我國殘疾人按比例就業制度的法律保護現狀與對策*

聶楨海 包學雄*

(廣西民族大學 政治與公共管理學院 廣西 南寧 530006)

一、引言

殘疾人是需要幫助的特殊群體，需要政府與社會各界人士的扶持，使其能夠融入社會。近年來，特別是實施脫貧攻堅戰略以來，我國殘疾人事業發展取得的成就舉世矚目，許多貧困殘疾人實現了精準穩定脫貧，生活質量明顯改善。2019年全國殘疾人家庭收入狀況調查數據顯示，2018年中國殘疾人家庭人均可支配收入達到16112.3元，與2017年相比，實際增長7.4%，增速略高于2018年全國居民人均可支配收入[1]。殘疾人生活狀況雖然較之前有了明顯改善，但整體就業質量不高。截止到2020年底，我國約有3780.7萬持證殘疾人(1)持證殘疾人指擁有殘疾證的殘疾人。據2006年第二次全國殘疾人抽樣調查統計數據顯示，我國約有8500萬殘疾人，但是不一定都擁有殘疾人證。，其中超過50%的勞動者仍然從事農業、種植業和養殖業，僅有2%的殘疾人實現了按比例就業。

目前，國內對殘疾人就業的研究主要集中在兩個方面：一是對殘疾人就業的現狀進行描述，分析不同地區以及城鄉之間殘疾人就業過程中所面臨的問題，并提出針對性的建議[2-3]；二是對影響殘疾人就業的原因進行分析[4-5]，所構建的指標主要涉及殘疾人的受教育程度、殘疾程度、身體狀況、就業意愿等維度[6-8]，研究方法主要包括文獻計量法、Logistic回歸分析、相關性分析等[9-11]。經過文獻梳理發現，已有研究多注重對殘疾人就業發展現狀、就業過程中所面臨的問題、對策建議及其影響殘疾人就業的原因進行分析，關于現有的殘疾人就業法律法規的研究較少。就業是殘疾人實現發展權的基本途徑，按比例就業制度是殘疾人就業權的重要保障，該制度在促進殘疾人就業和社會融合方面發揮著重要作用。因此，本文通過對現有的殘疾人按比例就業的法律和政策進行梳理，分析我國殘疾人按比例就業制度的法律保護現狀，并據此提出相應的對策，以推動保障殘疾人充分高質量就業的相關制度走向完善。

二、殘疾人按比例就業立法的發展歷程

殘疾人就業立法的目的是促進殘疾人融入社會并參與工作。為保障殘疾人就業的合法權利，西方發達資本主義國家確立了以反歧視法為基礎的“就業機會平等法”和以就業配額制度為基礎的“就業配額法”(2)英國的《反殘疾歧視法》、加拿大的《加拿大人權法》、美國的《美國殘疾人法案》均對就業歧視作出了具體界定；日本的《殘疾人雇用促進法》、美國的《康復法案》及美國、韓國的《關于促進殘疾人雇傭平等的法律》均規定了安置殘疾人的比例與沒有達到規定標準的經濟代償。。其中，反歧視法受到殘障“社會模式”論的啟發，認為殘疾是社會不平等和社會歧視導致的，通過反歧視法將殘疾人納入開放的勞動力市場，而不是將他們排斥在勞動力市場之外；按比例就業受到殘疾“醫療模式”論的啟發，認為殘疾人因自身的生理缺陷，難以在開放的勞動力市場上憑自己的能力同正常人平等競爭工作機會，需要設立殘疾人安置比例。我國高度重視殘疾人按比例就業的工作，先后頒布實施了一系列政策，對于保障殘疾人勞動就業權利和積極促進殘疾人融入社會發揮了重要作用。總體來看，我國殘疾人按比例就業法制建設經歷初步探索、規范發展階段，目前正處于統籌完善階段。

第一，初步探索階段。1990年，《中華人民共和國殘疾人保障法》(以下簡稱《殘疾人保障法》)首次提出殘疾人按比例就業(3)《中華人民共和國殘疾人保障法》第三十條規定：機關、團體、企業事業組織、城鄉集體經濟組織，應當按一定比例安排殘疾人就業，并為其選擇適當的工種和崗位。，它的頒布為我國殘疾人事業的發展奠定了法制基礎。但在該法中尚沒有明確具體的安置比例。隨后，中央在廣東、上海等地進行試點，按照1%—1.5%的比例來安置殘疾人就業，如果未達到規定比例，必須繳納殘疾人就業保障金。1995年，財政部借鑒各地的實施經驗，出臺了《殘疾人就業保障基金管理暫行規定》，從國家層面對基金的收支進行了規范管理。

第二，規范發展階段。隨著時代的發展與進步，殘疾人按比例就業的相關法律制度也在不斷完善。2007年，國務院發布了《殘疾人就業條例》，首次在行政法規中明確規定了具體的殘疾人安置比例，要求用人單位安排殘疾人就業的比例不能低于本單位在職職工總數的1.5%。2008年，修訂過的《殘疾人保障法》將殘疾人按比例就業作為一項法律制度確立下來；同年，相關部門發布了《關于促進殘疾人事業發展的意見》，在堅持市場導向就業機制的基礎上，依法推進按比例安排殘疾人就業的工作有序進行。

第三，統籌完善階段。黨的十八大以來，國家高度重視殘疾人就業工作，政府有關部門先后發布了《殘疾人就業保障基金征收使用管理辦法》《機關、事業單位、國有企業帶頭安排殘疾人就業辦法》《促進殘疾人就業三年行動方案(2022—2024年)》等一系列保護和促進殘疾人就業的規范文件，進一步督促公共部門、私營部門落實殘疾人按比例就業的責任，逐步建立安排殘疾人就業情況統計制度，為新時代殘疾人按比例就業描繪了清晰藍圖。我國也逐步確立了以《殘疾人保障法》和《殘疾人就業條例》為主體，以人社、殘聯等各部門規范性文件為補充的殘疾人按比例就業的法律體系。

以1990年和2008年兩個時間節點為標志，我國殘疾人按比例就業從理念到政策再到制度建設，不斷實現“跨越式”發展。這一歷史進程絕非孤立的，而正是與我國殘疾人事業發展以及經濟社會發展進程相同步的。

三、殘疾人按比例就業制度的實施情況

按比例就業是我國殘疾人就業的主要模式。《殘疾人保障法》和《殘疾人就業條例》的頒布和實施，就是為了幫助更多殘疾人實現穩定就業。從2007—2015年(4)2016年以前，殘疾人的就業是城鄉分開統計的，按比例就業是在城鎮進行統計；2016年以來，城鄉合并統計。因此，舊數據更能清晰顯示出殘疾人按比例就業的變化趨勢。，每年新增的殘疾人按比例就業人數占當年新增殘疾人就業總數的比例大約在23%—30%之間(見表1)，這表明殘疾人按比例就業工作取得了一定的成效。但2007—2015年城鎮新增殘疾人按比例就業人數呈現出波動下降的趨勢，以及2010—2014年殘疾人就業保障金(5)我國僅公開2010—2014年度殘保金征收規模，根據2015年發布的《殘疾人就業保障基金征收使用管理辦法》規定，殘保金征收按屬地管理進行，由各級財政部門納入一般公共預算統籌安排，殘疾人事業發展所需經費根據工作需要和財力可能，從一般公共預算統籌安排支出。數額逐年增加(見表2)等情形表明實施效果并不盡如人意。

表1 2007—2015年城鎮殘疾人按比例就業情況 單位(：人)

表2 2010—2014年殘疾就業保障金的收支明細 單位(：億元)

根據表1所示，自2007年以來，我國每年都有新增按比例就業的殘疾人，然而殘疾人按比例就業的人數并沒有逐年增加。由此可推斷，每年都有一些按比例就業的殘疾人被辭退。2009年，也許是由于2008年的經濟危機，大部分用人單位的用工需求下降，導致殘疾人失業率急劇上升；2014年，可能是受《勞務派遣暫行規定》實施的影響，被解雇的按比例就業的殘疾人數量遠高于本年度新增按比例就業的殘疾人數量。顯而易見，按比例就業的殘疾人容易受到政策環境影響，穩定性較差。

此外，根據表2的數據顯示，2010—2014年，我國殘疾人就業保障金的收入在逐年攀升，這也證實了部分學者的研究，即在一定程度上，按比例就業制度對殘疾人就業產生了“擠出效應”[12-13]。

四、殘疾人按比例就業法律保護現狀

(一)國家立法層面亟待完善

首先是規范性文件層面存在一些有待改進之處。部分規范性文件存在不利于保障殘疾人平等就業權的規定，例如，在《公務員錄用體檢通用標準》中，對于視力、聽力均有嚴格的規定，某種程度上存在健康就業歧視行為，客觀上侵害了殘疾人平等就業的權利。其次是缺乏相應的法律責任條款。同等條件下“優先”錄取殘疾人、“應當”“可以”“給予優惠”等內容，難以在實踐中落到實處。最后是法律制度運行層面也存在一些不足。當雇主履行殘疾人按比例就業的義務時，只需要在雇用殘疾人或者按規定繳納殘疾人保障金兩者之間選擇其中一個就不會受到行政處罰。然而，根據《殘疾人就業保障基金征收使用管理辦法》規定，如果上一年員工的年平均工資較低，那么征繳基數也相應減少。在長期實踐中，部分用人單位考慮到用工風險、殘疾人難以滿足崗位需求以及勞動力成本(6)根據《殘疾人就業保障基金征收使用管理辦法》規定，被認定為符合按比例就業的殘疾職工，應當符合以下三個要求：一是用人單位應當同持有殘疾人證的職工簽訂不少于一年的勞動合同；二是支付的薪資待遇不能低于當地規定的最低工資標準；三是必須按時繳納足額的社會保險。在我國，雖然各地區社會保險繳費的比例不一致，但是總體上差別不大，絕大部分地區社會保險繳費率超過了職工工資的30%，社會保險繳納比例相對較高，用人單位也因此需要承擔更多的用工成本。后，更傾向于選擇繳納殘疾人就業保障金，而不是吸納殘疾人就業。因此，殘疾人就業保障金的征收并沒有達到較好的預期效果。

(二)政府服務層面有待改進

在日本、韓國、美國等一些國家，公共部門安置殘疾人就業的比例高于私營部門；相比之下，我國公共部門和私營部門安置殘疾人就業的比例相同。然而，這兩個部門均沒有達到法律規定的安置比例。一方面，少數國家機關、事業單位可能會存在逃避履行殘疾人按比例就業義務的現象，加之征收“殘保金”的稅務部門屬于公共部門，導致征繳的強制性被進一步弱化；另一方面，政府對工作場所的無障礙設施建設的資金支持局限于少數福利企業或社會企業，絕大部分私營部門被排除在外。根據《殘疾人保障法》的規定，雇主需要為殘疾勞動者提供合理的工作場所，包括對生活設施、勞動設備的改造。但是，在2012年出臺的《無障礙環境建設條例》中規定，工作場所的無障礙設施建設和改造由企業承擔全部責任。目前，國內只有部分發達地區如北京、深圳、上海等地，給予了當地企業無障礙設施改造的資金補貼，多數地區的相關補貼、激勵措施還處于空白。加之后期無障礙設施的維護都是由企業承擔，而企業多追逐經濟效益最大化，很難在無障礙設施改造和建設上投入大量資金。因此，企業更愿意支付殘疾人就業保障金，或者雇傭不需要無障礙設施的殘疾人，而對斥資建設和改造無障礙設施的意愿較低。

(三)司法救濟層面急需補位

殘疾人按比例就業是通過廣泛調動社會力量來保障殘疾人的平等就業權的。該制度是通過行政法規來確立的，是國家通過行政手段強制要求并督促用人單位安置殘疾人就業。最有效的監督來自于權利主體的監督。當權利受到侵害時，殘疾人可以依靠有效的救濟途徑主張權利。就業歧視是殘疾人在就業過程中常會遇到的現象，但現行法律規范對“歧視”的定義以及雇主對殘疾人產生就業歧視行為時必須承擔的法律責任的規定尚不夠清晰。殘疾人就業過程中的歧視屬于侵權糾紛。根據《民事訴訟法》規定，當事人有責任為自己的訴求提供合理的證據。也就是說，當殘疾人在就業過程中受到歧視時，作為原告必須通過證據證明未被錄用的原因是就業歧視；如果原告不能證明這一點，將承擔敗訴的風險。但是當拒絕錄用殘疾人后，用人單位并不為此承擔說明拒絕錄用原因的義務。大多數情況下，殘疾人僅被用人單位簡單告知無法勝任該崗位的工作。因此，殘疾人很難證明用人單位拒絕錄用自己是因為身體殘疾。這導致殘疾人在就業過程中遭受歧視時，很難得到有效的救濟。

五、完善殘疾人按比例就業制度的建議

(一)殘疾人按比例就業的立法保護路徑

殘疾人就業的實踐表明，現有的殘疾人按比例就業的相關法律制度尚不足以解決殘疾人在就業過程中遇到的困難，在很大程度上，用人單位寧愿繳納殘疾人保障金，也不愿意雇用殘疾人。為解決這一問題，首先，在規范性文件層面上，備案審查機關應及時修改或完善這些侵犯殘疾人平等就業權的規范性文件，比如對《公務員錄用體檢通用標準(試行)》中一些關于視力、聽力的規定進行修改和完善，厘清不同崗位需要滿足的條件資格和身體標準，可以根據工作崗位需求，放寬殘疾人的錄用標準。其次，盡快制定并出臺殘疾人反歧視法，通過明確界定“殘疾”和“歧視”，讓立法具有可操作性。同時，應完善法律執行機制。這樣既能減少社會對殘疾人的歧視，又能夠為殘疾人提供工作上的合理便利。最后，地方應健全地方性法規，根據本地區的實際情況完善殘疾人就業保障金的管理制度，進一步明確實施殘疾人按比例就業的目的是為了促進殘疾人更好地就業。通過激勵手段促進用人單位錄用一定比例的殘疾人，對于超額完成按比例就業目標的企業，加大激勵力度，將征收的殘疾人保障金用于補貼雇用殘疾人數超過法定人數的企業，鼓勵用人單位安排更多符合崗位要求的殘疾人就業。

(二)殘疾人按比例就業的行政保護路徑

殘疾人按比例就業是一項復雜性工作，政府必須樹立服務意識和責任意識，保障殘疾人的就業權利是各級政府的法定責任與義務。首先，公共部門要做好安置殘疾人就業的表率作用，以機關事業單位的員工總數(包括編制內和編制外的人員)作為基數來計算安置殘疾人就業的人數，對不同類型、不同規模的機關事業單位實施差別化定額比例，同時根據不同類型的殘疾人的就業能力，完善殘疾人就業規定。其次，地方政府應當不斷擴大殘疾人公共服務的供給范圍，當企業為雇用的殘疾人提供設施或工作便利時，可以通過管理費用減免或補貼等方式，減輕企業的經濟負擔。最后，建立一個由政府、社會公眾和殘疾勞動者組成的多元主體參與的監督機制，加強人力資源和社會保障部門勞動監察隊伍建設。各級殘聯要積極配合人社部門，注重發揮大眾傳媒的監督作用，堅決打擊侵害殘疾人就業權益的行為。

(三)殘疾人按比例就業的司法保護路徑

公平是社會的基本追求。實現社會公平，必須推動社會資源向弱勢群體傾斜[14]，殘疾人的權益保護需要通過政府和社會力量的共同努力來實現。在推行殘疾人按比例就業制度過程中，需要進一步完善殘疾人的就業權利救濟機制。首先，需要單獨建立殘疾人勞動就業糾紛的解決機制，不斷加強對殘疾人弱勢群體的行政和司法保護。可以考慮將各級殘疾人聯合會作為訴訟調解的首先選擇機構，如果調解失敗，當事人根據程序再向法院提起訴訟。其次，各級殘疾人聯合會應當創新法律援助服務方式，推進信息化服務，完善“殘疾人法律顧問”制度，更加有效地發揮殘聯在殘疾人維權中的作用。最后，針對殘疾人就業過程中存在歧視情況的舉證責任的分配問題，如果原告(殘疾人)提供證據證明存在歧視的情況，被告(用人單位)不否認，則支持原告的說法；如果被告否認并且提出辯護請求，那么舉證責任轉移至被告，被告應當對其辯護請求承擔舉證責任，被告如不能證明自己的主張，應當支持原告的主張，從而有效維護殘疾人平等就業的權利。