農村集體經營性建設用地入市的增值收益分配問題探析

□劉家驪

（大同市云州區自然資源局，山西 大同 037300）

農村集體經營性建設用地具有很高的潛在價值，隨著城鎮化的持續推進，農村農民對其需求呈現減少趨勢，而城鎮建設對土地需求與日俱增，需要更多的土地資源承載豐裕繁多的產業。為了平衡城鄉土地需求的關系，亟須盤活農村土地，尤其是農村集體經營性建設用地。市場決定要素資源配置的形式和內容，土地市場化改革如火如荼地進行，集體經營性建設用地入市也從試點探索逐步走向全國范圍的改革。入市意味著原來土地價值會產生外溢的增值。增值收益是一種財產性利益，是在建設用地入市過程中采取各種有利措施，與未入市時的土地價值相較下的價值上漲。增值收益如何分配，取決于入市過程中的參與方，一般而言是地方政府、農村集體組織和農民，三大利益主體之間的利益競爭和利益分配必然存在。增值收益的分配應以實現各利益主體所獲收益最大化且保持均衡狀態為目標。

1 文獻綜述

已有研究集中于農村集體經營性建設用地入市增值收益分配的理論、分配主體、分配規則、分配監管和分配創新對策等方面，具體綜述如下。

1.1 關于農村集體經營性建設用地入市增值收益分配的理論研究

學者關于農村集體建設用地入市的方式選擇不盡相同，大體分為兩種主流觀點，分別為直接入市和間接入市。集體建設用地入市會給征地工作產生負面影響，就農民主體而言，如果不能分配到符合預期較高的土地增值收益，他們是不支持征地的，征地工作開展難度較大，因此有學者建議集體經營性建設用地在規定條件下應選擇性入市。還有學者建議從“三塊地”改革的視角出發，經過經營性建設用地入市，拓展至宅基地，進而推動全部集體建設用地入市。而關于入市后產生的增值收益，于定明和Mill 均考慮地方政府作為其參與分配方之一，可以通過征收稅費的方式進行。Henry George 將土地增值收益分配主體指定為地方政府，增值收益應該歸屬于“公家”。學者對農村集體經營性建設用地入市的重要性問題也進行了探索，集中于提高土地要素配置效率、促進城鄉一體化建設等方面。

1.2 關于農村集體經營性建設用地入市增值收益分配主體和監管問題的研究

關于農村集體經營性建設用地入市增值收益的分配主體，一般涉及地方政府、農村集體組織和農民3 個主體。在具體分配實踐中，有學者建議提高農民個體分配比例，以激發農民參與集體經營性建設用地入市工作，保障農民的合法權益；有學者建議要最大化農村集體組織的分配比例；有學者提出應重點關注土地使用者的利益分配，增值收益應傾向于土地使用者；有學者細化了收益分配關系，包括地方政府與農村集體組織之間的關系、各級政府之間的關系、農村集體組織和農民個體之間的關系。

關于農村集體經營性建設用地入市阻礙及增值收益的分配困境，周應恒表示，集體建設用地入市的探索試點工作取得初步成效，但是具體的交易形式和增值收益分配形式模糊，入市改革仍存在很多阻礙因素。有學者關注農地發展權的權能問題，因為相關法律規章的欠缺以及權能模糊不明確，農民本應參與分配的增值收益大打折扣，不利于提高農村集體經營性建設用地的配置效率。陳美球指出，集體經營性建設用地入市工作不順利，相關法律法規的缺位是其阻礙原因之一。王小映強調了市場在入市增值收益分配中的重要性。

關于農村集體經營性建設用地入市增值收益分配的監管問題，戈統歸納了農村集體經營性建設用地入市交易時存在的諸多問題，自發交易、無序流轉、不公平不合理的收益分配等問題較為多見，建議構建監督與管理體制機制。牛海鵬更多關注農民個體在集體經營性建設用地入市中的作用，強調對農民的培訓和指導，同時提出應該完善監督機構。何格從法律制度的角度探索農村集體經營性建設用地入市增值收益的分配及其監管問題。

1.3 關于農村集體經營性建設用地入市增值收益分配對策的研究

鑒于農村集體經營性建設用地入市增值收益分配存在的問題，學者提出了針對性的對策建議。謝保鵬等建議形成全新的農村集體經營性建設用地入市增值收益分配方式和格局。楊麗霞等基于宅基地入市的分配問題，從共享視角出發，建議從參與式、矯正式和補償式3 種方式建設增值收益分配體系，從而達到分配均衡的狀態。伏紹宏等將分配主體拓寬至包括地方政府、農村集體組織、農民個體和社會資本的四大利益相關主體，根據各個主體間的利益博弈，創新性地構建農村集體經營性建設用地入市增值收益的分配對策。

1.4 研究述評

上述研究通過對農村集體經營性建設用地入市增值收益分配的理論、分配主體、分配規則、分配監管和分配創新對策等方面進行梳理分析，為相關研究提供了具體的理論參考，具有指導意義。農村集體經營性建設用地入市和不入市的糾結幾乎不存在，學術界均重點關注入市研究，有一定的共識。面臨的分歧問題主要表現在兩個方面，一是農村集體經營性建設用地如何入市，二是農村集體經營性建設用地入市后的增值收益如何分配。

2 農村集體經營性建設用地入市的增值收益分配面臨的困境

2.1 增值收益衡量過程較困難

關于農村集體經營性建設用地入市帶來的價值外溢收入，其增加價值難以確立。談到收益就離不開成本和投入的問題，不管是有形投入還是無形投入，顯性成本或隱性成本都在考慮范圍之內。農村集體經營性建設用地在入市準備和入市進行過程中，均會帶有前期投入或隱性成本。因為時間差關系或其他原因，這些投入不那么容易被計算和衡量，再加上入市過程繁雜，程序煩瑣，掌握的信息和資料的可靠性不足，工作任務重，對工作人員的專業性和技術性要求較高。較長時間的人力、物力、財力投入，要想獲得準確的計算數值有一定的難度。同時，入市之后會增加一些間接性的補償類報酬，這部分增值收益缺乏清晰統一的標準和規范，也會加大增值收益的衡量工作量。

2.2 不同地區分配增值收益的方式和標準不統一

歷史因素和當前階段的政治經濟社會發展情況使得農村集體經營性建設用地的入市工作有較大難度。因所處地區不同，在分配入市帶來的增值收益時也會有較大的差異，即標準不統一。就土地產權而言，農村集體經營性建設用地的所有權歸農村集體組織，使用權歸農民個體，地方政府則是國家的地方行政機關，在入市過程中起到監督與管理的作用。這三大利益相關主體均有權利、有資格分配農村集體經營性建設用地入市后的增值收益，但具體實踐過程中未必如此，充滿了復雜性。不同地方的不同主體的增值收益分配比例不同，各地均具有自身的傾斜性，偏向于某一參與主體，關鍵在于出發點是以農民個體利益為主，還是重點關注農村集體組織的利益，或者維護地方政府的權益。因此，在全國范圍內的入市增值收益分配方式和分配標準不統一。

2.3 增值收益分配管理機制建設不完善

關于農村集體經營性建設用地入市的文件雖然制訂了相對全面的內容，并作了詳細說明，但是在某些細節問題上還是不全面，比如農村集體組織內部的分配規則沒有進一步細化，沒有明確具體法規，難以保護農民個體的權益保障。流轉交易不規范、管理不到位，自發私下交易問題時有發生，容易產生糾紛甚至沖突。土地交易市場無序雜亂，分配管理機制建設不完善，增值收益分配過程較混亂，無法保證分配有序進行。懲罰處罰機制不健全，對私下交易沒有明確的管理制度，為“鉆空子”行為提供了可能性，最終損害相關利益主體的權益。

2.4 管理監督機制缺失

官方對于監督管理機制的規定不明確甚至缺位，導致農村集體經營性建設用地入市完成后的增值收益分配的監督管理工作難以進行，私下交易等亂象叢生。在具體的交易實施過程中，當地政策在監督管理制度方面的模糊甚至缺位，影響入市增值收益分配的公平、公開、公正。一些農村集體組織打著集體的旗號，將增值收益私納自身腰包，忽視農民個體的知情權。財務工作缺乏公開性和透明度，難以發揮農民的監督權利，也很大程度威脅到農民的相關利益。

3 關于農村集體經營性建設用地入市增值收益分配的對策

3.1 完善農村集體建設用地的土地產權

農村集體建設用地的產權主體存在糾紛，需要厘清權、責、利之間的關系，明確農村集體建設用地的產權，明晰土地歸誰所有。在土地交易流轉過程中，要遵守相關的規章制度。

在進行前期的土地調查工作時要注重真實性，做到實地踏勘，詳細掌握農村集體建設用地的數量和質量、地理位置和用途等，厘清農村集體組織和地方政府、農村集體組織之間、農民個體之間的產權關系，厘清所有權和使用權的關系。同時，健全土地登記制度，確保土地交易流轉的程序和方式規范化、合法化，從法律上確保土地產權的歸屬，為土地交易提供參考和依據。

3.2 建立城鄉統一的建設用地地價體系

統一不代表等同或者相同，而是保持一致性，是在尊重事物發展規律的同時，根據城市和鄉村各自的發展情況，依據土地質量理性確定土地價值，尊重差異，保持統一。

評價土地的質量和估計土地價值時，做到科學合理，體現專業性、標準化和規范化。在入市前的準備過程中，劃分好農村集體經營性建設用地的等級，按照土地用途和基準地價標準測算相應建設用地的地價，建立城鄉一致的建設用地地價體系。同時，要健全城鄉統一地價體系的配套體制，統一政策標準，為構建城鄉統一的建設用地地價體系保駕護航。

3.3 構建科學合理的增值收益分配體制

增值收益分配是在農村集體經營性建設用地入市后的接續工作，最重要的環節是設置合理科學的分配比例并按照比例進行不同主體間的分配工作。因各地發展差異性較大，應由地方制訂具體方案，尤其是農民個體的增值收益分配需要公開透明、科學合理，不得犧牲農民的利益。另外，入市帶來的增值收益并不一定要全部分給利益相關主體，可以靈活使用，例如先分配一部分增值收益，剩余部分增值收益或用作保障農民的基本生活或者用于農村集體的基礎設施建設，增加農民獲得感和幸福感，增加農民收入，逐步實現城鄉發展的均衡和平等。

3.4 做好土地流轉及增值收益分配過程的監督與管理工作

地方政府要做好土地流轉及增值收益分配過程的監督與管理工作，嚴格審查土地入市的交易程序。設立專門的監管部門，規范并細化增值收益分配的內容，嚴格監管增值收益的分配和使用，保證收益的公開透明，促使增值收益的利用率提升。

4 結束語

通過識別增值收益分配面臨的困境發現，運用科學合理的增值收益分配舉措，不僅有利于處理好地方政府、農村集體組織和農民三大利益相關主體之間的利益平衡關系，切實維護農民權益，而且對于推進鄉村振興戰略的實施和新型城鎮化的發展作用明顯，應有效實施。