機動車報廢難問題分析及對策

張少杰 徐程 蔣海宏

1.麗水市交警支隊 浙江省麗水市 323020 2.浙江警察學院 交通管理工程系 浙江省杭州市 310053

1 機動車報廢難現狀

機動車注銷業務是車駕管業務的重要組成部分，亦是交管部門源頭管理的重要內容。我國已多年穩居全球汽車第一大國，2021 年6 月全國機動車保有量已達3.84 億，與此同時報廢車數量也十分龐大，根據國際平均報廢率推算，全國報廢機車數量達到1000 萬輛。但機動車正規報廢注銷情況卻十分堪憂，2019 年，汽車理論報廢數量910萬輛，實際報廢注銷數量195 萬輛，只占理論報廢車輛的21.4% 左右；與汽車保有量相比，2019 年全國汽車回收率僅為0.75%，遠低于歐美等國3% 至5% 的汽車報廢回收率。

麗水市重點車輛源頭治理工作啟動后，兩客一危一貨一面等重點車輛“三個率”有了明顯提高，蓮都大隊轄區面包車報廢率從年初的35% 上升到目前的97%，其余重點車輛報廢率幾乎實現了100%。但由于各種原因所致，目前機動車整體報廢注銷比例仍然較低，截止目前麗水全市機動車報廢率為28.51%，其中近40 萬輛達到報廢標準摩托車的報廢率僅有21.83%，小型轎車報廢率為58.02%，輕型普通貨車報廢率為60.60%。

2 機動車報廢難引發的問題

2.1 安全隱患多發，威脅公眾安全

一是非正規渠道報廢處置。受國際資源影響今年螺紋鋼最高價格已突破6000 元/ 噸，廢品回收市場鋼鐵回收價格最高達2000 元/噸，一輛報廢帕薩特可獲得2500元收益，巨大的收益反差加之簡單粗暴的處理模式，導致許多車主特別是農村地區法治觀念淡薄人群趨之若鶩。大量的非正常報廢最終導致部分車況仍然尚可車輛稍加改裝流入不法市場，行駛于偏遠農村地區。

二是車輛轉讓非法處置。2013 年出臺的《機動車強制報廢標準規定》已取消私家車報廢年限，新規對二手車交易市場有一定的促進作用，同時因二手車與報廢車價格差異，部分年限較長車輛會多次修理后流入二手市場。為達到低成本與檢測通關的雙重目的，存在二手車商采取“臨時加強、竄改里程表”等不當手段蒙混過關情形，這向機動車檢測提出更高要求。

三是報廢車輛非法行駛。面對車輛保險及年檢成本，農村地區部分安全理念淺薄人群報著僥幸心理，駕駛脫保脫檢甚至本該報廢車輛繼續行駛。此類問題在摩托車板塊尤其明顯，蓮都大隊2021 年1-10 月立案交通事故涉及的31 輛摩托車中，涉及未年檢或無保險的有15 輛（占比48.4%），達到強制報廢或涉嫌套牌車輛10 輛（占比32.3%），類似種種因未進行規范回收報廢的車輛存于市場、道路，無異于交通安全的定時炸彈。

2.2 侵占公共資源，影響市容形象。隨著機動車保有量的飛速增長，存量泊位愈發不足，且因公眾車輛報廢意識不強，相當數量的僵尸車停放于公共泊位，且在今年的面包車源頭治理工作中，筆者發現相當數量報廢車被當成倉庫停放于街頭路邊，一方面擠占公共資源，另一方面破舊不堪的車容影響城市形象。僵尸車亦是城市管理中的棘手問題，交通法規中雖然對駕駛報廢車上路有著嚴格禁止，但未報廢車輛的所有權仍是車主，即便是執法局會定期清零道路上的僵尸車，但也得提供免費拖車及妥當的保管責任，且在實際操作環節矛盾重重，成為城市治理的一大難題。

2.3 多重利益環扣，誘發不當手段。為強化交通安全源頭管理，提高機動車報廢注銷率，公安交管部門也打出組合拳，例如“駕駛證免分學習需要在名下無脫檢及未報廢車輛方可進行、名下有重點車輛未報廢車主限制新車上牌、限號地區車輛注銷后可騰空購車指標”。這些管理手段的推出使公眾對車輛正規報廢有了新的認知，提高了機動車注銷比例。同時，受其利益因素影響，滋生出種種逃避手段甚至不法行為。因車輛與駕駛證關聯管理，現車輛掛靠現象十分普遍，加大了交通源頭管理難度。其次，車輛管理措施對出臺之前就已將車輛私自處理的車主同樣制約，這就促使車主“另辟蹊徑”，許多限號地區車主為了獲取車輛指標、大車駕駛員為了獲得免分學習，不惜以數千元乃至上萬價格找黃牛辦理所謂的“無車報廢”，導致在利益的驅動下形成非法產業鏈，致使規章秩序被摧毀破壞、國家干部被圍獵腐蝕。

3 機動車報廢難原因分析

3.1 報廢注銷意識不強

一是車主缺乏規則意識。機動車使用過程中的注冊和注銷代表“車輛壽命”的始與終，注冊手續直接影響車輛正常使用因此被重視，而注銷手續代表車輛的結束，雖然《機動車登記規定》中對機動車注銷手續進行定義規范，但由于其與汽車使用的關聯性不強，最終導致車輛使用中出現“虎頭蛇尾”現象。

二是正規注銷普及度過低。汽車銷售行業的風生水起促使汽車服務水平不斷提高，機動車的注冊、保養、檢驗在利益蛋糕之下都存在完備的服務鏈條，而汽車注銷行業在國企的行業壟斷下沒有得到良好的競爭與發展，導致宣傳普及力度過低。蓮都區唯一車輛回收企業位于南城石牛路廠區內，且門牌為“麗水市可再生資源回收公司”，在宣傳不到位情況下難以將其與車輛報廢注銷聯系在一起，許多車主甚至壓根不知還有機動車注銷這事，致使在思想源頭上就使車輛非正常報廢成為必然。

3.2 報廢注銷的思維定式

一是車管業務嚴苛產生抵抗心理。《機動車登記規定》第二十八條：“屬于本條第一款第（二）項和第（三）項規定情形之一的，機動車所有人申請注銷登記前，應當將涉及該車的道路交通安全違法行為和交通事故處理完畢”。但該條的前提是“機動車因故不在我國境內使用的、因質量問題退車的”。而實際中也確有城市車管曾實行過要將車內違章全部處理完畢才可進行注銷，車主考慮沒價值的車還需更多成本才可完成注銷，致使車輛正規注銷恐懼心理增強。在今年的面包車“三率”攻堅工作中，幾乎有50% 以上車主認為要違章處理后才可注銷，因而不去注銷，提高了車輛正規注銷心理門檻。

二是官方宣傳力度不足。目前宣傳工作在交管部門地位逐步提高，但涉及車駕管業務內容相對較少，涉及車輛報廢注銷宣傳更是屈指可數。目前公眾對車輛正規報廢認知相對不足，即便是對已實行多年的機動車檢驗新政策亦是一知半解，其主要原因即官方信息普及度不高和社會宣傳度不夠所致。現全國絕大部分城市并未設置“違章處理完畢”條件，且車輛報廢僅需跑一次，但由于注銷業務辦理數量較少，管理服務的提高并未迅速消除公眾對于報廢注銷的抗拒心理。

3.3 正規注銷收益偏低

在市場經濟中，充分競爭條件會使價格趨向于邊際成本，而競爭越少越容易引發價格壟斷，短時間看這樣的壟斷有利于公司盈利，但長期看來，會影響整體行業的發展，最終影響企業本身。以車輛回收公司為例，地域壟斷保證了該地區客源的上門，但其在壟斷后的不思進取、價格壓制最終導致生意流失，致使報廢車輛流向非正規報廢。目前，麗水市可再生資源回收公司回收一輛摩托車價格僅60 元，小型面包車的價格每輛僅320 元，再扣除部分拖車費，車主最終所剩無幾，還需配合辦理注銷手續，收益淡薄且手續復雜讓許多車主望而卻步。在地域壟斷之下，雖然產品利潤增加，但數量減少，最終不僅公司總收益減少，也拉低了車輛報廢注銷比例。

3.4 報廢行業的監管不強

在2019 年公布的《報廢機動車回收管理辦法》中規定，“我國對報廢汽車回收行業實行特種行業管理，對報廢汽車回收企業實行資格認定制度。未經資質認定，任何單位或者個人不得從事報廢機動車回收活動”。未取得報廢汽車回收企業資格認定，擅自從事報廢汽車回收活動的，由負責報廢機動車回收管理的部門沒收違法所得，并進行處罰。頂層設計已對車輛回收報廢的規范提出了明確要求，然而在現實中依然存在行業監管不到位情況，麗水市近3 年未處理過一起違規回收報廢汽車案件，導致違規回收車輛猖獗，各種違規回收報廢車小廣告鋪天蓋地，不少機動車受其影響“誤入歧途”。

3.5 車輛注銷約束不強

目前對機動車報廢注銷的管理制約處于兩難之境，一是法律政策落實的不確定性。其一：道交法中明確規定“應當報廢的機動車必須及時辦理注銷登記”，但《民法典》規定“私人對其合法的收入、房屋、生活用品、生產工具、原材料等不動產和動產享有所有權”，其中生活用品包括交通工具，而若要求強制報廢，則“所有權”無法保障。其二：交管部門對含“違法未處理、逾期未檢驗、強制報廢”等異常狀態車輛及其所有人的車駕管業務進行限制措施的爭議性。為消除車輛源頭隱患，強化車輛管理力度，各地交管部門相繼采取各類管理方式。如：“違法未處理狀態車輛暫緩審驗、名下有報廢車輛未辦理注銷登記的限制新車上牌、名下有重點車輛報廢未注銷的暫緩車主駕駛證審驗業務”等。對執法者而言“法不允許即不可為”，在相關法律法規中并未作出相關行政許可，致使以安全為目的的管理方式被推上“不依法行政”的爭議中。

二是車主不當的風險規避。前文所述，因各地對機動車管理業務的加強，誘發較多車輛掛靠行為。今年4 月初蓮都大隊457 輛未報廢面包車中有15 位車主年齡在80 歲以上（占比3.3%），超過100 輛是掛靠在無駕駛證親友名下，這是強化機動車管理手段的后發問題。目前交管部門對報廢車輛的約束僅停留在車輛及車主本身，在其將車輛掛靠給老人或無駕照者后該約束自然無法奏效，進而車主處理報廢車輛隨意。

三是信息登記準確性不強。由于車輛掛靠或聯系方式變換等緣故，車輛登記電話與實際不符情況異常普遍。據統計，在今年蓮都大隊457 輛待清理的未報廢面包車中，聯系方式與登記號碼不符的有368 輛（占比80.5%），導致定向宣傳難以直接到人，重點車輛源頭管理工作開展不順。

4 相關對策建議

4.1 統籌布局，構建車輛回收科學生態系統

以科學發展、統攬全局的高度從安全、發展、環保、經濟等多維度系統性謀劃報廢車輛回收科學生態。一是改革流通秩序。2020 年9 月施行的《報廢機動車回收管理辦法實施細則》中表明國家鼓勵報廢機動車回收拆解行業市場化，允許適度融入市場經濟，但必須通過省級商務主管部門的資質認證。目的是減輕資本壟斷，鼓勵報廢回收行業向專業化、集約化發展，推動完善報廢機動車回收利用體系，提高回收利用效率和服務水平。促進機動車報廢行業市場化發展，民營資本的進入將推動報廢回收行業向更高層次發展。其次，應上調回收企業區域數量限定，目前國家商務部對城市的車輛回收報廢公司有嚴格的數量限定，比如麗水這樣的小城市市區僅有一家回收報廢公司，沒有競爭就形成壟斷，有了壟斷就忽略進步。因此適度上調城市報廢企業數量，一定程度上實現報廢行業的市場化競爭極具發展意義。

二是布局產業生態。根據新政策方向，報廢汽車回收行業的千億市場被激活打開，這是具有相當規模的產業集群。但放開車輛回收企業大門僅僅是產業集群的最前端，應加速謀劃布局產業中端市場。據了解，報廢汽車從回收到拆解處理需經過固體廢棄物處理、危險廢棄物處理等較多環節，但目前國內有資質的危險廢棄物處理企業數量較少，使得車輛報廢環節成本較高，且隨著新能源產業的強勢崛起，優化升級危害物處理產業已迫在眉睫。因此，應以城市群或交通網為考量構建資源整合再造、五大總成鑒定評估、廢棄污料凈化處置等子產業網絡，做到資源“就近再生”、污物“就近消化”，降低產業鏈條間隙消耗成本，降低回收企業成本，以提高車主報廢收益，最終保障報廢車輛回收得以順暢有序進行。

4.2 頂層設計，完善車輛管理規章制度體系

一是完善大數據監管體系。可參照浙江省今年推出的電動自行車“浙品碼”管理方式，對機動車五大總成特別是新能源汽車的車輛電池進行唯一性賦碼登記并與車輛號牌形成信息聯動，防止私自拆卸更換、隨意拼裝，促使管理人加強車輛保管意識，進一步確保報廢車輛的完整性，降低污染廢物被隨意處置的可能性。

二是建立適當的預防機制。實施消費者預付費制，日本的《汽車循環法案》中規定，車輛生產商為報廢回收的責任主體，消費者提前向第三方支付150 美元左右的回收處理費用，當生產商完成車輛回收后可獲得該費用。我國亦可參照該方法落實車輛回收預付費制，可在車輛登記上牌時根據國際鐵價、車重、車輛電池情況預付一筆押金，或在每期車輛保險或檢驗時按照一定系數分數年預付押金，待車輛完成注銷手續時押金退回。以支付一定“押金”方式，從經濟角度反向激勵車主進行正規報廢，防止車主隨意處置車輛。

三是適度的約束懲戒措施。所謂“不以規矩，無以成方圓”，規矩中的令行禁止需要配合一定的激勵與懲戒措施方能長期奏效。機動車正規報廢注銷與道路安全及資源再生利用有著緊密聯系，雖然在道交法里有著規范引導，但卻缺乏法定的約束懲戒條款。因此建議從國家或全省層面制定機動車注銷登記方面的工作辦法，聯合檢察院等相關單位出具相關司法解釋，助力車管行政單位敢于放手干、大膽干、大聲說，從成文規章方面引導車輛報廢正規化發展。其次，提升機動車聯系方式準確度，建議考慮機動車注冊登記時增設備用聯系方式，機動車審驗時通過“短信驗證碼”等形式進行聯系方式認證，確保信息通達度。

四是對已發過錯的合理補救。“法不溯及既往”是一項基本原則，不可否認，以往政府部門對車輛報廢注銷重視程度相對目前較輕，機動車特別是摩托車不規范報廢數量較多，在車輛已被不當處理后正常程序無法進行正規注銷。而《機動車登記規定》中表明，“機動車滅失的”應當向登記地車管所申請注銷登記，但由于這里的“滅失”定義非常寬泛，如管理或審核不慎易發生被不法分子投機鉆空現象。因此，目前除部分重點車輛涉及滅失后注銷登記外，該業務基本不公開辦理。但根據目前的車管方式，這些已發生的過錯行為亦會列入車駕管限制名單，如此其一會導致車主破罐子破摔，在往后的車輛報廢中選擇不正規途徑；其二會滋生（如假報警、錢權交易等）非法交易手段，擾亂社會穩定、降低政府公信力。因此，本文建議進一步規范、公開“滅失車輛注銷業務”，為已進行非正規報廢車主在適當的懲處措施之后提供合理補救窗口。

4.3 多方聯同，增強車輛報廢注銷宣傳引導

一是進行報廢政策多方公布。在官方平臺將最新的機動車報廢注銷涉及的管理辦法、流程與要求、激勵與約束進行公布。聯合社會媒體對車輛正規報廢的重要性、利于弊、方式方法進行電視采訪播放，利用網絡媒體介質發布車輛報廢注銷相關訊息，正面消除公眾對車輛報廢領域的認知盲區、思想疑慮。

二是借力農村綜治網格宣傳。麗水蓮都區目前有村社綜治網格員867 名，做到了村社全覆蓋，由當地政法委負責管理，網格員常居村內，群眾工作易于開展。因此，可聯合當地政法委建立一定的獎懲機制，借力網格員力量對村內報廢車老舊車車主進行正向監督與宣傳指引。

三是疑似報廢車主定向宣傳。利用交管科技平臺，給連續2 個周期未參加檢驗和車輛登記15 年以上車主定向發送車輛報廢引導訊息，做到正規報廢提前警示。

4.4 多跨協作，提高車輛報廢注銷服務水平

一是鼓勵報廢企業提升服務。在未進行正規報廢車主中，相當比例是嫌報廢過程麻煩。根據《報廢機動車回收管理辦法》中規定，車主將車輛及所需材料提交給報廢企業后，可由該企業到車輛管理所進行注銷登記。因此，鼓勵企業增設相關服務網點，選址市區人流較大區域設立報廢網點、聯合鄉鎮中心超市設立車輛報廢咨詢點。其一可增加曝光率，在增加咨詢數量的同時側面強化了宣傳；其二可提高群眾辦事便捷性，在茶余飯后、街角遛彎時就可辦理手續。其次，鼓勵企業增設車輛報廢配套服務，如免費上門拖車、主動送回注銷回執等，進一步方便群眾，強化正規報廢理念。

二是考慮落實警企協同辦公。若車輛報廢業務較大，為方便群眾、加快報廢流程，可考慮在車管業務大廳增設車輛報廢窗口。這樣其一可以為正規報廢公司正名，為群眾提供規范服務；其二方便信息傳輸與材料提交，做到車輛報廢最多跑一次。