新西蘭高等教育國際化轉型研究

俞俏燕

（杭州師范大學發展規劃處，浙江杭州 311100）

知識的無國界性和生產邏輯決定了國際性是高等教育的固有屬性。伴隨現代社會的發展，國際化成為高等教育尋求新發展的再生之路。[1]國際大學協會（International Asssociation of Universities）認為：“高等教育國際化把跨國界、跨文化與大學的教學、科研和社會服務等功能相結合。整個過程既有大學內外部的變化，又有國家層面自上而下或自下而上的推力。”[2]簡·奈特（Jane Knight）在此基礎上將高等教育國際化定義為，“在大學與國家層面把跨文化、全球化維度融入高等教育目的和功用，并進行傳遞”[3]。隨著民族國家的崛起和全球化力量的深遠影響，高等教育國際化不僅成為國家對全球化的政策回應，而且也成為各國提升國際競爭力的重要戰略選擇，由此推動高等教育國際化不斷轉型。20世紀50年代初至今，高等教育國際化已由經濟互動、人員和知識跨境流動，深入到合作研究、推廣優秀教育制度、傳播價值理念。[4]新西蘭承襲并改造了英國教育傳統，高等教育國際化水平在國際上享有很高聲譽。據2021 年QS 世界大學排行榜顯示，新西蘭8所公立大學全部進入世界 500 強，5所躋身世界300強。8所公立大學“國際教師比例”和“留學生比例”指標得分的平均值分別為98.6 和81.3，美國哈佛大學在上述兩個指標上的得分值分別為85.2和69.9，我國清華大學則分別為55.3和29.7。[5]這說明新西蘭高等教育發展水平與其國際化程度有緊密相關性。新西蘭高等教育國際化經歷了三個發展階段和兩次轉型，呈現了高等教育國際化的內涵與規律，也為世界新變局中探索高等教育國際化的轉型提供了很好的案例。新西蘭高等教育外延較為廣泛，涵蓋了所有中學后教育，采用了經濟合作與發展組織（Organization for Economic Cooperation and Development）“第三級教育”的概念。為方便理解和比較，本文仍以“高等教育”行文。

一、新西蘭高等教育國際化歷史轉型及其價值映射

（一）20 世紀80 年代之前：教育援助導向的國際化

新西蘭高等教育國際化始于1951 年正式實施的“科倫坡計劃”（Colombo Plan）。直至20世紀80年代初，新西蘭基本延續著“科倫坡計劃”以教育援助為主導的國際化模式。20世紀50年代，時任“科倫坡計劃”局情報處助理員的古納蒂勒克（L.P.Goonetilleke）指出，“科倫坡計劃”是隨著冷戰在亞洲蔓延和新中國成立，以英國為首的西方國家為遏制共產主義擴張，穩定和鞏固戰前對東南亞各國的殖民地統治地位，推行包括教育和技術援助在內的對外援助計劃。[6]最初執行“科倫坡計劃”的領導機構全由英聯邦各國代表組成，新西蘭為該計劃最初的主要施援國之一。據統計，根據“科倫坡計劃”方案，1951—1958年，新西蘭對南亞和東南亞國家提供了549名留學生名額，并外派了89名專家學者。[7]1951—1980年，新西蘭政府共出資招收近萬名留學生到新西蘭學習牙醫、農業、食品加工和機械工程等專業。[8]

這一階段，新西蘭高等教育國際化有著特定的內涵、價值取向、援助對象國、內容與途徑，與提升新西蘭的人才培養、科技創新和高等教育發展水平的國際教育功能并不直接相關。當然，也幾乎沒有高等教育機構出于學術文化交流或教育貿易目的進行跨國交流合作。因此，從高等教育國際化內涵和本質來看，這顯然不是真正的高等教育國際化，而是以高等教育為載體，對指定對象國施以教育和技術援助的單向性國際化，本質上是一種政治推動力。這也是同一時期發達國家政治國際化的普遍途徑。

（二）20 世紀80 年代至2013 年：市場利益驅動的國際化

20世紀80年代始，新自由主義思想在西方國家的經濟政策上扮演著越來越重要的角色，經濟全球化浪潮下，高等教育成為國際貿易的重要領域。受石油危機影響，這一時期的新西蘭出現了諸多經濟社會發展矛盾與困境，“教育的主要價值在于服務經濟發展”的思想得到大力推崇。1987年，新西蘭勞工黨政府發布《政府管理綱要》，對包括高等教育在內的公共機構推行市場導向的一攬子改革，同時大幅減少政府對高等教育的資助，新西蘭高等教育國際化由此自上而下快速轉型。一是通過立法和出臺國家政策確立高等教育國際貿易的合法性。《1989年教育法》確立了新自由主義思想的引領作用，高等教育向市場化、自由競爭方向發展。1991年修訂的《1989年教育法》進一步確立教育競爭和市場化的合法性，并對教育機構的經營，如大學收費、留學生繳費制度作了規定，使教育制度與國際競爭環境保持一致。2002年正式頒發的《關于對留學生的指導與照顧的行業規則》，進一步規范了國際教育服務貿易。2013年，教育部發布《目標宣言（2013—2018年）》，提出最大限度地提高教育對經濟的貢獻度。二是拓展國際教育空間和海外市場。1994年，烏拉圭回合談判簽署《服務貿易總協定》，在教育領域主要關注以市場為導向的高等教育服務貿易與投資。[9]新西蘭承諾減少對高等教育市場開放的限制。2001年，新西蘭教育部頒布《新西蘭教育出口-開發國際項目的戰略辦法》，2003年留學生數量達11萬多名，高等教育國際化為國家貢獻了17億美元，創造了2萬多個崗位[10]，教育出口成為新西蘭的第四大支柱產業。2004年制定《教育出口改革計劃》，新西蘭高等教育海外市場得到大力開發和拓展。2011年出臺《國際教育領導聲明》，倡議接下去15年，教育經濟價值達到年度50億新元，經濟價值成為高等教育國際化的主要動因。

這一階段受新自由主義思想的影響，高等教育被看作新的營利資源，成為國家經濟體系的重要組成部分。這表現在新西蘭2002年、2007 年和2010 年三個連續性的“高等教育戰略規劃”中，“高等教育促進經濟轉型”“為行業企業創造更大的價值”持續作為三個階段規劃的戰略目標和重點。[11][12][13]但在2000年后，新西蘭政府開始意識到強市場化給高等教育帶來了部門間缺乏協同、資源分配不公、學費過高等諸多弊端，開始加強政府干預，修正新自由主義主導的高等教育政策。因此，在這一階段的后半段，雖然市場驅動依然是高等教育國際化的主導方向，但政府開始逐漸轉變刻意強調市場化績效的做法，直接介入高等教育的治理，試圖在市場和學術間尋找新的平衡，以考慮新西蘭未來的可持續發展。

（三）2014 年之后：國際參與力主導的國際化

2012 年和2013 年美英相繼出臺國際教育戰略文件，強勢推動本國高等教育的國際化發展，國際競爭日益激烈。新西蘭在制定新一輪《高等教育戰略規劃（2014—2019年）》 （簡稱《2014戰略》）時，開始關注新的挑戰——如何以優質的高等教育質量，提升新西蘭在全球化進程中的參與力和國際競爭力。[14]2014年3月，新西蘭教育部與商業創新就業部（Ministry of Business Innovation and Employment）聯合發布《2014戰略》，首次將“教育國際化、建立國際聯盟”作為戰略重點，持續提升高等教育發展水平、服務能力及國際競爭力，讓大學生和年輕人更好地應對現代與未來世界的變化。2017年，新西蘭工黨再次執政，將國際教育作為新政改革先鋒。據2017年新西蘭國際學生注冊率統計，當年國際學生注冊入學106021名，較2016年下降7%。[15]新西蘭政府認為這是國際教育競爭力下降的表現。國際大學協會調研后認為，提升科學、技術和經濟方面的競爭力應該是高等教育國際化的主要動因。[16]為實現世界一流的國際教育，造就與世界接軌的新西蘭，2018年教育部調整了《國際教育領導聲明》目標，與國際教育推廣局（Education New Zealand）共同發布《教育國際化戰略（2018—2030年）》（簡稱《2018戰略》），主要目標是提供優質教育，促進國際教育可持續發展，培養全球公民。

這一階段，在日益激烈的國際競爭刺激下，新西蘭政府開始注重國際教育的內涵發展，確定“以優質高等教育提升國際參與力和聲譽”戰略。《2014戰略》和《2018戰略》顯示，雖然市場化和經濟利益動因依然存在，但主要動因已轉向提升高等教育質量和國際參與力。新西蘭大學也將自己的使命定為通過多種國內外合作創造與應用新知識，引領新西蘭的未來。同時期，國際化也被新西蘭大學作為自身固有的一部分。例如，維多利亞大學人力資源部在“大學使命”文件中提出，要通過加強國際合作來提升應用能力，提高學校的學術水平并擴大影響。各所大學的“價值觀”文件一致認為，“大學價值觀”包括國際化，無論是學習，還是教學、研究和服務，都須致力于國際交流和全球合作。新西蘭高等教育開始向以國際參與力提升為主動因、以知識和學術邏輯為主推力的國際化轉型發展。

二、新西蘭高等教育國際化的基本特征和優勢

（一）基于國家戰略的定位

新西蘭高等教育國際化的最大特點與優勢是將國際化作為一項國家戰略來制定和執行。2000年以后，新西蘭政府意識到新自由主義框架下的高等教育市場化存在諸多弊端，開始強調高等教育是國家經濟體系的一部分，政府越來越多地介入高等教育治理中。[17]2007年，《1989年教育法》再次修訂，規定高等教育戰略規劃文本不僅要呈現政府長期的戰略方向，而且須明確高等教育的經濟、社會、環境目標以及毛利人和其他民族的發展愿景。[18]

國際化作為一項高等教育戰略，被新西蘭政府視作公共服務的一部分，不僅與受教育者的個人成就相關聯，而且與國家經濟發展、社會進步和國際地位緊密相連。因此，新西蘭政府認為規劃的配套和保障措施，須由政府其他相關部門聯合教育部門共同執行完成。尤其是2017年新西蘭工黨再次成為執政黨之后，政府將高等教育國際化戰略作為政府改革的先鋒，專門編制了《2018戰略》。《2018戰略》開篇就聲明國際教育是為了成就新西蘭的未來，即通過世界一流的國際教育造就一個欣欣向榮且與全球緊密關聯的新西蘭。新西蘭教育部部長在前言中強調，教育國際化是在國民經濟框架下推進的，與新西蘭各部門、社區和商業并肩作戰。[19]

（二）強協同的國際化推進體系

“國家性”戰略定位決定并保證了高等教育國際化推進模式的系統性和強協同性，即系統考慮影響高等教育國際化實效的多方因素，包括國際戰略伙伴關系搭建、國際教育法律法規制定、各類機構設置、各部門政策設計以及高校內部國際化制度構建等。同時，構建責權相對清晰、執行有法可依、質量有所保障的跨系統、跨部門的“全景式”支持體系，其協同優勢主要源自以下兩點。

一是跳出教育系統制定國際教育法規政策。如《1989年教育法》的重要制定依據是財政部1984年發布的《經濟管理綱要》和1987年發布的《政府管理綱要》，兩個報告都強調了教育的市場性和經濟作用。對推動第一次轉型的重要調研報告也并非來自教育部，而是1988年新西蘭商業圓桌會議報告，該報告提議將教育視同市場產品。從2000年起，政府更強調高等教育國際化不僅要服務于，而且更要融入于新西蘭的經濟社會發展。因此，國際教育戰略規劃由多部門聯合發布，如《2014戰略》由教育部和商業創新就業部聯合發布，《2018戰略》由教育部和國際教育推廣局聯合發布。在政府全方位構建的政策支持體系下，新西蘭高等教育國際化體系具有很強的開放性，國際化過程中有超出教育系統范圍的環節，都能順利找到其他部門或法規、政策依據來推進。

二是不同機構職能既有分工更有協作。新西蘭高等教育國際化組織機構體系，主要由教育部和國際教育推廣局牽頭，由新西蘭學歷資格認證局（New Zealand Qualifications Authority）、高等教育委員會（Tertiary Education Commission）、商業創新就業部、國際事務和貿易部（Ministry of Foreign Affairs and Trade）等教育系統內外部門共同組成。教育部提供經費和政策支持，保障留學生福祉和安全，督促國際教育機構簽署《國際留學生保護條例》，制定并修訂《教育（留學生關懷）行為守則》，與各階段“戰略”愿景目標保持一致。國際教育推廣局主管教育國際化事務，負責推廣新西蘭教育，吸引和服務留學生，研究國際教育市場和國際化戰略，管理國際化項目等。新西蘭學歷資格認證局負責做好課程監測評估，保證優質課程，認證海外教育和職業資格，保障卓越性和國際競爭力。高等教育委員會的主要職責是做好政府、教育部、高等教育機構等部門的咨詢服務，編制高等教育國際化發展戰略規劃。商業創新就業部的主要職責是通過激勵高質量的學習，確保留在新西蘭的留學生具有適當的技能和資格。國際事務和貿易部主要負責在海外推廣新西蘭教育品牌，提供留學信息，并向政府提供國際事務建議。雖然這六個部門各司其職，但在教育國際戰略的制定、執行、監測、評估等方面卻高度協同，既體現了中央集權與分權自治相結合的良性治理生態，又有效地提升了國際化戰略的高度和執行效度。

（三）具有法律效力的戰略規劃和監測評估制度

20世紀80年代，戰略管理成為西方國家推動高等教育變革和轉型的重要途徑。受其影響，新西蘭自2002 年始以政府名義發布和實施教育戰略規劃，并將規劃編制機構、要求和程序等相關規定逐步納入《1989年教育法》修訂案，規劃的法律效力和權威性不斷加強。2002 年和2011年，新西蘭兩次修訂《1989年教育法》第159AB條“高等教育戰略規劃的重要性”，明確高等教育委員會、學歷資格認證局和職業發展局在依法行使職能時，須考慮到高等教育戰略規劃。2007年修訂的《1989年教育法》第159AA條“高等教育戰略”規定，教育部部長定時發布高等教育戰略，指明政府對高等教育發展的長期戰略方向和優先事項，戰略方向須明確新西蘭經濟、社會、環境目標和各民族發展愿景。[20]發布戰略規劃前，教育部部長須與高等教育利益相關者、高等教育委員會協商。

為保證戰略規劃的合理性和執行不偏航，2007年始，新西蘭政府將規劃監測制度、內容框架、報告發布流程以及各相關機構的監測評估職責也納入了《1989年教育法》的修訂案，并規定高等教育委員會須在年度報告中說明戰略規劃監測辦法和落實進展情況。[21]根據2017年發布的《2014—2019年新西蘭高等教育戰略規劃監測報告》[22]，監測內容為國際化取得的成績或進步、制定的支持性政策和具體計劃、政府和利益相關者經費投入的增減情況，并在對國際學生詳細統計分析的基礎上，總結國際化為新西蘭所作的貢獻以及政府的相應行動。依據《1989年教育法》規定，教育部和相關機構對監測報告作出了積極回應，并出臺《國際學生福祉戰略》，新建國際教育機構數據庫，增強了監管和國際教育信息收集功能。

（四）連續性、指導性和可評性的規劃內容

新西蘭教育戰略規劃的法律效力決定了規劃內容的強連續性、指導性和可評估性。在高等教育國際化第二次轉型階段，新西蘭政府于2014 年和2018 年連續發布了有明確國際化目標、重要任務和成功指標的教育戰略規劃。為方便研究和比照，本文將這兩個戰略規劃中關于高等教育國際化的部分梳理列表（見表1）。細探表1不難發現，新西蘭國際化戰略規劃內容具有三大優勢。第一，雖然兩個戰略文本的國際化目標、重要任務和成功指標各有側重與階段使命，但具有顯著的連續性。《2014戰略》著重通過建立教育互利合作關系及提供留學生優質教育來提升國際參與度，獲得國際貿易和關系等各方面的利益。《2018戰略》重點營造國際化環境，著力通過一流國際教育，培養全球公民，實現新西蘭在全球化中的國際開放性和可持續發展。第二，兩個規劃文本從戰略目標到重要任務，再到成功指標環環相扣、互為一體。每一項重要任務都基于對這一階段目標內涵和支持體系的理解，重要任務實際就是經分解的子目標，是對總目標的具體化。而成功指標又是對重要任務結果更具體、更量化的顯現。這一體系對執行部門來說具有很強的可操作性，對執行成效的評估也具備很高的指導性。第三，國際化戰略指標體系與時俱進、指向明確。戰略指標項和指標值并未設定為靜止的國際化結果，而是根據戰略重點的階段性目標和任務去設置，更注重國際化的動態過程。此外，戰略規劃體現的是國家對高等教育國際化的愿景、戰略目標、內涵和優先事項，既不受世界大學排行榜國際化評價指標的牽制，也不對國內大學的國際化規劃編制作統一性規范，每所大學完全根據自身的定位、辦學水平和發展階段制定適合自身發展的國際化規劃與個性化指標。

表1 2014 年以來新西蘭國際化戰略規劃內容一覽表

三、基于新西蘭高等教育國際化轉型的再思考

解讀新西蘭高等教育國際化模式和階段特征，我們不由深思，高等教育國際化是國家在全球化力量推動下作出的戰略選擇，當世界格局發生變化、國家戰略選擇發生轉變、社會發展模式開始轉型后，高等教育國際化也必定面臨轉型。轉型不是碎片式變化，也不能依靠靜態的結果性指標前置，而是要重新思考其動因、內涵、目標、形態、模式和評價標準，作出系統性轉變。新西蘭的成功經驗也告訴我們，在全球化和“逆全球化”并存的新階段，高等教育國際化轉型需在動因驅使、戰略選擇、模式形態和評價指標這四大核心要素上實現系統性轉變。

（一）動因驅使上：價值取向轉向提升自身能力

高等教育國際化的動因驅使映射著國家對高等教育國際化的價值取向，并從源頭上決定著國家對國際化戰略、目標和模式的選擇。縱觀新西蘭70多年來的高等教育國際化歷程，不難發現，雖然政治、經濟、學術、文化等多方動因始終融入其中，但不同時期的主動因并不同，戰略目標和模式也隨之不同。這一現象也遍及世界各國。如1980年前，很多時候高等教育國際化都被賦予了政治含義，各國政府都會以政策手段通過高等教育實現國家的發展戰略，包括國家安全、和平穩定發展和意識形態影響。[23]1990年前后，俄羅斯高等教育國際化動因以提升國際學術水平為主，但進入21世紀之后，其最主要的動因逐漸轉變為追求國際聲譽和地位，然后才是提升科研和國際學術水平。[24]2000 年后，德國的高等教育國際化動因也發生了轉變，已經從建立國際合作伙伴、提升學術質量轉變為參與國際競爭、促進經濟增長。[25]這樣的轉變與全球化背景、國家政策和高等教育戰略取向密不可分，其背后的真正動因卻是如何在全球化進程中保證國家利益。因此，隨著全球化進程的加快，高等教育國際化的主要價值取向必然會轉向以提升自身能力為宗旨，提升本國科研創新水平，培養通曉國際規則、具備國際思維的全球公民，提高國際參與度和認同度。

（二）戰略選擇上：推動主體由單一系統轉向多系統、多部門協同

高等教育對社會經濟發展的作用越來越凸顯，主導高等教育國際化的邏輯逐漸轉向國家利益，高等教育國際化成為國家間競爭的重要途徑。新西蘭國際教育的成功模式告訴我們，國際化是將高等教育作為國家的基本資源，服務于國家在國際上的政治、經濟和學術利益，屬于跨領域、跨部門的范疇。因此，在具體的推進和執行中，如沒有政府支持，高等教育國際化很難有實質性成效。雖然不同國家對高等教育國際化的定位不同，選擇的執行主體和推進模式也不同，但無論從新西蘭還是其他發達國家的經驗看，高等教育國際化已超越教育系統上升為國家戰略，越來越多地獲得其他相關部門的支持與協同。21世紀以來，高等教育國際化由最初的跨境人員流動和引才引智，發展到多元國際化戰略，不僅需要更高的戰略定位，而且還要有更廣的戰略布局和支持體系。這必然需要跳出各系統、各部門“條塊分割”的管理思維，根據新時期國際化內涵，以國家戰略高度構建從法律、政策到規劃的法律法規體系，建立從各級政府、教育主管部門、外事推廣部門、教育機構到行業的跨部門與跨系統的高協同推進體系。

（三）模式形態上：跨境人員流動向在地國際化轉變

國際化不應只被看作不同國家間的地域概念，它會不斷演化發展，適應新的挑戰。[26]新西蘭從20 世紀80 年代之后就不斷調整國際化戰略和目標，《2018戰略》明確將高等教育國際化融于國民經濟、文化和社會發展，把“營造蓬勃發展的教育國際化環境”作為戰略目標，把“培養全球公民”作為重要任務，這實質是國際化模式形態的轉變。傳統高等教育國際化受空間流動限制和“中心-邊緣”世界學術市場結構影響，容易引起教育不公問題，且國際化實效很難評價。尤其是新冠肺炎疫情觸發“逆全球化”，傳統模式已很難推動高等教育國際化向縱深發展。近幾年，受歐洲學者和實踐者啟發，不少學者提出了“在地國際化”理論，即利用國內已有國際教育資源創建本土國際性校園，將國際視野和跨文化素養納入面向國內所有學生的培養中。“在地國際化”是新時期新變局下對國際化發展模式的新突破，但事實上，“在地國際化”對整個國家、教育系統甚至學校的國際化制度和環境有著更高的要求，是更高層次的國際化，這也是為何“在地國際化”模式最早出現在國際化水平已位于世界前列的歐洲國家，而非欠發達的邊緣國家。面臨“中心-邊緣”結構、“單向性國際化”和全球性問題挑戰，簡單搬用“在地國際化”理念和已有實踐模式并不能“低成本”地實現國際化。將高等教育國際化融于國民經濟、文化和社會發展，為向“在地國際化”模式的轉型創造好先決條件，才是更符合邏輯的國際化形態轉型。

（四）評價標準選擇上：指標統一性向個性化轉化

當高等教育國際化以國家發展和競爭邏輯為主導時，政府對高等教育國際化往往采取自上而下的推進模式。但受“績效至上”的評價理念影響，評價指標作為國家統一推進和監測規劃的“指揮棒”，很容易忽視不同大學獨特的辦學類型、發展目標和發展階段，這導致國際化理念思路、評價指標和評價技術高度趨同。雖然統一的國際化指標，如留學生規模、外籍教師數量等一定程度上標識了國際化的基本內涵，也有助于快速測量國際化進展快慢或水平高低，但問題是，如回歸到高等教育國際化的本源與初衷，這樣的評價和指引顯然存在缺陷。因為國際化有著極其豐富且動態的內涵和形態，有的可以量化，如留學生規模、外籍教師占比、交換生比例等，但有的則難以量化，如國際視野、文化理解、國際化人才培養模式和質量、國際參與能力等。即使是可量化的部分，也不一定能客觀真實地反映國際化提升的水平和價值。因此，借助高度一致且靜態的量化指標來引導不同大學的國際化進程，很容易將其帶入盲目建設的危險境地。新西蘭的成功經驗告訴我們，在特定發展階段、特定國際化動因驅使下，國家、教育行政部門、教育機構的國際化戰略導向必須一致，但可以有不同的戰略布局。不同戰略布局有不同的推進機制和指標體系，只有體現不同地區、不同大學應體現的差異性和個性化，才能有效地面對教育、經濟和社會發展的多種需求，構建合理的多元協同的國際化支持體系，并最終實現國家的戰略目標。