宜春市袁州區林地督查中發現的問題及其解決措施建議

彭 亮，羅天相

（1.宜春市袁州區林業局，江西宜春 336000；2.宜春學院生命科學與資源環境學院，江西宜春 336000；3.江西宜春司法鑒定中心，江西宜春 336000）

林地督查是國家林業和草原局對林地資源監管工作做出的全新部署和要求，是強化“綠水青山就是金山銀山”意識和堅定走生態優先、綠色發展道路的重要舉措。隨著袁州區經濟的快速發展，各類建設項目使用林地資源的需求越來越大，對林地的過度使用問題日漸顯現[1-2]。2020 年8 月，國家林業局福州專員辦對林地督查時發現，袁州區林地被非法侵占的現象比較突出。為了有效遏制非法侵占林地行為、促進林業生產的發展，本文將分析林地督查中存在的問題，提出有效的對策。

1 袁州區概況

袁州區位于江西省西部，袁河上游，自然環境十分優越，非常有利于人們農林業生產、生活的需要。東連新余，西臨萍鄉，南接安福，北與萬載、上高和湖南省瀏陽市相鄰，屬亞熱帶季風型濕潤性氣候，全年平均氣溫17.2 ℃，有效積溫4 295～5 340 ℃，總日照時間為1 532 h，無霜期長達272 d。主要河流為袁河，發源于武功山金頂峰北麓，且支流繁多、分布均衡，全區年平均流量約184 億m3，非常適合發展農林業生產。全區有林地面積132 945 hm2，森林覆蓋率達60.15%，位居江西省前列，是江西省主要的林業產區。

2 存在的問題

袁州區是宜春市中心城區所在地。20 世紀90 年代末，因形勢發展需要，宜春市在原有基礎上新成立明月山風景旅游區、宜陽新區、市經濟技術開發區。除明月山風景旅游區在溫湯鎮外，中心城區形成三區一城的行政管理格局，其中袁州區下轄20 個鄉鎮、8 個街道，是中心城區最大的行政管轄區。除明月山風景旅游區成立了本級林業局負責管理本轄區林業行政管理之外，宜陽新區、市經濟開發區都沒有本級林業主管部門，林業行政管理的責任仍然由袁州區林業局負責。

進入21世紀，我國經濟進入高速發展期，各種經濟開發區、工業園如雨后春筍般茁壯成長。袁州區因地方土地財政支撐著政府各項開支，土地開發、房地產開發迅猛發展，人口城市化率逐漸上升，城市迅速擴大，導致城市周邊的大量土地（包括耕地和林地）轉變成建設用地和工業用地。地方政府為了達到耕地占補平衡，守住耕地紅線的目的，只有把林地改造成耕地，以保證不觸碰國家耕地紅線[3]。更有甚者，有些發達省市因工業發展過快，用地指標不足，竟然到工業不發達地區購買耕地占補平衡用地指標，使得經濟欠發達的袁州區林地損毀更加嚴重，大量林地被改造成耕地或建設用地。另外，由于房地產、修路、修橋等各種項目的發展，以及對河道采砂的治理，導致大量砂場、石場、磚場、水泥場等采礦企業迅猛發展，進而導致林地破壞更為嚴重，如袁州區西村鎮就有機制砂企業16 家、磚廠6 個、石場1 個；柏木鄉有采石場5個，且有大型企業紅獅水泥入駐該地。

自實施國家森林衛片督查以來，在2019—2021年，袁州區森林督查圖斑數分別為1 111 個、996 個、1 229個，在宜春市排名分別為第一、第二、第一，面積數連續三年全市第一，圖斑數、面積數連續三年全省前三（見表1）。尤其是2021年涉及疑似占用林地圖斑數達800 余個，面積達1 570 余hm2，全省第一，比疑似占用林地面積排第二的縣（面積620 多hm2）多出近2/3。

表1 袁州區2013—2021年打擊毀林變化圖斑統計表

從違法圖斑分布的行業領域來看，主要集中在以下6個方面：1）礦山開采，特別是越界開采、越界倒余土、廢礦渣等對林地的破壞；2）機制砂行業廠房設施建設，特別是場外非法開采，偷挖濫采等非法毀壞林地行為；3）第五輪花炮行業提升改造非法占用林地；4）工業園區及公路建設非法占用或者超出審批范圍少批多占；5）鄉鎮批準的小養殖、小作坊項目非法占用林地；6）亂采濫伐造成的林木采伐圖斑。

通過對2021 年三類圖斑核查，發現違法圖斑466個，根據調查面積初步判斷達到刑事案件標準的有230 個，行政案件標準的236 個。涉及面積982 hm2，從非法占用林地類別分析：1）礦山企業無序開采、機制砂行業濫采盜采等涉及違法圖斑148 個，面積305 hm2，圖斑個數和面積分別占總數的32%和31%；2）公路建設項目圖斑個數61 個，面積171.5 hm2，圖斑個數和面積占比13%和17%；3）經開區、宜陽新區、教體新區圖斑共29 個，面積148.1 hm2，圖斑個數和面積占比6%和15%；4）市工業園區圖斑15 個，面積48.5 hm2，圖斑個數和面積占比3%和5%；5）其他各類項目圖斑共213 個，面積308.9 hm2，圖斑個數、面積分別占總數的46%和32%。

3 主要成因

3.1 缺乏對生態環境保護的正確認識

在地方土地財政的利益驅使下，人們普遍認為地方經濟要發展就要進行土地大開發，把城市周邊的土地變成建設用地和工業用途[4]。在耕地紅線的高壓態勢下，地方政府就向林地要發展，從而使得大量的林地變成建設用地和耕地，而沒有意識到以犧牲環境為代價的發展只是眼前的發展，不可能達到永續發展的目的，最終將以更大的代價來恢復被破壞的生態環境，造成得不償失的后果。

3.2 法制意識比較薄弱

《中華人民共和國森林法》第七十四條明確規定，造成林木毀壞的，由縣級以上人民政府林業主管部門責令停止違法行為，限期在原地或異地補種毀壞株數1倍以上3倍以下的樹木，可以處毀壞林木價值5倍以下的罰款；造成林地毀壞的，由縣級以上人民政府林業主管部門責令停止違法行為，限期恢復植被和林業生產條件，可以處恢復植被和林業生產條件所需費用3 倍以下罰款。在日常的行政處罰和刑事處罰執法過程中，往往只是對違法主體的違法行為進行經濟處罰，一罰了之，造成執法力度不夠，違法成本偏低的后果，從而使得許多礦山業主敢于違法，在違法狀態沒有徹底消除的情況下，持續違法經營[5]。有的人認為民生項目或基礎設施項目可以隨意亂占林地，沒有必要辦理林地使用手續。這都反映出當前在森林資源保護中存在某些林地使用單位和個人法律意識不強的問題，給林地督查工作帶來了難題。

3.3 聯動機制不靈，執法難度大

1）袁州中心城區涉及袁州區、市經濟技術開發區、宜陽新區，但林業主管部門只有袁州區林業局，在具體執法過程中，往往發現碰釘子、坐冷板凳現象，最終只有請示上一級的領導，才能勉強理順工作關系。2）林業局不是項目審批部門，僅對已審批項目涉及林地的，才辦理林地審核審批手續。事實上，項目單位在取得項目批準文件后就開工建設。如機制砂行業，如果不是通過大規模整頓行動，林業局根本不知道全區有哪些機制砂企業。3）林業局沒有參與項目審批，在企業沒有違犯項目批準部門相關法律法規、僅違犯《森林法》有關規定的情況下，林業部門責令企業停止違法行為無強制手段，出現執法難問題。

3.4 林業行政執法力量薄弱

袁州區林業局下設9 個林業工作站管理20 個鄉鎮、8 個街道、兩個園區，還有宜陽新區、市經濟技術開發區。在2018 年前，袁州區林業局已十多年沒有進過一個干部，且經過2008 年與明月山風景旅游區分家分走20 多人，2011 年體制整合抽調20 人成立森林公安行政執法大隊，以及正常退休、非正常調離等諸多原因，林業工作站工作人員每站不足2 人，且年紀偏大，身體較弱，文化層次不高，知識水平有限，對法律法規缺乏必要的認識，難以正常開展林業執法工作。

4 對策

4.1 牢固樹立綠水青山就是金山銀山的生態文明理念

生態環境保護和經濟發展不是對立的，經濟發展不應該是對資源和生態環境的竭澤而漁，生態環境保護也不是經濟發展的絆腳石，更不應是舍棄經濟發展的緣木求魚，單純地只要金山銀山，不要綠水青山，甚至用綠水青山換取金山銀山，不考慮或者很少考慮環境的承載能力，一味索取資源破壞性地搞建設、求發展，將來要治理的成本比創造的財富還多，最終得不償失[6]。如今我國經濟進入高質量發展階段，我們的干部（特別是縣、鄉黨政一把手）要充分認識到這一點，以犧牲環境為代價，片面追求經濟效益，只是眼前的數字經濟，將失去永續利用，長遠發展的動力。為了我們子孫后代的幸福，為了人類的生存，我們必須認真保護好人類的生存環境和發展空間。

4.2 加強政策、法律、法規的宣傳和法律知識的培訓

1）強化執法人員的法律知識培訓，提高他們的業務水平。執法必須懂法，做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，避免執法犯法、以罰代管、一罰了之的現象繼續發生。2）加強鄉（鎮）、村、組干部的法律培訓。2020 年1 月部分林業縣級審批服務執法權限下放到鄉鎮（街道），但因業務不熟，人員配備不足，下放到鄉鎮（街道）的執法科目難以執行，形成執法真空，有的鄉鎮雖然成立綜合執法大隊，但執法人員素質偏低，特別是對各個部門的法律缺乏了解，造成亂作為、亂執法現象。還有些村干部，因有上級主要領導掛點，可以給一些優惠政策，就以為拿到尚方寶劍，無視法律法規。3）加大對廣大人民群眾的法律宣傳，使政策家喻戶曉，深入人心，像宣傳護林防火一樣，每年定期地宣傳，讓他們知法、懂法、守法，不再存有僥幸心理，不再簡單地認為民生項目或基礎設施項目就可以隨意毀壞林木、植被或占用林地。

4.3 加大對非法占用林地的懲處力度

依據《中華人民共和國森林法》《土地管理法》《刑法》《行政處罰法》，對非法侵占林地的采石場、磚廠、砂廠、煙花爆竹廠等廠礦企業進行嚴厲懲治，絕不姑息遷就，不以發展地方經濟為借口，發現一起打擊一起，才會起到有效的震懾作用，并充分保障合法企業的正當權益。要依靠執法大隊、森林公安、基層護林員開展日常巡查工作，鼓勵群眾舉報，并對群眾舉報給予一定的獎勵。

4.4 加強部門聯動，明確職責分工

1）加強與市經濟技術開發區、宜陽新區的溝通合作，營造三區聯動、上下協作的工作機制，形成林業工作一盤棋。2）加強部門之間的溝通，林業局不是項目審批部門，只是對已審批項目涉及林地的，才辦理林地審核審批，項目審批部門在審批項目需要使用土地時，必須加強與林業部門的合作，充分保證企業在開工前能夠了解相關林業政策，并辦理好相關手續。3）每個鄉鎮（街道）都必須發揮自己的主體作用，建立轄區負責制，各村、組、居委會對自己轄區內的林地必須起到監督作用，確保無非法亂占林地現象再次發生。

4.5 充分利用高科技手段監督非法毀壞林地行為

現在國家林草局每年都會下發森林督查圖斑，取得了很好的效果。主要通過遙感技術比對前后2 年度遙感影像判斷出疑似圖斑，然后要求基層林業工作人員進行現場核實。作為縣級林業主管部門，也可以利用遙感影像，比如谷歌地球，目前谷歌地球更新速度快，基本上做到年年更新，且分辨率也很高。1）從林地保護地理信息中提取林地小班，并以鄉鎮（街道）為單位，單獨存取為shpfile文件（arcgis地理信息軟件使用），再利用arcgis 地理信息軟件的工具箱（arctoolbox）的轉換工具，把以鄉鎮（街道）為單位單獨存取為shpfile 文件轉換為Kml 文件，逐個小班對比，觀察林地變化情況，及時發現疑似變化圖班，并在林地保護地理信息庫中做出標記，作為實地核查對象。2）抽調專業技術人員到圖斑現場進行實地核查，做到對毀壞林地行為的早發現、早制止，避免重大林業案件的發生。

5 小結

林地督查是實現生態環境保護的重大舉措，是當前森林資源管理比較科學、規范的方法，具有加強森林資源管理與保護的重要意義[7]。通過分析袁州區林地督查工作中存在的主要問題，并提出有效的對策和建議，旨在為開展林地資源督查工作提供有益參考，切實提高森林資源督查工作水平，實現林業資源的可持續發展，確保林地資源和生態屏障安全。