淺談土地征收成片開發方案的編制思路及要點

鄭慧媛

（1.沈陽市規劃設計研究院有限公司，遼寧沈陽 110004）

土地征收成片開發是指在市域范圍內國土空間規劃確定的城鎮開發邊界內的集中建設區，由縣（市、區）政府、開發區管委會組織的對一定范圍的土地進行的綜合性開發建設活動。土地征收成片開發方案將作為審批經營類建設項目土地征收的前置性要件。

一、方案編制的背景理解

1.編制背景

2015年1月，中央深改組印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，“三塊地改革”就此拉開序幕。其改革核心任務的第一條是“完善土地征收制度”，其中包括縮小征地范圍、制定征地目錄、規范征地程序、界定公益用地范圍，這四個方面是目前土地征收成片開發方案政策的制度出身。“集體經營性建設用地入市”“農村宅基地”“土地增值收益分配機制”和“三塊地”四個核心任務改革站在國家意志和人民立場，重新平衡了中央、地方政府、農村集體對于土地供需之間的關系，直接影響了我國一段時期以來的土地管理和用途管制政策的制定，這項改革不亞于多規合一改革的影響力。

通過四年的改革試水，農村土地制度改革和多規合一的國土空間規劃體系改革在2019年8月一并寫入了新修訂的土地管理法，其中，第四十五條規定了可以征收土地的六種情況，從規定的第一句話可以看出，“土地征收”的核心是圍繞公共利益出發。通過總結這六個情況可得知，關于公益性的土地使用法律是直接支持的，而涉及到經營性的開發建設需要一個前置性條件，也就是“成片開發”。同時第五條規定了所指的“成片開發”需要符合國務院自然資源主管部門規定的標準。這也為自然資源主管部門制定成片開發標準提供了立法援引的留白。

2.目的與意義

通過編制成片開發方案，論證成片開發的必要性、合法性、合規性，確定成片開發用地的位置、范圍、基礎設施條件、主要用途、實現的功能、擬安排的建設項目、開發時序和年度實施計劃，保障區域發展合理的建設用地供給，合法、有序批地供地，促進土地利用集約高效的基礎上穩步實現經濟效益、社會效益和生態效益，進一步引導區域綜合開發建設，推動經濟社會高質量發展。

（1）有利于城市統一規劃建設

在國民經濟和社會發展規劃的指引下，符合“三條控制線”底線約束的管控要求，由單一項目以宗地為單位的土地征收轉向在國土空間規劃下的統籌區域內成片開發，按“開發一片、成熟一片”的原則制定征收計劃，能夠更好地落實規劃功能。同時銜接已有的控制性詳細規劃及其他相關專項規劃，引導規劃空窗地區完善規劃方案，以支撐城市發展戰略和規劃用地布局落地的可實施性。

（2）有利于城市公益性基礎設施配套建設

在成片開發范圍內統籌保障城市公益性基礎設施安排，體現了基于公共利益屬性出發開展土地征收的基本原則。成片開發通過經營性用地的盈利來彌補公益性基礎設施建設的資金缺口，保障兩者的平衡，有利于城市公益性基礎設施配套的建設。

（3）有利于節約集約利用土地

成片開發方案的編制能夠實現城市的集聚效益，通過系統、成片、持續地為城市的生產生活提供服務保障，解決了零星開發導致的土地利用效率低的現象，有利于節約集約利用土地。

（4）有利于公平保障被征地農民權益

通過成片開發，由政府組織統一征收工作，有利于同區位土地的被征收人實現同地同價補償安置，避免由于宗地零散式開發帶來的補償安置價格不一所引發的社會穩定問題。同時，成片開發帶來的整村式征收也有利于保障大多數被征地農民權益。

（5）有利于征地報批全過程監督管控

在征地報批前編制成片開發方案，實行編制及報批后監管，對于規劃統籌土地利用，加強用地的科學性、計劃性、系統性都有積極作用，同時可以避免由于管控不嚴等問題導致的土地浪費現象，實現建設用地審批效率的提高，做到征地報批全過程監督管控。

二、土地征收成片開發方案要點

1.編制原則

（1）堅持依法依規實施

遵循《中華人民共和國土地管理法》、《自然資源部關于印發〈土地征收成片開發標準（試行）〉的通知》（自然資規〔2020〕5號）等政策文件的規定，在新的國土空間規劃批準生效前，符合報批的城鎮開發邊界。

（2）堅持嚴格保護耕地

土地征收成片開發落實最嚴格的耕地保護制度，以保護耕地為前提，盡量不占或少占耕地，確保耕地保有量和基本農田保護任務目標的實現。確不可避免占用耕地的，按照“占優補優、占水田補水田”的要求，合理制定補充耕地方案。

（3）堅持生態文明建設

遵循生態優先、綠色發展，成片開發不涉及各類自然保護區、生態紅線、城市飲用水源保護地和重要環境敏感區等，保障城市開發建設實現集中、集約、集聚高效有序發展。

（4）堅持公共利益優先

市場機制對規劃片區的適應性提出相應的要求，針對規劃片區的不同屬性，要體現部分公共利益的社會性，保證項目實施的可行性。成片開發方案征收土地要兼顧群眾的現實和長遠利益，應尊重擬征收范圍內被征收人的意愿，得到大多數群眾的理解和支持，盡最大可能維護所涉及群眾的合法權益。

（5）堅持節約集約用地

開發建設方案規模應根據國民經濟發展的實際情況，科學分析、統籌協調片區開發，從片區整體利益的角度進行規劃，分項目重點有序推進。

（6）堅持以人民為中心

應充分征求農村集體經濟組織及農民意愿。制定的土地征收和安置補償方案，要與當前經濟社會發展水平相適應，充分考慮確保被征地農民原有生活水平不降低，并體現未來發展的需要。

2.工作要點

（1）方案是經營類建設項目土地征收的前置性條件。

（2）方案分為土地征收成片開發區域和成片開發范圍。

（3）方案以集中建設區為底圖，注意避讓現階段永久基本農田。

（4）經營性用地類型包括居住用地、商業服務業用地、工礦用地和倉儲用地；公益性用地類型包括交通運輸用地、綠地與開敞空間用地、公共管理和公共服務用地、公用設施用地和特殊用地。

（5）納入方案的用地為集中建設區內計劃征收的經營性建設項目用地；項目用地納入的規模要充分考慮兩年實施完成的可行性，連續兩年未完成方案安排的實施計劃的，下一年度方案停批。

（6）需要征求成片開發范圍內村民意見，做好群眾工作。

3.工作方法和技術路線

一是在主管部門的統一部署、組織和安排下有序開展方案編制的各項工作。二是充分征求相關主管部門和縣（市、區）政府意見，及時向有關部門反饋方案編制信息。三是充分借用“外腦”的作用，加強論證評估，廣泛征詢有關專家意見。技術路線如圖1。

圖1 技術路線圖

三、方案核心內容

1.工作對接與數據處理

（1）資料收集整理

收集整理土地征收成片開發方案所需資料數據：征地范圍線和年度實施計劃；集中建設區內最新的規劃用地布局（總規或控詳規）和生態保護紅線劃定成果并對方案階段成果的規劃地類進行審核；最新變更調查數據并對方案階段成果的現狀地類進行審核；區域節約集約土地利用情況；耕地質量、永久基本農田數據等材料；方案涉及項目納入國民經濟和社會發展年度計劃情況。

（2）確定編制單元

以縣級行政區為最小編制單元，《方案》可以含多個成片開發范圍，每個成片開發范圍可以包含多個擬征收地塊和地塊之間聯通的區域。依據國土空間規劃擬實施改造的區域可以一并納入成片開發范圍，在城鎮開發邊界內尚未建設的零星地塊可以就近納入成片開發范圍。不同的成片開發范圍不得重疊。結合土地權屬、土地開發導向，綜合劃定差異化的土地開發單元，以成片連片的土地空間統籌城鄉用地功能、城鄉公共服務設施體系與城鄉土地開發增值收益分配，并探索建立各單元差異化的實施方式，形成“空間統籌、單元實施”的成片連片開發實施路徑。

（3）劃定開發范圍

劃定成片開發范圍應綜合考慮多種因素，不僅包括土地自然條件，也應考慮用地規劃方向等因素，在保證不占用生態保護紅線、永久基本農田的前提下，統籌集中安排用地，合理劃定范圍。

（4）分時序推進實施方案，保障與國土空間規劃布局的銜接

為了實現“建一片、成一片”、“形成相對完整的城市功能片區”的目標，一方面應分時序、年度推進成片開發區域建設，逐步推進完善片區功能，保障近、遠期方案與國空規劃的銜接；另一方面，在片區內，應充分協調公益性與經營性配套的組合，形成功能相對齊全、區域相對規整的成片開發區域。

（5）分類型細化公益性用地占比

在計算成片開發范圍公益性用地占比時，不應統一按照40%的標準衡量。應根據劃定片區的主要功能定位，分類型設置公益性比例，例如以工業為主導的片區可按照20%的比例，適當降低公益性占比要求。

2.方案成果編制

按照上級對于土地征收成片開發方案編制工作的要求，成片開發方案應包含如下內容：成片開發的位置、面積、范圍、基礎設施條件等基本情況；成片開發的必要性、主要用途和實現的功能；符合當地國民經濟和社會發展規劃情況、納入當地國民經濟和社會發展年度計劃情況；成片開發范圍里國空規劃情況；成片開發范圍里計劃安排的建設項目、開發時序及年度實施計劃；按照國土空間規劃確定的一個完整的土地征收成片開發范圍內基礎設施、公共服務設施以及其他公益性用地比例（比例一般不低于40%，比例確實難以達到40%的，屬地人民政府、開發區管委會應對原因及合理性進行分析說明）；成片開發的土地利用效益、經濟、社會、生態效益評估；成片開發方案征求意見情況，包括人大代表、政協委員等專家學者以及擬征地集體經濟組織和農民意見；其他有關內容。方案預期形成的主要成果包括文本、圖集以及相關附件。

四、結束語

土地征收成片開發方案要堅持新發展理念和公共利益需要，以人民為中心，注重保護耕地，注重維護被征地農民合法權益，注重節約集約用地，注重生態環境保護。通過開發方案的制定有效提升城鎮功能，滿足居民生產生活需要，促進當地經濟社會高質量發展。