城市更新類型特點(diǎn)與CIM平臺研究思考

文｜中國國土勘測規(guī)劃院 牟瓊

《2021年國務(wù)院政府工作報(bào)告》提出實(shí)施城市更新行動，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量；“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要也提出對存量片區(qū)功能改造提升的要求，城市存量更新改造工作在“十四五”時期成為國家戰(zhàn)略。近幾年業(yè)界對城市更新也在進(jìn)行全方位研究，存量更新時代也在倒逼城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型并需要因此改變存量規(guī)劃的空間引導(dǎo)機(jī)制。

1 城市更新主要類型及特點(diǎn)

城市更新各地做法不同且實(shí)踐場景也不同，按照更新對象的原用地功能將更新項(xiàng)目歸納為老舊廠區(qū)、老舊小區(qū)、老舊街區(qū)和城中村共四種主要類型。

1.1 老舊街區(qū)改造

老舊街區(qū)在城市現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中逐漸無法滿足人們的生活需求，改革開放時期主要以大拆大建為主要改造方式，存在破壞街區(qū)歷史文化且因拆遷增加政府壓力等諸多問題，微改造方式也因此逐漸出現(xiàn)。目前國內(nèi)對老舊街區(qū)的改造研究注重改造過程中對老舊街區(qū)進(jìn)行文化保護(hù)以帶動街區(qū)發(fā)展。

成都寬窄巷子歷史文化街區(qū)改造是歷史文化街區(qū)改造的典型案例。寬窄巷子由寬巷子、窄巷子和井巷子三條老式街道及其間的四合院落群組成，通過搬遷900 余戶居民、修復(fù)50 個院落、改造3 萬多平方米地面建筑、修建1.1 萬多平方米地下停車場等改造工作，形成三條巷子差異化的商業(yè)業(yè)態(tài)，修舊如舊與落架重修的改造原則也保留住了老成都的生活韻味。

在保留地區(qū)固有特色的基礎(chǔ)上對歷史文化街區(qū)進(jìn)行改造升級，更新其物質(zhì)環(huán)境，帶動歷史文化街區(qū)與城市之間的內(nèi)在聯(lián)系，拓展現(xiàn)代商業(yè)、經(jīng)濟(jì)與使用功能，使歷史文化街道煥發(fā)出新的活力以助力城市發(fā)展。

1.2 老舊廠區(qū)改造

老舊廠區(qū)改造有多種方向，在城市更新過程中，與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級要求相適應(yīng)的老舊廠房更新和保護(hù)再利用，將成為老工業(yè)城市和城市老工業(yè)區(qū)更新的重點(diǎn)領(lǐng)域。北京石景山首鋼廠區(qū)的改造是老舊廠區(qū)改造的典型案例，首鋼于2010年停產(chǎn)搬遷，閑置的首鋼石景山園區(qū)以保護(hù)和利用為基礎(chǔ)，利用原有的廠房空間進(jìn)行局部改造，利用北京冬奧會契機(jī)籌辦并舉辦北京冬奧會并將廠區(qū)改造為專業(yè)場館，結(jié)合燈光秀增添娛樂休閑等公共服務(wù)設(shè)施。

老舊廠區(qū)以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型為改造方向，通過拓寬文化空間，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與提升城市文化品質(zhì)。現(xiàn)在全國大多城市中心市區(qū)采取了退二進(jìn)三政策，主要針對改革開放前的存量劃撥與無償使用的國有土地，需要通過用地空間功能的改變來體現(xiàn)土地資產(chǎn)價值，這部分改造主要包括規(guī)劃確定不再作為工業(yè)用途的廠房用地、國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類與淘汰類產(chǎn)業(yè)的原廠房用地、不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的廠房用地等幾類用地。

1.3 老舊小區(qū)改造

老舊小區(qū)指的是2000年底前建成且因公共設(shè)施落后，已對居民生活產(chǎn)生影響的居住區(qū)。過去幾十年建設(shè)的大批城市住宅，普遍存在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、配套不齊、房屋老化、排水不暢、私自改造、綠化面積小與公共空間不足等問題。改造重點(diǎn)是對住宅、公共設(shè)施、公共綠地、室外環(huán)境、道路交通和市政公用設(shè)施所進(jìn)行的綜合性安排和具體設(shè)計(jì)，主要聚焦于物質(zhì)空間等硬件設(shè)施。老舊小區(qū)面臨改造資金投入大與回報(bào)周期長等問題，但同時也有很大的市場空間。

北京勁松小區(qū)的改造案例尤為典型，勁松小區(qū)是新中國改革開放后北京市第一批成建制樓房住宅區(qū)，針對其居住人群、基礎(chǔ)設(shè)施與配套服務(wù)三類錯配現(xiàn)狀問題的存在，通過居住人群置換、設(shè)施和服務(wù)提升等適配策略進(jìn)行更新改造，其改造特色是引入社會資本，并且結(jié)合多方聯(lián)動運(yùn)作模式，針對公眾參與的精準(zhǔn)需求管控，并且達(dá)到舊貌換新顏的效果呈現(xiàn)，切實(shí)提高了居民群眾的安全感、獲得感和幸福感。

1.4 城中村改造

城中村是城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的一種特殊現(xiàn)象，工業(yè)化城市化推進(jìn)伴隨著房地產(chǎn)熱、開發(fā)區(qū)熱與新城新區(qū)熱等熱潮，城市建設(shè)用地范圍快速擴(kuò)張，原有的農(nóng)村村莊被城市包圍形成城市中的村莊。城中村的現(xiàn)行問題復(fù)雜，存在集體土地與國有土地并存、現(xiàn)狀用途與城市整體功能布局沖突、土地使用關(guān)系復(fù)雜、違法違規(guī)行為普遍、土地資產(chǎn)價值高度顯現(xiàn)等問題。

深圳市的城中村現(xiàn)象尤為突出，大沖城中村地處深南大道，毗鄰科技園區(qū)位優(yōu)異，但土地利用混亂且低效。原大沖集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主要來源于集體商鋪、廠房的出租，村民長期依賴收取房租為生，地區(qū)存在生活品質(zhì)低、安全隱患大、社會治安差等問題，通過拆除重建和局部綜合整治相結(jié)合，將其打造成為了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)后勤保障基地，所以城中村改造以居住和完善配套為主。

圖1 中國近幾年來開展城市更新工作的城市（來源：筆者自繪）

圖2 深圳城市更新體系示意圖（來源：筆者整理自繪）

圖3 廣州城市更新體系示意圖（來源：筆者整理自繪）

圖4 北京城市更新體系示意圖（來源：筆者整理自繪）

2 市縣城市更新政策與基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)踐

國內(nèi)大中城市先后開啟了“三舊”改造、城市更新等工作，但是各地因發(fā)展條件與面臨問題不同，采取的政策也各有特色。

第一，各地發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用。不少城市構(gòu)建了從國土空間規(guī)劃到城市更新專項(xiàng)規(guī)劃的規(guī)劃體系，比如深圳市以全市國土空間規(guī)劃為依據(jù)，編制制定了城市更新專項(xiàng)規(guī)劃，根據(jù)規(guī)劃劃定城市更新單元，制定城市更新單元計(jì)劃，以深圳市法定圖則為依據(jù)，落實(shí)到城市更新單元規(guī)劃。

廣州市城市更新體系以全市國土空間規(guī)劃為依據(jù)，市自然資源部門會同住建部門編制城市更新專項(xiàng)規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上劃定片區(qū)重點(diǎn)項(xiàng)目，確定片區(qū)城市更新策劃方案；其次是根據(jù)區(qū)級總規(guī)基礎(chǔ)編制城市更新范圍內(nèi)的國土空間詳細(xì)規(guī)劃，在片區(qū)策劃方案基礎(chǔ)上確定項(xiàng)目實(shí)施方案，作為城市更新項(xiàng)目進(jìn)行審批和實(shí)施的依據(jù)。

北京市城市更新體系分為圈層引導(dǎo)和街區(qū)引導(dǎo)兩個層面。圈層引導(dǎo)的目標(biāo)是市級總規(guī)確定的政策四區(qū)：首都功能核心區(qū)、中心城區(qū)、城市副中心和平原地區(qū)的新城、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)；街區(qū)引導(dǎo)則是以街區(qū)為單元，以街區(qū)控規(guī)為依據(jù)制定更新項(xiàng)目實(shí)施方案。

綜上所述，地方層面重視規(guī)劃引領(lǐng)，因地制宜地構(gòu)建了從國土空間規(guī)劃到城市更新專項(xiàng)規(guī)劃的規(guī)劃體系。

第二，改善城市基礎(chǔ)與公共服務(wù)設(shè)施。各大城市也在改善城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施方面進(jìn)行了政策引導(dǎo)，在此結(jié)合上海、北京、深圳、重慶和貴陽五個城市的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施要求進(jìn)行總結(jié)歸納。

上海市在政策導(dǎo)向上對城市更新項(xiàng)目中僅涉及經(jīng)營性用地性質(zhì)改變或建筑高度調(diào)整的，鼓勵公共服務(wù)設(shè)施合理混合設(shè)置，并增加各地塊建筑面積，但是要求必須以增加公共服務(wù)設(shè)施或公共開放空間為前提，鼓勵增加地面公共開放空間；北京市鼓勵對城市公共空間進(jìn)行改造提升，優(yōu)化提升城市功能主要集中在市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施與公共安全設(shè)施的完善；深圳市強(qiáng)調(diào)城市更新應(yīng)當(dāng)增進(jìn)社會公共利益，加強(qiáng)公共設(shè)施建設(shè)，優(yōu)先保障城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施或者其他城市公共利益項(xiàng)目，鼓勵增加公共用地，節(jié)約集約利用土地；重慶市提出對增加公共服務(wù)功能的城市更新項(xiàng)目，有條件的可按比例給予建筑面積支持；貴陽市為了提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)均等化水平，重點(diǎn)圍繞補(bǔ)齊城市公共市政與公共安全等基礎(chǔ)設(shè)施短板。

從以上可以看出各大城市對城市基礎(chǔ)設(shè)施與城市公共服務(wù)設(shè)施的改善都有很大的支持力度。城市更新主要是根據(jù)城市發(fā)展階段目標(biāo)、用地潛力和空間布局特點(diǎn)，明確實(shí)施城市有機(jī)更新的重點(diǎn)區(qū)域，優(yōu)化功能布局和開發(fā)強(qiáng)度，傳承歷史文化，提升城市品質(zhì)和活力。

3 城市更新背景下規(guī)劃思考與建議

根據(jù)上述城市更新政策問題，鑒于城市更新已成為城市高質(zhì)量建設(shè)的重要途徑，需要完善頂層設(shè)計(jì)為保障加強(qiáng)立法保護(hù)。

首先是城市更新頂層設(shè)計(jì)的規(guī)劃引領(lǐng)設(shè)計(jì)。第一層面是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃與戰(zhàn)略引領(lǐng)，通過主體功能區(qū)片全面整合各類更新資源，通過動靜分區(qū)進(jìn)行整體統(tǒng)籌；第二層面是國土空間規(guī)劃的剛性管控作用，跟國土空間規(guī)劃“一張圖”相銜接；第三層面是系統(tǒng)研究編制城市更新專項(xiàng)規(guī)劃，落實(shí)綠線、藍(lán)線和紫線等剛性管控要求；第四層面是在城市更新內(nèi)容中的詳細(xì)規(guī)劃確定容積率、建筑高度與建筑密度等規(guī)劃指標(biāo)。

其次是城市更新頂層設(shè)計(jì)體系傳導(dǎo)。規(guī)劃體系傳導(dǎo)是通過與總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃三類規(guī)劃體系相結(jié)合，建立從城市到片區(qū)再到項(xiàng)目的規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制，成片區(qū)推進(jìn)城市更新，對規(guī)劃自上而下進(jìn)行協(xié)調(diào)，對訴求自下而上進(jìn)行多元統(tǒng)籌。在城市更新頂層設(shè)計(jì)引領(lǐng)下劃定城市更新單元，引導(dǎo)鼓勵出臺地方性法規(guī)規(guī)章為城市更新提供法治保障。

第三是倡導(dǎo)有機(jī)更新為路徑提升城市品質(zhì)。提升城市品質(zhì)可以從高質(zhì)量發(fā)展空間、高品質(zhì)民生環(huán)境、歷史文脈延續(xù)與整體層面推動城市有機(jī)更新，讓城市上升到高品質(zhì)和高質(zhì)量的發(fā)展階段。另外要重視歷史文化保護(hù)延續(xù)文脈。延續(xù)城市歷史文脈是城市更新首要任務(wù)，既要保護(hù)單體建筑，也要保護(hù)傳統(tǒng)格局、歷史肌理、傳統(tǒng)街巷、空間尺度和景觀環(huán)境等環(huán)境要素。在保護(hù)傳統(tǒng)肌理、延續(xù)街巷尺度與生活方式中挖掘文化內(nèi)涵，對歷史城區(qū)、歷史文化街區(qū)、歷史文化名鎮(zhèn)名村、歷史風(fēng)貌區(qū)、傳統(tǒng)村落等各類歷史文化遺產(chǎn)資源進(jìn)行系統(tǒng)性、完整性和全面性保護(hù)。

最后是基礎(chǔ)設(shè)施管理引進(jìn)CIM 基礎(chǔ)平臺。城市更新需要提升社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施集約化和智能化水平，以新城建賦能城市更新，實(shí)施智慧物業(yè)、智慧社區(qū)、智慧工地與智慧建造等公共設(shè)施數(shù)字化與智能化的管理。

根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要求，按照智慧社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)推動更新改造，推進(jìn)社區(qū)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)社區(qū)級城市信息模型CIM 基礎(chǔ)平臺。營建高品質(zhì)民生宜居環(huán)境需要進(jìn)行現(xiàn)場一手資料調(diào)研，提取群眾關(guān)注的民生問題，在CIM 平臺的數(shù)據(jù)底座上補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施短板，提高城市管理服務(wù)水平，由此可以在高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間中推動城市結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)生態(tài)宜居、生活便利、文化傳承與產(chǎn)城融合。

4 結(jié)束語

本文結(jié)合北京、上海、廣州與深圳等幾個城市分別制定的城市更新政策中對城市土地提出促進(jìn)節(jié)約集約用地以及鼓勵城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的要求與方向，綜合分析在國家政策框架下的基于地方實(shí)踐需求的實(shí)操性政策，提出建設(shè)國家層面和地方層面城市更新的高質(zhì)量發(fā)展思路，以期對城市更新大環(huán)境下的政策制定能有所建議并落實(shí)到民生過程之中，進(jìn)而落實(shí)高質(zhì)量城市更新時代的國家要求。