開展老年長期護理保險制度的可行性研究
——以W市為例

李裕吉 安徽師范大學皖江學院

根據國家統計局2021年公布的數據來看，16-59歲的勞動年齡人口為88222萬人，占全國人口的62.5%；60歲及以上人口為26736萬人，占全國人口的18.9%，其中65歲及以上人口為20056萬人，占全國人口的14.2%。相比較于2000年老年人口占比10%，比例攀升將近一倍。隨著老齡人口的激增，首要關注的是人口老齡化背景下社會保險基金收支平衡壓力持續加大。長期護理保險制度是一種新型的保險制度，主要針對的群體范圍是老年人，國家的保險機構、專業醫療護理機構、評估機構、監管機構等通過聯合對一些失去基本生活自理能力、患有重大疾病或傷殘的老年群體提供持續性的照料護理服務制度。該項制度在全國十幾個試點城市已逐步開展，結合自身城市的老年需求現狀，試點城市處于不斷探索經驗的實施階段。特別是國內青島、上海等城市實施該項制度已取得了一定的成效，解決了老年人的照料需求。這一制度的研究與推行對于健全社會養老保障體系大有裨益。

一、W市養老服務現狀

（一）養老服務制度尚未能滿足所有養老群體需求

W市在養老服務出臺的《關于加快發展養老服務業的實施意見》中，提出六種養老形式：居家養老、社區養老、機構養老、醫養融合、隊伍建設、養老服務產業；并對養老服務給予資金、土地、人才培養等方面的支持。在出臺的《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的實施意見》中，對經營性養老機構、養老類社會服務組織的準入條件和門檻進一步放寬，著力壯大社會養老服務的網絡。出臺的《關于貫徹落實〈W市居家養老服務條例〉的實施意見》明確了養老服務的責任體系，對養老服務的設備、內容和監管提出了明確要求。頒布的《W市居家養老服務條例》，從法律層面對提供養老服務的主體提出了要求，明確了法律責任。以上制度和條例的出臺促進了養老制度的完善，但隨著老齡化的趨勢加重，尚未能完全滿足所有養老需求。就目前W市推行的各項養老服務政策體系來看，更多的是保障經濟困難老年人或者失能失智老年人，對普通老年人的長期養老需求的供給力度仍顯不足，特別是老年人的發展性需求。在資金的來源與保障方面，提出了支持性的政策，但是資金的供給力度和資金的準入機制等并未見明確的規定。

（二）養老服務保障能力還需進一步提高

根據第七次人口普查數據來看，W市老齡化人口高于全國以及全省平均水平，W市60歲以上人口比例高達20.3%，65歲以上高達到16.1%，老齡化程度高于安徽省和全國水平。截至2020年底，W市共有養老機構120家、共有床位17524張，其中護理型床位占比達30%以上，72個街道（鎮）建有養老服務中心，建有城市社區養老服務站297個，從數量上來看，已形成了一定的養老供給規模，但是與老齡人口持續攀升所帶來的養老服務需求之間仍有一定差距。以養老機構提供的床位為例，W市60歲老年人約為78萬，每千名老人養老床位約為44.5張，護理型床位占比達30%以上，每千名老人護理床位不及20張。根據國家衛健委老齡健康司數據顯示，2021年我國約有1.9億老年人患有慢性病，失能失智人數約為4500萬。中國疾控中心數據也顯示，我國75%的老年人患一種及以上慢性病，16%的老年人患有失能或部分失能的癥狀，4.8%的老人則處于完全失能狀態。在不考慮因客觀因素無法入住養老機構的情況下，現有的床位量很難滿足需求。隨著社會經濟的發展，城鎮居民對社會養老認知的提升，失智失能老人的入住意愿將逐步攀升。

（三）城市家庭結構對養老帶來的壓力

20世紀80年代，我國所實行的計劃生育政策，在人口質量提升、人口規模的控制等方面起到了積極作用，但與此同時，單個城市家庭人口數量也隨之下降，三口之家逐步取代了多口之家。家庭最為社會的基本單位，它的穩定與社會穩定息息相關。從老年人的撫養比例的角度來看，家庭對老人的撫養負擔正在加重，尤其是城鎮居民家庭尤為明顯，一個家庭的勞動力人員可能面臨一至兩名老人的贍養問題。亟須關注的家庭也在增加，如失獨家庭，獨生子女因意外去世，父母已超過生育年齡，特別是處在老年階段時，養老問題需高度關注。此類家庭的養老問題不僅涉及經濟幫扶問題，更多的是精神上和情感的關心與關懷，相對于普通家庭的養老問題，他們需要更專業的社會工作人員或是醫護人員的介入。諸如此類特殊群體的養老需求，對提供養老服務人員的專業素養有著更高的要求，對構建養老服務人員隊伍的穩定性也有著較高的要求。而此類人員由于物質待遇、發展路徑問題導致從業意愿和長期發展意愿相對較低，以社會工作專業為例，W市僅兩所高校招生社會工作本科生及研究生，根據一志愿報考率和畢業后工作意愿率，均遠低于其他招生專業的平均水平。

二、W市老年人對長護險的意愿接受程度

長護險的受眾對象群體主要是老年人，由于該種保險制度是一種新型的補充養老制度，本文采用訪談調查的形式，分別從W市各個行政區域共選取10位老年人作為訪談對象，旨在了解老年人對該項保險制度的意愿接受程度到底如何。本次訪談內容中包括受訪者的性別、年齡、居住區域、養老金狀況、子女狀況、健康狀況、對長期護理保險制度的意愿接受程度及其原因等，并按照訪問順序對10位被訪者進行了編號，下面根據訪談記錄內容列出表1。

根據訪談調查的內容，從匯總的表1內容中可以看出這10位受訪老人中對長期護理保險制度表示愿意態度的占70%，表示不愿意的態度僅占30%。老人對長護險表示愿意接受的原因主要有：①養老金較低，難以維持往后的老年生活；②子女不在身邊，無法依靠子女照料老年生活；③自身患有一些慢性疾病，需要依靠專業的醫療照護；④認可該項保險制度，對其需求度較高。老人對長護險不愿意接受的原因有：①有子女在身邊對其照護；②養老保險金足夠維持養老生活；③對該項保險制度認可度不高。根據訪談調查可推斷W市老年人大部分還是愿意接受長期護理保險制度，對其認可度較高，對該項保險制度的專業照護及長期照料有較高需求。

表1 受訪者對“長期護理保險制度”的意愿程度

三、W市推行長期護理保險制度的可行性

（一）養老服務政策的大力支持

根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》《中華人民共和國老年人權益保障法》《安徽省“十四五”養老服務發展規劃》以及《W市“十四五”養老服務發展規劃》從國家層面到地方層面都在全力構建基本養老服務體系，大力發展普惠型養老服務。特別是國家醫保局財政部2020年印發的《關于擴大長期護理保險制度試點的指導意見》為地方推行長期護理保險制度提供了政策支持和指導。安徽省內也已經開始試點探索和推行長期護理保險制度，為W市的推行提供了經驗借鑒。

（二）普惠性養老意愿的需求強烈

現有國家的養老保險以及醫療保險解決的是老年人的基本生活需求和醫療需求，是一種保障性的福利。隨著老齡化問題加深，老年人在養老方面如精神關懷、生活照料、失能失智老年人的照護對這種發展及服務性的保障仍有很大的缺口。根據訪談調查結果發現，很多子女不在身邊或者難以定期陪伴的老年人對助醫、助急等生活保障性服務有著迫切性的需求。同時對老年人健康知識、電子產品使用、文娛平臺提供等發展性服務也有著同樣的需求。長期護理險作為對現有保障性養老福利政策的補充顯得十分必要。

（三）現有養老服務保障基礎較好

W市GDP總量常年位于全省前列，同時也是國家自主創新示范區和國家創新型城市，有著足夠的經濟基礎和創新傳統。“全面建立80周歲以上老年人高齡津貼制度，發放補貼3.18億元；建立健全低收入老年人居家養老服務補貼制度”。“在全省率先引進智能化居家養老呼叫系統”“全市醫療衛生機構開通老年人就醫綠色通道率達90.1%。采用家庭醫生簽約方式，開展居家醫養服務，65歲以上老年人管理率達70%以上。”這些對于長期護理險的推行和進一步深化都提供了較好的保障。

四、W市實施長期護理保險制度的可行性對策

（一）構建健全的長護險制度體系

根據Gilbert社會福利政策理論，社會福利政策從三個層面和四個維度進行分析和考量。依次是分配基礎、分配內容、服務輸送以及資金來源。通俗來說，福利政策應該涵蓋享有福利的對象、享有福利的明確內容、經費的保障以及提供福利的主體。就W市在構建長護險制度而言，首先要明確分配基礎，即福利享受的對象，從人人共享的原則和普惠性的需求來看，建議對象應該為全體的城鄉老人。從分配內容來看，即福利內容，目前實行長護險的試點城市中，以現金補貼為主，考慮到對象的普及性和資金的壓力，這里可以加入代金券、實質性的服務時長等。服務輸送的主體應為政府主導、社會服務機構具體承擔，這樣既能減輕政府壓力，也能激活第三方的時長。在資助保障上，要明確居民繳納的標準，資助統籌劃撥使用的方式。在制定長護險辦法的同時，配套制定實施方案、從業人員的培養和管理辦法等方面，形成制度體系。

（二）做好長護險制度的政策宣傳

美國公共決策學者詹姆斯E·安德森（James E.Anderson）認為，政策宣傳是指“通過政策與人們普遍具有的價值觀和信念的認同而使人們接受政策的努力”。可見，科學的政策宣傳可以讓更多的民眾對好的政策予以支持。具體對于長護險制度而言，可以通過公共權威機構發布政策信息，增加政策的公信力同時也滿足受益群體的知情權，對政策進一步實施和監督起到促進作用。精準宣傳，W市可以利用智慧養老系統精準確定老年群體，特別是有迫切生活需要的老年群體，定向推送信息給老人及其子女做好政策的宣傳和解讀。對于信息接受能力差的弱勢群體，要結合社區養老機構進行上門的“一對一”政策宣傳和解讀。豐富宣傳載體，除了官方發布的通知公告，還可以結合線上方式，利用抖音、微信等新媒體方式大力推廣。線下方式可結合文藝演出、服務體驗方式等進行現場宣講，將政策送進社區送進家門。

（三）推行“保障+發展型”模式

隨著社會經濟的不斷發展，醫療水平不斷提高，老年人的平均壽命也在提升，如何讓老年人能夠安享晚年，對養老服務提出了更高要求。W市在推行長護險時，首先要完善老年人養老的保障能力。依托長護險的推行，進一步的完善養老服務的基礎設施，確保老年人“急難愁盼”的問題能夠及時解決，供給能夠滿足需求。在解決老年人基本生活問題之后，要著力促進老年人的健康發展，讓老年人精神得到寄托的同時可以老有所學、老有所用。這就需要豐富長護險的內容，將豐富的文化供給引入進來，對老年人關心的知識、技能等方面提供相應的輔導和教學服務。對于滿足及掌握老年人的心理狀態需要更多的專業人士介入，構建護理人員、社會工作人員的專業隊伍建設，W市可以依托現有幾所高校人才的優勢，加大養老服務專業人才待遇保障，以此吸引和留住更多專業人才，致力于推動我國養老服務的高質量發展。