近代關稅自主政策變遷中的利益集團分析

韓 毅, 賈 靜,2

(1. 遼寧大學 經濟學院, 沈陽 110036; 2. 沈陽大學 機關黨委, 沈陽 110044)

0 引 言

中國關稅自主權從喪失到收回,歷經百余年,這期間中國為收回關稅自主權做了多種嘗試,從清末實施新政以限制外籍稅務司的權力,設立稅務處力求改變海關隸屬關系,到北洋政府試圖借助3次國際會議爭取關稅自主,都因清政府和北洋政府、民族資產階級和列強集團的綜合實力與利益訴求不同而未能成功。直至南京國民政府時期,關稅自主的主導者南京國民政府和協助者民族資產階級勢力均已成熟,而阻礙者列強集團勢力削弱,局勢才有所轉變。此時的列強集團同意與中國簽訂關稅新約,中國得以逐步收回關稅自主權。

1 利益集團與制度變遷

新制度經濟學將制度作為解釋長期經濟績效的核心內生因素,將利益集團視為推動制度變遷的重要組織角色,并形成了“制度與組織的交互作用決定了制度變遷方向”的基本認識[1]。由于利益集團的目標往往是相互沖突的,不同利益集團對制度變遷施加的推動力方向不同,這種合力將決定制度變遷的方向,而合力的產生過程就是利益集團博弈的過程。

美國經濟學家和社會學家奧爾森是較早全面系統地研究利益集團與制度變遷關系的經濟學家,他認為利益集團是制度變遷的推動主體,利益集團的強大與否直接影響制度的好壞,制度并不是完全理性的產物,也不是完全自然演進的產物,而是不同利益集團相互博弈的結果。利益集團對制度變遷具有決定作用。

美國經濟學家諾思和美國經濟史學家戴維斯認為制度均衡是暫時的,制度在人們的互相博弈中變動?！爸贫茸冞w的實質是在組織的作用下改變社會游戲規則并將其程序化”[2]。不同的利益集團為了獲得因外部約束條件,如技術、資源稟賦、創新或制度供給等因素的變化而產生的潛在利潤,通過運用成本-收益分析與其他的利益集團進行利益博弈,而利益集團的力量對比決定了其在討價還價中的地位。利益集團力量的變化也會投射到制度變遷的過程中。

2 中國近代關稅自主政策的變遷

自清朝建立,清政府對關稅就有絕對的掌控權,關稅稅率與稅則的制定也從未受到外人置喙。1843年的7月和10月,中英先后訂立了《南京條約》的補充條約《五口通商章程》和《五口通商附粘善后條款》,清政府被迫接受了5%～6%的關稅稅率。從下面表1可以看出,與原粵海關稅率相比,新稅率降低近50%～80%。

表1 1843年中英協定關稅前后主要貨物新舊稅率水準對照表(從價%)

1854年6月19日,吳健彰和阿禮國匯同美國領事墨菲、法國代理領事愛棠在昆山就改組上海海關、制定新章程等問題進行會談[3]。會議商定由三國領事通過其指派的外籍稅務監督來控制海關行政大權,這個協議也開創了外國人直接管理中國海關的惡例。隨后,上海的洋關制度被推廣到漢口、九江、廈門等地。隨著國內各口岸稅務司制度的逐漸建立,外國侵略勢力完成了從操縱海關外部到控制海關內部的轉變[4]。

為了削弱外籍總稅務司對海關的行政控制權,清政府實行了新政,成立稅務處,新設郵傳部,力求使海關行政隸屬有所改革,但這都不能產生實效,更不能阻止列強國繼續掠奪中國海關關稅的步伐。北洋政府也試圖通過巴黎和會、華盛頓會議和北京關稅特別會議實現關稅自主,都遭到各列強國的強烈阻撓,最后不了了之。

1928年7月,美國為爭取在華外交主導權,率先簽訂《整理中美兩國關稅關系之條約》[5]。隨后王正廷與英國公使藍普森于同年12月簽訂了《中英關稅條約》。1928年7月,中日通商航海條約到期,中方向日本駐華公使發出照會,要求其盡快答復修訂條約。日本政府在多方壓力之下,終在1930年5月6日與中方簽訂了《中日關稅協定》[6]。至此,中國與各列強國簽訂了關稅新約,不斷提高關稅稅率,逐步實現了關稅國定。

3 關稅自主政策變遷的利益集團分析

制度變遷的相關主體,即相關利益集團。在我國關稅自主政策的變遷中,利益集團為其自身利益最大化而采取不同的策略和行動,對關稅自主政策變遷的方向和進程發揮了重要的影響。本文將關稅政策變遷的主體劃分為3個利益集團,分別為“中央政府”利益集團、民族資產階級利益集團和列強利益集團[7]。

3.1 “中央政府”利益集團

本文所稱的“中央政府”利益集團包括北洋政府和南京國民政府。1911年,辛亥革命結束了中國幾千年的封建統治,中華民國臨時政府于1912年元旦在南京成立。89天后,南京臨時政府被袁世凱的北洋臨時政府所取代,這個以北洋軍事政治集團為核心的政權被稱為北洋政府。袁世凱登臺后,不斷擴大其實際控制范圍,除云南、四川等個別偏遠地域仍由地方軍閥操控外,其余各地均歸入袁世凱的北洋政府麾下[8]。但隨著袁世凱的離世,北洋政權遭到各地軍閥的瓜分,各省憑借強大的軍事力量擴大勢力范圍,最終分裂為皖系、直系和奉系三大派系,政爭不斷。軍閥內部為爭奪地盤互相傾軋,混戰不斷,連年的戰爭使本就貧困而落后的中國更加羸弱,加之各地軍閥通過舉借內債、勒征苛捐雜稅、濫發紙幣票券搜刮民脂民膏,百姓苦不堪言,社會危機不斷加深,北洋政府也已搖搖欲墜。

1928年12月,張學良東北易幟,宣布服從以蔣介石為首的南京政府。為了鞏固統治,蔣介石著手廢除不平等條約,試圖收回關稅自主權,進行以輕工業為中心的經濟建設,實行貨幣制度改革,通過穩定外匯匯率實現經濟復蘇。

3.2 民族資產階級利益集團

鴉片戰爭以后,在外國資本主義商品入侵及原料掠奪的貿易格局下,中國自然經濟迅速解體。洋務運動后,上海、廣東和天津等沿海地區興起了中國資本主義工業,部分商人開始引入大機器生產方式,以雇傭的方式招募中國工人進行生產。這些投資建廠的官僚、地主和商人逐漸形成了一股獨立的力量,即民族資產階級。1904年1月,清政府頒發《商會簡明章程》,倡導商民在省會和商業繁華地區設立商務總會,中小城市設立商務分會,村鎮設立商務公所,從而加速了資產階級力量的凝聚。至1911年,全國除西藏和內蒙古以外,總計有商務總會56個,商務分會669個[9]。這樣,民族資產階級便以各級商會為紐帶形成了一個由大中城市直到鄉鎮的巨大網絡,使力量集結起來。

民族資產階級的社會地位在辛亥革命之后有了較大幅度的提高。一方面,南京臨時政府通過頒布、推行有助于振興民族實業的政策法規以消除束縛民族資本發展的障礙;另一方面,上海、廣東、福建等地方政府先后制定了保護民族工商業發展的政策,這些政策為中國民族資本的發展提供了有利條件,從而在國內掀起了興辦實業的高潮。與此同時,中國民族資本也抓住了一戰期間外國資本無暇東顧的有利時機,增加建廠數量與投資規模,迎來了發展的“黃金時期”。

3.3 列強利益集團

“列強”一般是指同一時期瓜分世界的西方強國,其具有如下特征:經濟發達、擁有較多的海外殖民地、實現對外擴張政策[10]。本文僅將民國時期的軍事帝國主義國家日本、金融帝國主義國家英國和美國做為列強代表,把由他們組成的利益集團統稱為列強利益集團。

列強利益集團中的英國位于歐洲大陸西面的大不列顛島上,其地理位置優越,與歐洲大陸其他國家的爭端很少,為資本主義的發展提供了有利的環境。1840年,英國一躍成為世界上最先進、最強大的資本主義工業國家,其貿易額占世界貿易總額的25%,相當于美、俄、法、德幾個國家的總和[11]。隨著經濟和軍事力量的強大,英國迫切需要擴大海外殖民地作為商品市場和原料供應地,然而,第一次世界大戰使英國失去了世界霸主的地位。1931年9月,英國不得不放棄金本位,英鎊也同時貶值30%。20世紀30年代,英國采取綏靖政策、“聯美制日、適度撤退”等遠東戰略,使遠東經濟得到最大限度的保護。

列強利益集團中的美國是后興起的資本主義國家,有著獨立于歐洲大陸的有力地理位置。19世紀末20世紀初,美國成為太平洋的主角,從1898年的美西戰爭開始,美國逐漸向遠東擴張,先后吞并夏威夷,掠取菲律賓,占有沙姆島。次年8月,美國針對中國提出“門戶開放”政策,主張各國按“機會均等”原則掠奪中國,也正是憑借著此政策,美國在投資、貿易方面攫取了大量利益,在遠東地區占據了絕對的優勢地位,打破了日本獨霸遠東的局面。20世紀30年代,在經歷了2次經濟危機和蕭條后,美國在國際上的經濟和貿易地位大為削弱。此時的美國實行所謂“睦鄰政策”,其實質就是在偽裝“平等”“不干涉”的口號下,以迂回的方式繼續擴張,以緩和各國對美國的敵視,并充分利用各國資源達到鞏固本國經濟的目的。

19世紀中期以前,日本還是受封建統治的落后國家,但“明治維新”之后,日本逐漸擺脫了不平等條約的束縛。此時的日本急于發展資本主義工業,但國內資源貧乏,市場狹小,階級矛盾不斷激化。為獲取自然資源和商品市場,日本逐步開辟海外市場,開始推行獨立的貿易政策。第一次世界大戰后,日本的工業生產增長速度放緩,一方面,大戰中急劇膨脹的生產與國內市場狹窄的矛盾成為經濟放緩的根本原因;另一方面,大戰后,歐美國家重新回到東方市場導致國際市場競爭激烈,日本受到排擠,經濟發展越發困難。戰后的十余年中,日本就經歷了3次經濟危機。表2呈現了美國、英國和日本在1915—1925年對華貿易的消漲情況。

表2 1915—1925年中國進出口貿易中列強集團所占百分比Table 2 Percentage of major power groups in China’s import and export trade in 1915-1925 %

4 各利益集團在關稅自主中的態度與策略分析

4.1 “中央政府”利益集團與關稅自主

在中國收回關稅自主權的過程中,北洋政府和南京國民政府一直是推進關稅自主變遷的重要角色,其擁有獨立的行為目標,符合“理性經濟人”的假定,并以追求自身利益最大化為目的,希望實現緩解財政危機、鞏固政權的訴求。北洋政府時期,由于其統治前期的經濟、財政以及軍事都受到戰爭影響,導致總體實力不強,而后期各軍閥割據,戰爭頻發,自身力量的削弱使其在博弈中處于劣勢。從對待關稅自主的態度上看,北洋政府是不堅定的,但隨著財政的拮據,其對關稅自主權的需要也逐漸變得迫切。一方面,北洋政府從自身利益最大化出發,試圖通過關稅自主緩解財政危機,因而成為關稅自主政策變遷的發起者;另一方面,北洋政府后期派系林立,各軍閥背后所依賴的正是列強集團,此時的北洋政府想要推動關稅自主,但又不敢觸及各列強的利益。北洋政府對關稅自主政策的推動是以維護其政權穩定為前提的,因而其采取相對比較緩和的策略,但北洋政府很快意識到由于其與列強利益集團的訴求不同,通過國際會議的方式不能實現關稅自主,而此時的“省港大罷工”也助推了政府態度的轉變,于是,廣州國民政府和北京政府不顧列強的反對先后開征附加稅,為后期關稅自主打下了基礎。

南京國民政府通過強化集權統治、推行“經濟統制”等手段建立了一個“強勢”的政府[12]。隨著實力的逐步增強,南京國民政府在關稅自主的博弈中也占據了優勢,其對關稅自主的態度也一改往日的畏首畏尾而變得堅定、堅決。這從政權建立之初發表“關于修改不平等條約的宣言”就能窺探一二。南京國民政府吸取了北洋政府的經驗教訓,提出與各列強國簽訂關稅新約,達成了具有約束性的協議,制定了國定稅則,使關稅收入增加,外債規模減小,收回了海關行政管理權和關稅稅款保管權,實現了關稅自主。

4.2 民族資產階級利益集團與關稅自主

民族資產階級是關稅自主政策的擁護者,其態度是明確且堅定的,但囿于自身實力的限制必須要依附更強大的力量,因而他們選擇支持政府,推動關稅自主。北洋政府時期,他們對內借助商會向政府表達自身的訴求;在華盛頓會議和關稅特別會議期間,為政府諫言獻策,并積極與各關稅會議代表溝通,聲明堅持關稅自主的立場;對外他們發起國貨運動,抵制洋貨,導致“國貨運動”后英國總體對華貿易減少了約60%以上(表3),這也成為列強集團日后妥協的重要砝碼[13]。

表3 1924年與1925年7月份英國對華輸出對比表Table 3 Comparison of British exports to China in 1924 and July 1925

由于南京政府建立之初受到民族資產階級的支持,所以其前期經濟政策的制定也是更傾向于民族資產階級的。但隨著裁厘改統的實行,民族資產階級負擔加重。因此,他們對推行關稅自主政策的態度比以往任何一個時期都更加堅定。隨著民族資產階級隊伍的不斷壯大,他們掀起了抵制日貨運動,使日本貿易損失慘重。與此同時,民族資產階級維護自身利益的意識更加強烈,在專門機構的組織與帶領下,頻繁地舉行抗議、請愿活動[14],其目的是要求政府建立保護關稅制度。正是民族資產階級的“狹隘性”影響了中國關稅自主政策的推行進程。

4.3 列強利益集團與關稅自主

列強集團態度的轉變是關稅自主政策能否推行的關鍵所在。隨著自身實力的減弱與內部矛盾的爆發,列強集團對中國關稅自主的態度,也由抵制反對轉變為妥協讓步。由于晚清政府的軟弱,中國關稅自主權相繼被各列強國所剝奪,列強集團成為最大既得利益者。而第一次世界大戰后,日本趁機發展,美國強勢崛起,老牌的資本主義國家英國實力依舊,由他們所組成的列強集團是三方中力量最強的。因此,當北洋政府推行關稅自主政策時必將觸及列強集團的利益,他們會想方設法維持現有的低關稅制度和操控關稅支配權與保管權,甚至是擴大海關行政管理權,以謀求長遠的利益和在中國海關的話語權。列強集團或直接拒絕北洋政府的關稅自主要求,或以裁厘相要挾,試圖拖延打消中國關稅自主的主張。

隨著南京國民政府和民族資產階級的日益強大,列強集團意識到繼續阻攔中國關稅自主勢必會兩敗俱傷,加之經濟危機席卷各國,列強集團的內部矛盾重重,于是,美國率先打破僵局,通過與中國談判形成約束性協議來爭取主動權。隨后,日本與英國出于利益最大化的考慮,也逐漸妥協,轉變態度,最終與中國簽訂了關稅新約。

4.4 關稅自主過程中的策略分析

隨著三大利益集團的力量發生變化,他們對待關稅自主政策的態度也在轉變?？v觀關稅自主政策的變遷,列強利益集團和“中央政府”利益集團是2個主要對立的力量,他們都是理性人,都有“同意關稅自主”和“不同意關稅自主”2種策略選擇。通過建立序貫博弈模型可以看出,“中央政府”利益集團“不同意關稅自主”是最有利于列強集團的策略。假設此時“中央政府”的收益為-P,列強集團的收益為P1(P,P1>0);當“中央政府”利益集團同意關稅自主,列強集團選擇“不同意”的策略時,將給自身帶來的收益為P2(P2>0),給“中央政府”帶來的收益為P-C,其中C為政府爭取關稅自主時所付出的成本(C,P>0);當列強集團選擇“同意”時,列強集團的收益為P2-C1+R1,其中C1為列強集團關稅自主所付出的成本,R1為關稅自主的額外收益;“中央政府”的收益為P-C+R2,其中C為政府爭取關稅自主所付出的成本,R2為關稅自主額外獲得的收益。

接下來采用逆向歸納法求解上述兩方序貫博弈的子博弈精煉納什均衡。先從列強集團的角度看:當P2>P2-C1+R1時,列強集團的最優選擇為“不同意”,由于是完全且完美信息,“中央政府”在知道列強集團的策略選擇為“不同意”后能夠做出同樣選擇“不同意”。因此,最優選擇必然是“不同意”,但雙方均“不同意”是不可置信承諾,不具有穩定性,所以排除。當P2P-C+R2時,不符合實際情況,所以排除;當-P

5 結 語

制度變遷是新制度產生、替代或改變舊制度的動態過程[15],在對舊制度重新締結的過程中,必然伴隨著權力的重構與行為主體間利益關系的變化,因此,制度變遷是具有內生性利益沖突的。而近代中國關稅自主政策的變遷也正是貫穿著“中央政府”、列強與民族資產階級3個利益集團的力量、利益訴求與策略選擇。潛在利益與行為主體的行動能力是制度變遷的關鍵點,3個利益集團對關稅自主政策變遷所起的作用是不同的?！爸醒胝笔顷P稅自主政策的直接受益者,也是制度變遷的主導者;民族資產階級是關稅自主政策的直接受害者,但因其力量薄弱,且缺乏執行力,只能是擁護者與參與者;列強集團是關稅自主政策變遷的阻礙力量,對民族資產階級的反抗持反對態度。正是這3個利益集團的力量、態度與策略的不斷變化和相互博弈,推動著關稅自主政策的變遷。

在近代關稅自主政策的變遷中,民族資產階級的作用不容忽視。關稅自主政策的變遷始于民族資產階級對自身利益訴求的覺醒,但民族資產階級的“兩面性”決定其不可能成為制度變遷的主導者。隨著其自身實力的不斷壯大,民族資產階級對內協助并影響政府,對外向列強集團施壓,最終實現關稅自主政策的變遷。當然,民族資產階級的狹隘性也影響了中國關稅自主政策變遷的進程,因此,民族資產階級在關稅自主政策變遷中起著促進與延緩的“雙重”作用。