談重慶市中心城區路網更新

□ 廖 姜 周進均

2022 年2 月重慶市人民政府辦公廳印發了《關于推進中心城區路網更新的意見》，要求持續推進重慶市中心城區交通緩堵促暢，大力實施既有路網更新改造，盤活老馬路、老街巷等道路資源，提升城市路網運行效率和交通出行品質，促進中心城區高質量發展、創造高品質生活。該項工作處于起步階段，需要弄清楚相關的概念，明確工作重點，對此，筆者通過對路網更新工作的解讀，參考國內外的案例經驗，對該項工作提出意見和建議，希望有所裨益。

一、對于路網更新的解讀

1.路網更新的概念和重點

2015—2021 年上海市、廣州市、深圳市、重慶市均針對城市更新相繼出臺了相應的辦法。《上海市城市更新實施辦法》中指出城市更新主要是指對本市建成區城市空間形態和功能進行可持續改善的建設活動；《深圳市城市更新辦法》是指對特定城市建成區（包括舊工業區、舊商業區、舊住宅區、城中村及舊屋村等），進行綜合整治、功能改變或者拆除重建的活動；《廣州市城市更新辦法》是指按照“三舊”改造政策、棚戶區改造政策、危破舊房改造政策等，對低效存量建設用地進行盤活利用以及對危破舊房進行整治、改善、重建、活化、提升的活動；《重慶市城市更新管理辦法》是指對城市建成區城市空間形態和功能進行整治提升的活動。由此不難看出，城市更新是集中在對既有建筑或城市空間的改造，是我國城市建設飛速發展、大規模城市化后期的必然選擇，是解決城市老舊城區城市面貌老舊、功能衰弱、城市社會問題集中的良方。

城市更新的對象是中心城區，通過更新改造，豐富完善城市功能，為居民提供完善的公共基礎設施，讓居民享受豐富的商業生活配套，增加綠地提升居民的生活生態環境和生活品味。從城市發展角度來看，城市更新可以盤活土地價值，為城市挖掘空間的服務能力，對產業結構、用地結構、交通壓力、市政設施、居住環境等問題進行調整，重新激發空間活力。

如果說傳統的城市更新重點對象是建筑及其附屬環境，那么路網更新的重點對象就是道路及其空間環境，包括車行道、人行道和依附于道路存在的停車、照明、標識、小品、綠化景觀、智能設施等，它們共同形成了道路空間環境。

2.路網更新的訴求

路網是為出行服務的，重慶中心城區地形起伏大，山地城市特征明顯，路網系統薄弱，由于歷史原因，拆遷比較困難，路網條件較之平原地區更差。城市交通運行速度低、質量差，老百姓的出行便捷程度低，生活品質上不去，對路網更新有著更加迫切的需求。根據《重慶市城市體檢報告》（2020）中的問卷調查成果，居民對城市路網的意見比較集中地反映在停車困難、步行環境差和通勤時間過長等幾個方面。

（1）增加停車位。根據調查結果，39%的居民認為停車位緊張。中心城區78.5%的小區無法滿足“一戶一位”；55.7%無法滿足“一車一位”，停車位供給有著“先天的不足”。無處停放的各類車輛只能去擠占有限的道路資源，車行道和人行道違規被占用情況嚴重。大量的車行道施劃停車位后，通行能力銳減；人行道被車輛占用后，步行連續性被硬性打斷，無障礙設施形同虛設，帶來了大量的出行安全風險。解決停車難問題，提升出行安全性，是路網更新的重要訴求之一。

（2）提升步行環境。中心城區現有道路依山就勢而建，高差大，彎道多。現狀道路中，快速路、主干路、次干路、支路網密度分別為0.67，1.41，1.99 和2.75 公里/平方公里。重慶市中心城區人行道大多根據既有條件建設，寬度嚴重不足、標準低，經過硬化和鋪裝的比例更低，部分路段被迫采用車行道路代替人行道功能，且間斷情況比較普遍，連續性不足。同時，道路兩側街道界面破舊，缺乏供行人休憩的座椅，綠化環境較差，沿街商鋪偶有占道經營情況發生，步行體驗極差。

（3）路網更新的重要訴求之縮短通勤時間。根據《主城重慶主城區交通發展年報》（2018 年重慶市交通院），主城平均單向通勤時間為32.5分鐘，通勤距離為9.1公里。對比國內主要城市，通勤時長和距離均排在前列，也客觀反映出城市路網的運行效率較低，服務水平較差。

二、國內外可借鑒的經驗

1.國外案例

歐美國家在高度工業化發展后，基本形成了以小汽車為主要服務對象的城市路網結構。隨著經濟的高度發展，人們對美好生活的向往愈發強烈。交通事故頻發、大氣污染嚴重、城市品質低下、街道環境差等讓城市居民更加向往田園生活，甚至發生了大量的“逆城市化”現象。為應對這些矛盾，在威廉·懷特、簡·雅各布斯、凱文林奇等一批城市規劃和設計先驅的引領下，城市管理機構開始探索改善路網條件，創造更加宜居、舒適的環境，先后開展了“完整街道運動”、“活力街道運動”等旨在推動城市環境改善、增強經濟活力，促進城市宜居和可持續發展的運動。

同時，應運而生了《紐約街道設計手冊》、《倫敦街道設計手冊》、《阿布扎比街道設計手冊》等操作性很強的街道設計手冊，為城市改造提供技術標準指導。這些手冊具有很突出的特點：①突出以人為本，優先保障行人和非機動車的路權；②增強設施保障，通過標識引導、隔離設施等精細化設計提高安全性；③強調公眾參與，構建群眾和社會團體、政府等多方參與的平臺，讓設計服務效能直達用戶。

2.國內案例

上海市很早就提出要建設成為“建筑可閱讀，街區可漫步，城市有溫度”的城市。上海市意識到街道是市民使用最為頻繁的公共空間，具有基本公共產品、重要活動空間、獨特人文載體三重屬性，是體現大眾空間權力的直接載體，蘊育著公平、開放、共享的城市精神。2016年，上海市在國內率先研究制定并發布實施了《上海市街道設計導則》旨在轉變觀念、凝聚共識，推動街道的人性化轉型，實現人民群眾對美好生活的向往，助推上海實現“卓越全球城市”的發展目標；提出了邁向安全、活力、綠色、智慧的街道，針對機動車通行優先、道路設計工程化、建筑道路相分離等存在的問題，提出四大理念轉變要求，即關注重點由“主要重視機動車交通”向“全面關注人的流通和生活方式”轉變，管控方式由“道路紅線管控”向“街道空間管控”轉變，設計方法由“一般的工程設計”向“整體空間景觀環境設計”轉變，目標評價由“強調交通效能”向“促進街區與街道融合發展”轉變；從營造愉悅的步行感受角度，對沿街建筑立面提出設計引導，優化人的視角與步行速度的視覺體驗。

三、未來城市發展趨勢的預測

重慶市構建城市快速路、主干路骨架網絡，打通立交、斷頭路等瓶頸節點，大力增加立體過街設施等大規模的路網建設手段，支撐和適應了持續和粗放增長的小汽車交通需求，有效地解決了城市對新增道路設施的渴求，也拉動了巨大的基建投資，成為城市經濟發展的重要動力。2021 年底，重慶市中心城區道路通車總里程達到5 690公里，其中，快速路475公里、主干路1 155 公里、次支路4 060 公里。已經形成“五橫六縱一環三聯絡”的快速路網結構，連通各組團的主干路系統基本建設完成，伴隨規劃道路基本建設完成，中心城區的道路建設也進入了“下半場”。

隨著重慶城市化進程的推進，2021 年末，重慶市常住人口為3 212.43 萬人，其中，城鎮人口2 259.13 萬人，常住人口城鎮化率為70.32%，已經接近歐美國家標準，后期增長已乏力。受全球經濟增速放緩、中國持續老齡化等影響，中國正逐漸進入“中等收入陷阱”。據重慶市統計局資料顯示，在育齡婦女人數遞減，生育意愿下降等因素影響下，2021 年全市人口出生率繼續走低，當年出生人口20.83 萬人，比2020 年減少3.05萬人，人口出生率為6.49‰，比2020 年下降0.98‰。城市人口的增長呈現持續下降的趨勢，城市擴張速度也必將隨之減緩，因此，轉變城市建設的重點和理念迫在眉睫。路網更新的理念轉變應該集中體現在4 個方面，即建設重點由“創造更多的機動車通行空間”向“創造安全和舒適的人行環境”轉變；更新單元由“單純的城市道路”向“路網空間”轉變；建設模式由“道路工程設計”向“路網整體空間環境設計”轉變；參與方式由“單純的政府主導”向“群眾、社會團體、政府、工程專家等多方共同決策”轉變。

四、城市中心城區路網更新工作的建議

1.對不同區域采用不同的更新模式

中心城區城市面貌和條件不盡相似，重慶是著名的抗戰文化城市，有大量的歷史遺跡和文物保護單位，周邊聚集大量的旅游和參觀人流，這些區域的路網更新，要在滿足旅游交通需求的同時，注意歷史文化的保護，路網空間應該通過配套小品、雕塑等遵循“歷史沉淀感”。

2.強化公共交通引領

正是因為重慶中心城區高差大，人行設施匱乏，加之夏季天氣炎熱，導致居民出行較多選擇自駕小汽車或者打車。以“軌道交通+步行”發揮骨干交通作用，是適應城市發展的必然選擇。在大力發展軌道交通的同時，創造高品質的步行空間，讓“最后一公里”更連貫、更安全、更便捷、風景更宜人、更有體驗感，是有效提高軌道交通吸引力的“法寶”。

3.合理解決停車問題

重慶市地形條件較差，停車設施缺口較大，部分城區尤其是老舊城區的停車問題，在基礎設施沒有大規模改造的條件下，要想完全滿足，幾乎是不可能的。對于這些區域，不應該采用擠占人行道施劃停車位的方式來增加停車供給。可以采用加強科學執法和“異地停車”的方式來合理調配停車需求，不能犧牲人行路權和通行安全。

4.謹慎使用單循環

國內城市單循環的案例已經充分證明，單循環是解決城市交通的無奈之舉。而且“副作用”較大，使部分交叉口的轉向交通流集中、產生大量路段的非必要繞行交通、駕駛員的行駛操作難度加大、到達性不便后的街邊經濟蕭條等“后遺癥”突出。

5.避免重復建設

應深刻理解和運用《重慶市城市更新管理辦法》和《重慶市城市更新技術導則》兩個政府出臺的法規和技術導則，將路網更新工作與城市更新工作有機結合，利用城市更新項目的大規模、連片化優勢，科學融入路網更新，必要時可以將路網更新作為城市更新的專項，統籌設施。同時，在實施過程中，人行道、車行道、管網、交通管理設施、綠化、城市小品等項目應該由政府將各建設責任單位統籌起來，整合方案和施工計劃安排，防止重復建設，浪費大量的城建資金，而彼此又不銜接，交叉界面說不清，責任主體破敗不堪。

6.引導多方參與

路網更新對區域的群眾生活和出行意義重大。結合重慶市印發的《重慶市規劃師、建筑師、工程師助力共創高品質生活社區行動方案（2022—2024 年）》，科學借助社會技術力量，構建群眾、專家、政府共商共建共管的新型路網更新模式和新局面。

7.靈活運用技術手段

可以采用多種技術手段，提高和增強路網對人的服務效果，在保證交通安全的條件下，可以適度突破規范限制。如適當壓縮車道寬度，增加通行能力；取消部分路內停車，創造更多步行空間；縮減交叉口轉彎半徑，迫使車輛轉彎減速；抬升人行道高度，增加硬質隔離，提高人行安全性；多桿合一，減少視線遮擋和空間占用等。

8.強化大數據智能化管理應用

可以借鑒城市體檢數據平臺的模式，綜合運用熱力圖識別、仿真平臺推演、手機大數據分析等先進工具手段，為路網更新方案提供數據支撐和方案模擬論證。同時利用平臺實施監控更新設施效果，對部分違法現場及時制止和處理。

五、結語

路網更新不應該只是交通工作者的事。需要城市設計、公共景觀、園林綠化、智能設施、建筑改造、大數據等多方面的人才和專業技術，以及社會多主體形成廣泛的共識，需要在管理方式、標準規范、制度設計等方方面面進行系統性、深層次的變革。