聚，傳播內容、傳播介質、傳播手段、傳播形態更加豐富多樣，影響議程設置的因素更加復雜多元，疊加新媒體強化了人際傳播和群體傳播對大眾傳播效果的過濾作用，官方議程設置能力下降，單一而普遍的公眾議程減少。與此同時，隨著公民社會的發育與公民意識的覺醒，公眾希望能夠更深入地參與公共決策與公共事務管理的意愿增強。從結果上看，互聯網中的政府媒介形象不一定根據官方的設定而來，不可控因素增加。

三是海量碎片化信息致使網絡監管難度大。互聯網中的信息海量且傳播碎片化，導致在網絡監管方面不僅工作量極大，精準定位信息的難度也很大。平臺多元，形式多樣，眾聲喧嘩，真假難辨，并非關鍵詞檢索、刪、封、堵等機械操作就能解決問題。這意味著，以政府為主體構建的政府媒介形象在信息流通的過程中會遭遇多元話語體系的對沖，并與多元視角下的政府媒介形象展開博弈，不僅博弈的結果會影響政府形象，政府對于網絡上多元話語博弈的態度也會影響政府形象。

三、R 維與C 維的新媒體機遇：政府實在與政府認知形象塑造

政府實在與政府認知形象是被政府媒介形象所連接的兩端，也是被技術賦能的兩端。隨著互聯網技術越來越廣泛而深入地進入政府部門的各類應用場景，政府信息公開與政務服務供給更加高效、精準。此外，新媒體作為溝通官民的便捷渠道，為黨政機關和領導干部提供了一個走好群眾路線、做好群眾工作的重要方法，幫助政府塑造公開、透明、高效、為民的形象。

一是暢通政府信息公開渠道。國務院辦公廳于2013年10月1日發布《關于進一步加強政府信息公開回應社會關切提升政府公信力的意見》，將“政務微博、微信”作為與“政府新聞發言人制度”“政府網站”并列的第三種政務公開途徑。[4]隨著移動互聯網的迅猛發展，政府可借助“兩微一端”發布政務信息、回應社會關切、推動協同治理，不斷提升政府信息公開水平，微博、微信中的訂閱和關注設置幫助精準推送，有利于權威信息迅速、精準、廣泛、深入地到達目標群體，滿足群眾對政府信息的知情權。

二是促進政務服務提質增效。新媒體讓“互聯網+政務服務”成為可能。秉持建設服務型政府的理念，近年來政府部門開展“一網、一門、一次”改革，推動“一網通辦”“只進一扇門”“最多跑一次”，打造便利化政務服務，一些政府部門在微信公眾號中接入服務通道，構建“信息—關系—服務”的內容格局，促成政務服務“掌上辦”，在現有信息流通的情況下，最大限度地消解企業、群眾與政府之間的信息不對稱，變“群眾跑腿”為“信息跑腿”，降低企業、群眾辦事成本，促進政務服務提質增效，促成公眾對政府形象的正面評價。

三是促進政府、公眾雙向溝通。一端，新媒體的開放性、匿名性、低成本激發了公眾政治參與和民主監督的積極性、主動性，微博、微信等社交媒體平臺拓寬了公眾參與和表達的渠道，短視頻、網絡問政、網絡直播等手法豐富了公眾參與和表達的形式，公眾可借助社交媒體設置公眾議程，參與公共決策和公共事務管理。另一端，各級黨委政府和領導干部紛紛“上網”，通過新媒體渠道了解民意、匯集民智。新媒體的實時性、交互性有利于政府、公眾雙向溝通的達成，在此基礎上形成的政府認知形象會更接近于政府實在。同時，主動傾聽民意有利于政府從情感上贏得公眾的認同與信任。

四、RMC 三維模型下的政府形象塑造策略

政府形象是一個系統工程。根據RMC 三維模型，需從R、M、C 三個維度三管齊下。政府實在發育得越成熟、越完善，政府形象就越優良，宣傳只是錦上添花的手段之一，且由于傳播格局的變化，效果已大不如前。因此，政府要牢牢把握數字化改革的契機，轉變治理理念、理順體制機制、轉變政府職能、提升產出實效，努力成為服務型政府、有限政府、高效政府。在優化政府實在的同時，政府還應管理好政府媒介形象，因為政府媒介形象是政府認知形象的來源之一。需注意到，新媒體既是技術，又是環境，這種媒介形態促成了政府、媒介、公眾三者的關系發生了質的改變。因此，政府要樹立形象意識與營銷意識，在堅持主導性的同時，與其他建構主體形成配合良好的互動關系，凝聚多方力量共建政府形象。線上，探索新型把關模式，營造清朗網絡空間，優化政府媒介形象；線下，疏導社會矛盾，從源頭上、從根子上解決問題，優化政府認知形象。

第一，樹立形象意識和營銷意識，提升政府媒介素養。當下新的傳播格局要求政府樹立形象意識和營銷意識，從制度上、組織上、個體上提升政府作為一個整體的媒介素養水平。具體而論，一是完善政府信息公開和發布的相關制度，建立機制，科學考核，搭建政府信息公開平臺并發揮其實際效用。二是相關職能部門對新媒體中涉及政府形象的內容進行把關和引導，在把關過程中慎用簡單粗暴的刪、封、堵，做到像治水一樣治網； 在引導過程中構建接地氣的話語體系，掌握傳播規律，增強政府話語與公眾話語的對話性與交流性。三是提升公務人員的個人素質與媒介素養水平，在現有針對領導干部的媒介素養學訓的基礎上，擴大學訓主體范圍，不局限于領導干部群體，提升整體公務人員的綜合素質和媒介素養水平。

第二，凝聚政府、媒介、公眾多方力量，共同構建政府形象。新媒體環境下，政府形象建構主體是多元的，每個主體作用的發揮有所側重。政府的主體性主要體現在政府的目標、結構、職能、運行、產出等方面，以及政府作為傳播者的內容生產和傳播上； 媒體的主體性主要體現在專業化的內容生產和傳播上；公眾的主體性體現在內容生產、轉發評價以及人際傳播和圈層傳播上。因此，政府在塑造、傳播自身形象的過程中，除了強調政府的主導性，還要強調其他主體的參與性和創造性。網絡社會組織是連接政府、媒介、公眾三方很好的紐帶，可通過加強網絡社會組織建設加強對媒體從業者、媒體管理者等媒介方，以及意見領袖、網民等公眾方的統一戰線工作，倡導多元主體參與正面構建政府媒介形象。

第三，探索適應新媒體環境的把關模式，優化政府媒介形象。新型把關模式是多元主體的把關，端口前移的把關，多種手段的把關。例如，通過實名制對網民和意見領袖的言論進行約束； 強調媒體從業者和管理人員的專業性，不僅要對網站內容進行專業的把關，而且要設定清晰、具體、嚴格的規范，確保網民在合規的范圍內傳播信息； 監管部門要增強信息核實手段，并有相應的懲治措施；通過普及媒介素養通識教育提升老百姓的媒介素養水平，增強網民自我把關意識。

第四，利用新媒體與民對話、為民辦事，優化政府認知形象。一是利用新媒體增強與民對話溝通。輿情是潛在的或顯性的輿論情勢，包括公開的和尚未公開的公眾意見。[5]大多數輿情事件是有先兆的，且大多數網絡輿情的根子是在網下。各級黨委政府和領導干部應擅于通過“兩微一端”暢通與群眾的溝通交流，了解社情民意，通過大數據挖掘、輿情監測掌握潛在情勢，做到及時研判、回應需求、解決問題、疏導負面情緒，把諸多社會問題解決于苗頭，防止問題上網演變成輿情事件。發展網絡問政，為民眾投訴、問政提供便利渠道，把問題解決在萌芽狀態。二是利用新媒體提高為民辦事效率。加強政務服務平臺建設與政府部門微信公眾號建設，用平臺助力協同治理，用數據支撐整體智治，提升政務服務能力與政府治理效能。