推動農業(yè)綜合開發(fā)戰(zhàn)略調整 促進國家糧食安全

農業(yè)可持續(xù)發(fā)展直接關系到國家糧食安全戰(zhàn)略問題，國家的糧食安全戰(zhàn)略，必須要靠農業(yè)可持續(xù)發(fā)展來支撐。中央農村工作會議和中央一號文件，在確定今后一段時期我國農業(yè)、農村改革發(fā)展的整體部署中，把確保糧食安全放在首位，提出了“口糧決定安全、谷物基本自給”的糧食安全戰(zhàn)略。習近平總書記反復強調，要把飯碗牢牢的端在自己的手里，而且我們的飯碗應該主要裝中國糧，這是對今后國家糧食安全戰(zhàn)略的總體要求。

2013年我國糧食總產達到1.2萬億斤，比上年增產247億斤，增長2.1%，實現(xiàn)糧食十年連續(xù)穩(wěn)定增長。據測算，到2020年，我國糧食需求總量大約在1.4萬億斤。按照目前1.2萬億斤的產量基數(shù)，要保持年度產需基本平衡，糧食總產要增加兩千億斤，這個任務非常艱巨。只有抓住農業(yè)可持續(xù)發(fā)展這個核心，才能確保這一基本目標順利實現(xiàn)。

做好財政支農工作，必須深刻認識到農業(yè)可持續(xù)發(fā)展對保障糧食安全乃至國家安全的極端重要性和緊迫性，要充分認識到影響農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的一些關鍵性問題。農業(yè)的生產與發(fā)展是靠農業(yè)自然資源稟賦來支撐的，農業(yè)的自然資源主要由水、土壤、氣候、生物四大資源構成。但目前我國農業(yè)的自然資源面臨著不可持續(xù)，甚至有些方面已難以為繼，嚴重制約了農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

就水資源來講，目前全國用水總量已突破6000億立方米，占水資源可開發(fā)利用量的74%。其中農業(yè)用水約占64%，工業(yè)約占22%，居民生活用水占12%，生態(tài)環(huán)境補水占不到2%。農業(yè)用水占用水總量比重居高不下，生產1公斤糧食耗水量高達800公斤，而世界平均為500公斤。此外，雨量分布不均，南澇北旱比較突出。北方地區(qū)長期干旱，一些西部地區(qū)年降水量不到200毫米；雨農不同季，需要種糧的時候沒有水，不需要時洪水泛濫。更嚴重的是，由于大量超采地下水，全國已形成大量地下水漏斗區(qū)，其中河北是全國最多的地下水漏斗區(qū)，影響較大的7個地下水位降落漏斗區(qū)面積達4500平方公里。據調查，華北某縣共打井兩千三百口，有兩千二百口已經不能再用，若再抽水，還得往下打。水的問題，嚴重制約了我國農業(yè)的發(fā)展。

就土壤資源來講，第一，隨著城鎮(zhèn)化的不斷擴大，大量耕地被侵占，而且大部分被侵占的耕地都是好地。習總書記講占平原補山區(qū)，占平地補凹地，占糧田補荒地，這是一個嚴重問題。保住18億畝耕地紅線的任務十分艱巨。

第二，土地的面源污染問題。一個是農業(yè)牲畜糞便的污染，全國大約每年產出25億噸的牲畜糞便，這些牲畜糞便大都沒有進行處理，而是直排到農地。二是農作物秸稈每年要產出6到7億噸，秸稈大量焚燒，已成為農業(yè)面源污染的最大源頭。三是農用薄膜，即所謂的白色污染，在使用滴灌的高產地區(qū)，白色污染尤為嚴重，原因就是因為我們使用的農膜標準低，不能回收，長期埋在地里，導致土壤有機質減少。

第三個是重金屬污染問題。經專家論證，我國耕地污染中重金屬污染約5000萬畝，但根據國土資源部統(tǒng)計，目前全國耕地面積10%以上已受重金屬污染，而且污染還在轉移擴散。

第四個是化學污染問題。我國的農業(yè)高產要靠化肥、靠農藥。我國農業(yè)生產每年大概消耗1億噸化肥，等于每5斤糧食就要使用1斤化肥。每年使用130萬噸農藥，是國際平均水平的2.5倍。化肥施用率在33%，農藥施用利用率為30%。

第五個是由于長期不注重生態(tài)保護，很多地方水土嚴重流失，呈現(xiàn)石漠化、沙漠化和鹽堿化，森林資源銳減，草原蛻化加劇，生物多樣性減少。

此外，溫室效應，空氣污染，霾等各方面都導致氣候發(fā)生了變化，對農業(yè)產生直接的影響。

農業(yè)綜合開發(fā)作為“三農”工作的重要組成部分，為農業(yè)和農村發(fā)展做出了重要貢獻。今年3月國務院召開了國家農業(yè)綜合開發(fā)聯(lián)席會議全體會議，會上汪洋副總理充分肯定了黨的十六大以來農業(yè)綜合開發(fā)取得的成效，特別指出，2013年農業(yè)綜合開發(fā)持續(xù)推進，為提高我國農業(yè)綜合生產能力，推動農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農民持續(xù)增收做出了重要貢獻，為推進農業(yè)現(xiàn)代化建設發(fā)揮了引領示范作用。強調農業(yè)綜合開發(fā)是確保國家糧食安全和主要農產品有效供給的重要支撐，是發(fā)展資源節(jié)約型、生態(tài)友好型農業(yè)的重要舉措，是推進農業(yè)規(guī)模化經營和社會化服務的重要途徑，在農業(yè)現(xiàn)代化建設和農村改革發(fā)展中具有不可或缺、不可替代的重要作用。

經國務院批準，到2020年全國要建4億畝高標準農田，其中農業(yè)綜合開發(fā)獨立承擔3.4億畝。因此，農業(yè)綜合開發(fā)必須要以實施農業(yè)可持續(xù)發(fā)展為首要前提，按照可持續(xù)發(fā)展的要求來調整開發(fā)布局，充分發(fā)揮在糧食安全中的重要支撐作用。

今后，農業(yè)綜合開發(fā)要“把握一個總基調，明確三項硬任務，落實三大推進措施，構建一個保障體系”。一個總基調就是以促進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展為主線，以轉變農業(yè)發(fā)展方式、促進農業(yè)轉型升級為著力點，以科技進步為動力。三項硬任務就是集中精力建設高標準農田，積極培育新型農業(yè)經營主體，促進生態(tài)友好型農業(yè)發(fā)展。三大推進措施就是優(yōu)化農業(yè)綜合開發(fā)布局，加大農業(yè)綜合開發(fā)投入，創(chuàng)新農業(yè)綜合開發(fā)機制。一個保障體系就是強化部門協(xié)作和組織保障。

為確保三項任務的完成，要圍繞促進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展這一主線，重點采取以下關鍵措施。首先，要根據農業(yè)資源環(huán)境狀況，劃分重點開發(fā)、保護性開發(fā)、限制性開發(fā)三大區(qū)域。具體來說：把資源環(huán)境承載能力強、能夠永續(xù)利用的地方劃為重點開發(fā)區(qū)，在保護生態(tài)環(huán)境的前提下，加強農業(yè)綜合生產能力建設，開展大規(guī)模高標準農田建設，打造我國糧食核心產區(qū)；把資源環(huán)境承載能力有限，但有一定的恢復潛力，通過開發(fā)能夠達到生態(tài)平衡的地方劃為保護性開發(fā)區(qū)，適度開展農田水利建設，重點開展生態(tài)環(huán)境建設，打造我國農業(yè)生態(tài)區(qū)；把資源環(huán)境承載能力較差、生態(tài)比較脆弱的地方作為限制性開發(fā)區(qū)，不再大規(guī)模進行土地治理，使這些地方修養(yǎng)生息，恢復生態(tài)。按照三大區(qū)域的劃分，調整全國高標準農田建設布局，以縣為開發(fā)單位，通過編制年度滾動計劃和三年發(fā)展規(guī)劃，有效實行規(guī)模開發(fā)。

其次，實施“保”、“調”、“轉”、“退”、“減”、“進”六字方針。

保，就是圍繞“谷物基本自給，口糧絕對安全”的國家戰(zhàn)略，確保完成高標準農田建設任務。根據農業(yè)綜合開發(fā)高標準農田建設規(guī)劃，到2020年，全國建設高標準農田4億畝，改造重點中型灌區(qū)1575處。

調，就是要調整開發(fā)布局、開發(fā)結構和中央財政資金投入比例。調布局，就是要在批準的各省（區(qū)、市）總體框架下，把高標準農田建設規(guī)劃按照三大區(qū)域劃分的原則，分解落實到適合高標準農田建設的開發(fā)縣。無論哪一類區(qū)域，都要以水資源為前提，以土壤資源為基本，以氣候資源和生物資源為必備條件。在適合種糧食的地方，既支持以灌溉農業(yè)為主的地區(qū)大規(guī)模進行高標準農田建設，又支持以旱作農業(yè)為主的地區(qū)加大土地治理力度和節(jié)水工程設施建設。將不適合種糧食的地方，調整為支持發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營、加強生態(tài)建設和環(huán)境保護。同時，完善開發(fā)縣退進機制。調結構，就是既以糧食主產區(qū)和產糧大縣為開發(fā)重點，同時兼顧其他地區(qū)，發(fā)展各具特點的優(yōu)勢特色產業(yè)，并按照構建新型農業(yè)經營體系的要求，把支持發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)園區(qū)、龍頭企業(yè)帶動產業(yè)發(fā)展、“一縣一特”產業(yè)發(fā)展、生態(tài)治理等項目調整到合理區(qū)間。調比例，就是土地治理和產業(yè)化經營以及生態(tài)治理項目投入比例，根據不同區(qū)域分別確定不同的比例。其中，重點開發(fā)區(qū)域用于高標準農田建設的投入要高于全國平均水平，保護性開發(fā)區(qū)域用于生態(tài)環(huán)境保護和產業(yè)化項目的投入要適當高于全國平均水平，限制性開發(fā)區(qū)域用于生態(tài)治理的投入要占較高的份額。同時，三大區(qū)域用于支持新型農業(yè)經營主體的投入比例也應有所區(qū)別，特別是支持發(fā)展股份合作的投入比例要逐步增加。

轉，就是要轉變農業(yè)綜合開發(fā)方式。突出農業(yè)可持續(xù)發(fā)展這一主線，圍繞農業(yè)發(fā)展轉型升級這一抓手，立足發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)這一中心，大力支持發(fā)展生態(tài)環(huán)保農業(yè)，扶持現(xiàn)代農業(yè)園區(qū)建設、龍頭企業(yè)帶動產業(yè)發(fā)展和“一縣一特”產業(yè)發(fā)展，探索財政補助資金形成資產交由合作社持有和管護，推動生產關系和生產方式轉變。

退，就是要退出部分高標準農田建設項目，包括重金屬嚴重污染的耕地、地下水嚴重超采區(qū)的耕地，以及一些投入產出效益很低的項目。同時，嚴禁在濕地、草地、林地和25度以上坡耕地上開發(fā)農田，嚴禁圍湖造田和填海造田。

減，就是要在實行保護性開發(fā)的地方，縮小開發(fā)范圍，降低開發(fā)強度。對依靠開采地下水、又得不到有效恢復的地區(qū)，減少高標準農田建設項目。對年降雨量在200毫米以下的地區(qū)，盡量不再安排高標準農田建設任務。

進，就是要按照市場化、商業(yè)化模式，支持農業(yè)企業(yè)“走出去”，同時研究探索運用國內現(xiàn)有財政支農政策，對符合國家要求的農業(yè)“走出去”項目給予支持。

按照上述方針，對三大區(qū)域有針對性地采取不同開發(fā)方式、實行有差別的中央財政投入政策，這是今后一段時期農業(yè)綜合開發(fā)實行戰(zhàn)略性調整必須抓好的首要任務。同時，促進農業(yè)綜合開發(fā)戰(zhàn)略性調整，必須堅持聯(lián)席會議制度，健全多部門共同協(xié)商和參與的工作機制，凝聚共識，形成合力。

（作者系國家農業(yè)綜合開發(fā)辦主任）