暑期托管服務的特點、不足及未來展望

□張海水

一、研究背景

早在2014 年，上海市就已經啟動暑期托管服務。近年來，武漢、漯河、南京等城市也相繼開展有關探索工作。2021 年7 月，教育部辦公廳印發 《關于支持探索開展暑期托管服務的通知》（以下簡稱 《通知》），提出為滿足廣大家長需求、解決學生暑期 “看護難” 等問題，地方教育部門要從本地實際出發，鼓勵有條件的學校積極承擔學生暑期托管服務工作。[1]《通知》 下發后，我國多數地區啟動暑期托管服務或相關試點工作。《通知》 聚焦 “支持” 與 “引導”，考慮到各地推動該項工作所面臨的實際條件不同，《通知》 主要在“工作原則” “參與人員” “服務主要內容” 等方面給予一定指導，并未有更具體的約束性規范。筆者認為，有必要對我國一些城市已經出臺的暑期托管服務政策進行梳理與研究，為后續我國其他地區相關政策的研制或完善提供參考。

二、研究設計及對調查內容的梳理

（一）研究設計

本研究采用調查法、統計法，選擇我國東、中、西部地區已公開發布的18 個城市的暑期托管服務政策文件①為研究樣本（見表1），對 “項目名稱” “啟動時間” “牽頭部門與主要參與部門” 等12 個維度進行梳理與分析。

表1 研究樣本來源城市名單

（二）按12 個維度對調查內容進行梳理

1.項目名稱

主要分為三類：第一類，突出“暑期” “課后” 主題，如北京市與安陽市將項目命名為 “暑期課后服務”；第二類，突出 “暑期” “托管” 主題，如上海市的 “愛心暑托班”、廣州市與深圳市的 “暑期托管服務”、武漢市的 “青少年暑假社區托管班”、南京市的 “愛心公益暑托班”、蘇州市的 “家門口的暑托班” 等；第三類，突出 “公益” “托管” 主題，如無錫市的“七彩公益安心托班”、駐馬店市與漯河市的 “愛心托管服務” 等。

2.啟動時間

啟動時間最早的是上海市，于2014 年啟動；其次是武漢市、漯河市，于2019 年啟動；然后是南京市、駐馬店市，于2020 年啟動；其余13 座城市均在2021 年暑假期間啟動。

3.牽頭部門與主要參與部門

牽頭部門主要有四類：第一類是教育行政部門，如北京市、廣州市、深 圳 市 等9 個 城 市，占 比50%；第二類是共青團，如上海市、武漢市、南京市、蘇州市、寧波市等5 個城市，占比28%；第三類是總工會，如駐馬店市、漯河 市、延 邊 市3 個 城 市，占 比17%；第四類是地方政府，如桂林市，占比5%。18 個城市中，牽頭部門或者主要參與部門涉及教育行政部門及義務教育學校的城市共有12 個，占比66.7%。

4.項目目的

安陽市提出，要 “減輕家長經濟壓力，減輕學生校外課業負擔”；貴陽市、成都市、杭州市受 《通知》 影響，提出 “幫助學生度過一個安全、快樂、有意義的假期”；其余城市，主要聚焦 “解決家庭暑期子女照護難問題”。

5.項目原則

北京市提出 “學校為主、自愿參加、公益惠民、全面發展” 4 項原則，蘇州市提出 “公益、志愿”原則，杭州市提出 “自愿、志愿、公益普惠、安全” 原則，其余城市主要定位為 “公益普惠、自愿”原則。

6.服務承擔機構

服務承擔機構分為單一機構、多機構兩種形式。

單一機構主要有5 類：第一類是義務教育學校，如北京市、廣州市、深圳市、杭州市、寧波市（北侖區）、安陽市；第二類是幼兒園，如漯河市；第三類是開放大學，如桂林市；第四類是社區機構，如武漢市放在 “社區青少年空間”、蘇州市放在 “社區新時代文明實踐所”；第五類是圖書館，如延邊市。多機構，如上海市放在學校教室、青少年活動中心、社區文化活動中心、社區學校等；南京市放在社區文明實踐站、學校、兒童活動中心、社區黨群服務中心、社區居委會等；成都市放在學校、少年宮、社區等；哈爾濱市放在學校、社區教育學院和老年人大學分支機構；無錫市放在社區居民學校、社區青少年輔導站、村委、居委會、社區教育中心、企業等；駐馬店市放在青少年活動中心、培訓機構。18 個城市中，服務承擔機構涉及義務教育學校的城市有11 個，占比61%。

7.服務對象

服務對象分為面向全市學籍學生、面向全市部分學生兩種形式。

面向全市學籍學生，主要有5類：第一類，面向1—5 年級學生，優先考慮亟需服務群體，如北京市、廣州市、深圳市、杭州市；第二類，面向小學生（不含幼升小），優先考慮亟需服務群體，如上海市、武漢市、成都市、寧波市（北侖區）；第三類，面向未成年人（小學生為主），如蘇州市；第四類，面向中小學生，如貴陽市、哈爾濱市；第五類，未明確學生學段，如安陽市。18 年城市中，涉及上述5 類的城市有12 個，占比66.7%。

面向全市部分學生，如南京市面向 “困境青少年、事實無人撫養兒童、網約車司機和快遞小哥子女，以及其他2—5 年級小學生”；無錫市服務對象 “以暑期家庭看護確有困難的在錫工作雙職工家庭子女為主，兼顧有其他特殊困難的小學生群體”；駐馬店市面向“1—6 年級的職工子女（6—12 歲），主要包括市級以上勞模職工子女、工會建檔立卡的困難職工子女，單親職工家庭子女和其他職工（含農民工）子女等，其中行政事業單位職工子女170 名，企業職工（含農民工）子女200 名” 等。18個城市中，涉及上述情況的城市有6 個，占比33.3%。

8.服務時間

18 個城市中，有15 個城市明確了服務天數，除貴陽市天數在15 個工作日左右，其余天數都在20 個工作日及以上。其中天數為20—22 個工作日的，有廣州市、深圳市、杭州市、武漢市、南京市、寧波市、延邊市；天數為25個工作日的，有桂林市；天數為27 個工作日的，有無錫市；天數為30 個工作日及以上的，有北京市、上海市、哈爾濱市（32 天）、蘇州市（不少于30 個工作日）、駐馬店市（30 天）。

9.收費情況

除安陽市、哈爾濱市尚未明確是否收費之外，有9 個城市明確提出 “免費”（占比50%），有7 個城市明確提出收費。如北京市提出 “適當收取費用，對家庭困難學生免收托管服務費用”；上海市提出 “每人每期收600 元，對于家庭困難的學生，相關費用可適當減免”；廣州市、深圳市與成都市收取一定費用；杭州市提出 “每人每天收50 元（不含中餐費）”；寧波市（北侖區）提出 “每人每天收50 元左右”。

10.服務內容

提供的服務內容以素質教育為主，題材豐富多彩。如北京市提出“培養閱讀、體育、音樂、美術、舞蹈、書法等方面的興趣愛好；開展研學旅行、緬懷先烈、科技教育、心理拓展、軍事、環保、勞動、志愿服務等社會實踐活動；組織學生就近到社區、企事業單位開展社會實踐活動”。上海市提出 “暑托班服務內容，除開班式、結業式外，還有自選環節，包括身心健康、成長導航、環境保護、科學普及、讀書賞析、手工實驗、素質拓展、文體鍛煉、益智游戲、理論實踐等”。在18 個城市中，提出有作業答疑及暑期作業輔導的有北京市、上海市、深圳市、杭州市、哈爾濱市、蘇州市、寧波市（北侖區）、無錫市、貴陽市、駐馬店市、漯河市11 個城市，占比達61%。

11.師資來源

師資來自單一機構的，主要有北京市（義務教育學校教師）、桂林市（高校教師）、駐馬店市（培訓機構教師）、漯河市（藝術幼兒園教師）、延邊市（圖書館工作人員）。師資來自多機構的，上海市（在職或退休教師、大學志愿者）、深圳市（本校或本社區教師志愿者、大學生和高中生志愿者、退休教職工和家長義工）、武漢市（志愿者、社工、相關領域專業人士等）、蘇州市（黨員志愿者、居民志愿者、高校大學生、社會組織專業社工）、哈爾濱市（學校、社區教育學院和老年人大學分支機構的教師）。在18 個城市中，師資來源涉及義務教育學校的城市有12 個，占比66.7%。

12.覆蓋面及服務體量

一是能夠滿足或基本滿足全部需求群體，如北京市、上海市、武漢市、蘇州市、哈爾濱市、寧波市（北侖區）、安陽市，占比39%；二是只滿足部分需求群體，如南京市提供 “21 個班，每個班不超過30 人”，漯河市提供 “30 個托管班，服務1200 名學生” 等；三是未明確覆蓋面及服務體量，如廣州市、深圳市、杭州市、成都市、貴陽市等城市，因2021 年才啟動試點，故未能明確具體的覆蓋面或服務體量。

徐昭法，名枋，江南長洲人。父汧，為明少詹事，明亡，沉水死。昭法少舉于鄉，既遭變，遂遁跡山中。居靈巖之上沙，布衣草履，終身不入城市。時上靈巖，謁繼起禪師問佛法。家貧，往往絕糧，繼起饋之粟，受之。非繼其弗受也。湯文正為巡撫，屏騶從，訪之，不得見，徘徊嘆息而去。晚歲，志道益篤，宣城沈麟生詒之書，頌其志節之美，復書曰：“缊袍不恥，是道何臧？學問之幾，不舍一息。區區陳跡，猶然見詡，吾滋懼矣。”昭法歾，孤孫方幼，不克葬，故人戴冠自山陰來，賣字吳門，每紙得百錢。積二年，乃葬昭法于青芝山下。［4］卷一九《儒行述》，457

三、暑期托管服務呈現出的特點

（一）主要運行模式

筆者依據 “牽頭部門與主要參與部門” “覆蓋面及服務體量” 兩個關鍵性維度，將當前暑期托管服務的運行模式歸納為 “教育部門主導的全覆蓋模式” “多部門合力的全覆蓋模式” “多部門合力的部分覆蓋模式” “總工會主導的部分覆蓋模式” 4 種模式。其中采用 “教育部門主導的全覆蓋模式” “多部門合力的全覆蓋模式” 2 種模式的相對較多。

（二）主要運行特點

1.開展暑期托管服務已成為我國城市公共服務拓展的主要發展趨勢

小學生尚處于人生自立的初步成長階段，在長達近兩個月的暑假生活中，面臨各種生活與學習問題，需要有成人陪伴。父母是雙職工且祖輩不在身邊的城市家庭，通常父母會將孩子放在市場化的暑托班。然而，市場化的暑托班不僅因為費用昂貴，加重了家庭經濟負擔，而且其托管內容的科學性、規范性、全面性，以及場地的安全性等都存在一定的隱患。為此，近年來我國一些城市相繼推出暑期托管服務政策，不僅滿足了家庭迫切的現實需求，推動城市公共服務體系更加完善，在某種程度上也呼應了我國近年來逐步調整的生育政策，深受群眾歡迎。以上海市為例，自2014 年創辦 “愛心暑托班” 以來，該暑托班已連續8 年成為“為市民辦實事項目”，除2020 年受新冠肺炎疫情影響停辦之外，累計共開辦了暑托班2382 個，服務小學生超過18 萬人次。

2.“公益” “自愿” 成為暑期托管服務的共識

一方面，18 個城市暑期托管服務對象聚焦小學生，特別是優先保障殘疾兒童、留守兒童、進城務工人員隨遷子女、家庭經濟困難學生等群體。其中，50%的城市提出免費；還有一些城市提出收取一定費用，但對家庭困難學生免收托管服務費用，如北京市，體現了公益導向。以南京市為例，盡管暑期托管服務規模較小，但主要面向家庭困難青少年、事實無人撫養兒童、網約車司機和快遞小哥子女等群體，充滿了人情關懷。另一方面，18 個城市暑期托管服務政策均提出 “自愿” 原則，充分尊重兒童及家庭自主選擇暑期托管服務的意愿。

3.充分發揮多部門或群體資源作用成為主要選擇

從18 個城市暑期托管服務的牽頭部門與主要參與部門、服務承擔機構、師資來源等可以看出，除北京市、桂林市只有同一部門參與外，其余都發揮了多部門參與的優勢。如上海市共青團牽頭組織的“愛心暑托班”，辦學場地來源于學校教室、青少年活動中心、社區文化活動中心、社區學校，辦學課程資源來自市委宣傳部、市教委、綠化市容局、水務局、體育局等行政部門以及近20 家社會組織，辦學所需物質由市發改委、市經信委、市紅十字會等部門或企業提供。蘇州市共青團牽頭組織的 “家門口的暑托班”，師資來自黨員志愿者、居民志愿者、高校大學生、社會組織專業社工等群體。

18 個城市的暑期托管服務內容，均對學生的全面發展進行了考量，特別注重學生在德育、體育、美育、勞動教育等方面的發展，強化紅色教育、閱讀、體育、健康、勞動、科技、安全、傳統文化、社會實踐等領域的資源供給。

四、暑期托管服務存在的不足

暑期托管服務在我國尚處于發展起步階段，受經驗缺乏、理念認識及相關理論研究不足等因素制約，當前我國各城市在政策制定及具體推進過程中，仍存在一些問題，主要體現在以下4 個方面。

（一）將“暑期托管服務”簡單等同于“暑期課后服務”，涉及學校教育實施主體責任邊界擴大的問題

首先，《中華人民共和國教師法》 規定，教師享有寒、暑假帶薪休假的權利。因而，學校特別是學校教師不能成為暑期托管服務的主體，且學校教師的參與只能基于 “自愿” “志愿” 原則。其次，從全世界范圍看，假期也是學生社會實踐活動的重要時期，“在校學習+假期” 是世界范圍內成熟、有效、規范的教育節律模式。第三，暑期托管服務重在 “托管”，而 “托管” 不等于 “教育”，“托管” 更多涉及的是非教學內容，因而主要資源供給與師資配備不能只來自教育系統。最后，“課后服務” 是指在常規學習期間，為放學后的學生提供一定時間的服務，統籌管理主體在教育行政部門。綜上，目前個別城市簡單地將“暑期托管服務” 等同于 “暑期課后服務” 或 “學期課后服務在暑假期間的延伸”，并主要由教育行政部門組織實施，或者教育行政部門成為唯一組織實施主體，進而復制課后服務相應的管理機制、師資配給方式、課程供給模式等。這些做法與國家及地方關于教師的有關法律、法規相違背，有可能違背教育節律，進而破壞教育生態；有可能放大教育行政部門的責任邊界，違背教育發展規律，透支教師精力，打擊部分教師的工作積極性，降低常規時間段的教育教學質量。

（二）由單一部門主導、實施，存在效能不足的問題

產生暑期托管服務需求的相關問題，不是單一領域的問題，因而需要充分發揮社會各相關部門的資源優勢，攜手共同解決問題。筆者調研的18 個城市中，有11 個城市（占比61%）的暑期托管服務由單一部門主導或者實施（教育行政部門或總工會），不僅難以充分發揮各相關部門的資源優勢，在某種程度上也會造成相關部門的責任缺位，降低問題解決效率。為此，在團委、工會或教育行政部門牽頭的前提下，在場地、課程資源、師資來源等方面，應充分吸納并發揮相關行政部門、文博機構、社區、企業、高校、志愿者協會等部門和組織的資源優勢。

（三）服務對象遴選，需要加強公平性考量

在 “暑期托管服務部分覆蓋”的城市中，個別城市尚未公布服務對象遴選標準。個別城市的服務對象，近一半是來自職業崗位相對處于優勢的行政事業單位職工家庭。可以說，缺乏公正、公開、透明的服務對象遴選標準，存在產生新的不公平的可能，易引發新的社會矛盾。

（四）開展作業釋疑輔導，存在變異成“補習”的可能

18 個城市中，有11 個城市（占比61%）的服務內容包含 “作業答疑及暑期作業輔導”。在缺乏嚴格監管的情況下，某些學校在“利益沖動” 下，會為本校學生“開小灶”，進行非暑期作業輔導或開設新課等。如此一來，存在將“托管” 演變成 “補習” 的風險，有可能加劇學生的學業負擔與家長的精力負擔，與 “雙減” 精神相違背。

五、未來展望

（一）暑期托管服務，已成發展趨勢

從目前的發展趨勢來看，暑期托管這種方式，已成為我國大、中、小城市解決家庭暑期子女照護難問題的重要選擇。各城市相關部門，應站在提升民眾公共服務獲得感、滿意度的角度，結合所在地區實情，研制相關政策文件并開展相關工作。

（二）基于試點經驗，強化政策創新

教育部出臺關于暑期托管服務的政策，鼓勵各地因地制宜加強相關工作探索。然而，當前已開展暑期托管服務的城市，積累的較為成熟的經驗還比較少。在缺乏固定模式以及約束性、限制性條件較少的前提下，有必要強化基于試點經驗的政策創新，形成具有地方特色的暑期托管服務模式。

（三）一家牽頭、多家協同服務，有利于可持續發展

目前，上海市、武漢市等城市已積累較為成熟的經驗，主要得益于，在由一家主要部門牽頭的前提下，充分發揮其他相關部門的力量，提高跨部門協同育人的效率與資源利用效率。

（四）構建完善的經費保障機制

在覆蓋面較大或者覆蓋體量較大的前提下，若提供較有質量的暑期托管服務，而且暑期托管服務經費全部或者主要來自財政性經費，則面臨經費供給不足等困境。依據 “誰受益誰買單，兼顧公益普惠” 的原則，相關牽頭部門應聯合物價部門，在調研的基礎上，建立完善的收費標準與動態調整機制，構建多元主體參與的資金供給模式，推動暑期托管服務穩定、高質量發展。

（五）建立風險防范機制

目前，部分城市的暑期托管服務，存在缺乏公正、公開、透明的服務對象遴選標準的問題，以及作業釋疑輔導演變成 “補習”、食品安全等潛在風險，需要通過建立相應的風險防范機制規避這些問題與風險。

注釋：

①政策文本均來自所在城市教育局官網。