四川省堅決遏制“兩高”項目盲目上馬的建議

周鑫 向 柳 陳明揚 王聰

（四川省環境政策研究與規劃院 四川成都 610093）

引言

隨著供給側結構性改革進入深水期和疫后復蘇發展，一些地區節能降碳形勢嚴峻，生態環境改善壓力增大。黨中央、國務院立足建設人與自然和諧共生的現代化全局高度，要求遏制“兩高”項目盲目發展，使高質量發展建立在高效利用資源、嚴格保護生態環境、有效控制溫室氣體排放的基礎上。四川作為全國最大清潔能源基地，“兩高”項目吸引力較大、布局優勢明顯，面臨嚴峻節能降碳形勢，為嚴控“兩高”項目無序布局和盲目建設，本文從事前、事中、事后等環節提出對策建議。

1 國家政策要求及其他省市行動

自習近平總書記于2020 年9 月22 日在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上提出“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030 年前達到峰值，努力爭取2060 年前實現碳中和”[1]以來，我國已將碳達峰碳中和納入生態文明建設總體布局，事關中華民族永續發展和構建人類命運共同體[2]。為實現“雙碳”目標，習近平總書記在中央政治局第二十九次集體學習時指出，要推動經濟社會發展建立在資源高效利用和綠色低碳發展的基礎之上，不符合要求的高耗能、高排放項目要堅決拿下來[3]。

為貫徹落實黨中央戰略意圖，2021 年5 月31 日，生態環境部印發《關于加強高耗能、高排放建設項目生態環境源頭防控的指導意見》，圍繞嚴把審批關、準入關和監管關，在宏觀、中觀和項目三個層面明確了“兩高”項目生態環境管理要求，引導“兩高”項目低碳綠色轉型發展[4]。2021 年8 月25 日，國家發展改革委表示，要把堅決遏制“兩高”項目盲目發展擺在節能工作的重要位置，作為碳達峰、碳中和工作的當務之急和重中之重，堅決拿下不符合要求的“兩高”項目[5]。2021 年8 月26 日，堅決遏制“兩高”項目盲日發展電視電話會議在北京召開，強調要堅持問題導向，突出重點做好堅決遏制“兩高”項目盲目發展工作，不符合要求的“兩高”項目要堅決整改，增量項目要堅決嚴控，不符合能耗雙控要求的新建項目不能再審批[6]。2021 年9 月11 日，國家發展改革委發布《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》，明確統籌經濟社會發展與能耗“雙控”，堅決遏制“兩高”項目盲目發展，倒逼地方轉方式、調結構，騰出用能空間[7]。

在國家持續釋放遏制“兩高”項目盲目上馬信號的同時，嚴控“兩高”項目盲目發展、去產能“回頭看”也成為中央生態環境保護督察的重點。生態環境部公布的中央環境保護督察典型案例中，涉及多個省市能耗“雙控”工作不力，“兩高”項目違法建設、違法生產，審批權限層層下方、事中事后監管不力等突出問題[8]。中央生態環保督察對“兩高”項目始終保持嚴的基調，對問題突出的形成典型案件對外曝光，持續傳導壓力，堅決遏制“兩高”項目盲目上馬沖動。在國家堅決遏制“兩高”項目盲目上馬的大背景下，多地紛紛部署，使發展建立在能源資源節約、綠色低碳發展的基礎上。截至2021年底，已經有16 個省市發布遏制“兩高”的政策文件。建議中包括了摸清底數、建立臺賬、嚴格環評審批、實施減量替代、開展節能監察、壓實地方責任，對在建、擬建、存量兩高項目分類處置，這些好的經驗做法也為四川省制定政策建議提供了參考。

表1 部分地區有關“兩高”項目政策制定情況

2 四川面臨綠電開發新機遇和節能降碳的嚴峻挑戰

四川作為國家清潔能源示范省和全國重要的優質清潔能源基地，水能資源得天獨厚，可開發量居全國第一。截至2020 年底，全省可再生能源電力裝機量和發電量分別達8782.5 萬千瓦、3677.4 億千瓦時，分別占全省電力裝機和發電量的85.3%、88.8%，綠電裝機量、發電量和消納量均居全國第一。非化石能源占能源消費比重達38%，基本形成以清潔能源為主體的能源消費結構。新形勢下，四川將進一步推動清潔能源開發利用，鞏固全國最大清潔能源基地地位。同時，在多數省市面臨遏制“兩高”項目上馬的巨大壓力時，四川憑借較為優化的能源消費結構，對“兩高”項目吸引力較大[9]，為招商引資提供了更大的環境容量，更有條件爭取優勢企業和重大項目到四川落戶，進一步彰顯投資環境優勢[10]。

在分析四川省有利條件的同時，也深刻意識到四川在新時期發展階段面臨嚴峻挑戰。能源方面，火力發電機組低位運行，繼續壓減難度較大，金沙江等流域優質水電外輸比例較高，留存電量趨于緊張，“高碳輸入、低碳輸出”現象突出。產業方面，重工業特征較為突出，供給側結構性改革邁入深水區，鋼鐵、煉焦、水泥、陶瓷、石油化工、天然氣化工等傳統高耗能產業仍具擴產潛力，節能降碳存量挖掘成本增加、難度加大。交通方面，四川省燃油機動車保有量已突破1000 萬輛，成都市機動車保有量躍居全國城市第二，成都天府國際機場已投運，導致對于石油等化石能源的需求增大。根據國家發展改革委印發的《2021 年上半年各地區能耗雙控目標完成情況晴雨表》，四川省能耗強度、能源消費總量均被確定為二級橙色預警，全省單位GDP 能耗同比下降1.4%，未達到3.1%的年度進度目標；全省單位工業增加值能耗不降反升1.4%，比全國（下降8.1%）高9.5 個百分點。根據《各市（州）2021 年一季度能耗雙控目標完成情況晴雨表》，6 個市（州）能耗強度為一級預警，8 個市（州）能源消費總量強度為一級預警，其中有4 個市能耗強度、能源消費總量均為一級預警；近期發布的《2021 年1－9 月各市（州）二氧化碳排放強度控制晴雨表》，成都等10 市降碳形勢預警為一級（紅色）、5 市為二級（黃色）預警地區，節能降碳形勢十分嚴峻。“十四五”期間，四川新型工業化、城鎮化等仍處于快速發展階段，加之成渝雙城經濟圈建設的快速推進，導致能源需求剛性增長、碳排放增長較快，使得能耗“雙控”等工作面臨巨大挑戰，亟需通過遏制“兩高”項目發展騰出用能空間。

3 堅決遏制“兩高”項目盲目上馬政策建議

3.1 準確界定“兩高”項目屬性，建立監管“信息庫”

一是建立“兩高”判定標準。建立“兩高”項目分類分級識別體系，注重識別污染負荷重、煤炭消耗多、產能飽和過剩、附加值低、產業鏈短等行業項目，嚴防以節能環保改造、安全設施改造、產品質量提升等之名增加產能。二是建立“兩高”項目管理臺賬。明確“兩高”項目范圍界限，開展“兩高”項目專項摸排，梳理“十四五”在建、擬建年綜合能耗1 萬噸標準煤及以上的“兩高”項目，建立省、市、縣三級“兩高”項目管理臺賬，測算能源消耗、溫室氣體和污染物排放等情況。建立“兩高”項目存量、在建、擬建三張清單。三是制定“兩高”項目正面清單。深入論證項目建設的必要性、可行性，分析評估對能源消費、碳排放、環境質量、安全風險和產業高質量發展的影響，遴選出符合產業布局政策、產能和用能等量減量置換落實、能效碳效達到國內先進水平、污染物排放達標、附加值較高、戰略性產業補鏈強鏈等項目，納入正面清單予以重點支持。

3.2 強化源頭管控，守好低碳“準入關”

一是強化“三線一單”硬約束。做好“三線一單”成果應用“后半篇文章”，將其作為“十四五”相關戰略規劃編制、產業政策制定和項目選址布局的重要依據，將生態環境準入和環境管控要求落實到工業園區等管控單元。二是完善環評體系和機制。探索將碳排放影響評價納入環境影響評價體系，補充開展溫室氣體排放源識別、強度核算、降碳措施可行性論證及方案比選，提出協同控制最優方案。三是強化項目節能審查。增強節能審查機制統籌性和有效性，強化固定資產投資項目和技改項目節能審查。制定高耗能行業項目緩批限批實施辦法，對能耗“雙控”形勢嚴峻、用能空間不足的地區，實行高耗能項目審批和節能審查緩批限批。

3.3 完善產業政策，確保項目“有品質”

一是提高部分行業準入條件。嚴控煤電供熱、釩鈦鋼鐵、電解鋁、水泥、石灰、焦炭、造紙等行業產能。確有必要建設的，須在省內實施能耗和污染物減量置換，工藝技術裝備達到國內先進水平，物耗、能耗、水耗達到國內同行業先進水平或國家能耗限額標準先進值。二是完善產業轉移承接政策。承接產業和招商引資要堅持“量能而行”，按照產業轉移優先次序，將節能降碳約束挺在前面，堅決遏制高耗能產業盲目發展和低水平重復建設，從嚴控制存量高耗能企業新增用能，合理安排新建高耗能項目投產時序。三是控制數據中心建設規模。抓住“東數西算”全國一體化算力網絡國家樞紐節點建設機遇，在成都、雅安、涼山、甘孜、阿壩等地有序布局數據中心，避免重復建設和低端布局，嚴禁新建“比特幣”等虛擬貨幣挖礦項目。

3.4 落實分類管理，確保處置“提效率”

一是嚴肅處理未批先建的“兩高”在建項目，嚴格落實事中事后監管制度，嚴肅查處違法違規審批行為，對未按規定取得節能審查、環評審批的項目或者未落實節能審查和環評審批要求的項目，依法責令停止建設并限期整改，制定整改臺賬，經核查無法整改的，依法依規予以關閉。二是科學穩妥推進擬建“兩高”項目，嚴把新建“兩高”項目準入關口，嚴禁在合規產業園區外新建、擴建“兩高”項目，對未完成能耗強度下降目標、用能空間不足的地區，實行“兩高”項目緩批限批或能耗減量替代。加強產業布局與能耗雙控、碳達峰政策的銜接，合理控制“兩高”產業規模。三是深入挖掘存量“兩高”項目節能減排潛力，實施能效和污染物排放“領跑者”行動，推進存量“兩高”項目節能減排改造升級，依法依規關停淘汰一批能耗、環保、安全、技術達不到標準和生產不合格產品的產能。嚴格存量“兩高”項目節能和生態環境監督執法，加強能效管理，扎實做好節能減排監測管理。

3.5 堅持有扶有控，避免簡單“一刀切”

一是推動產業集聚集約發展。通過“上大壓小”“減量替代”等方式推動產能整合，集中建設一批釩鈦鋼鐵、建材、化工等產業集聚發展區。二是培育戰略性基礎性產業。鼓勵建設熱電冷多聯產、重要用電負荷中心且天然氣充足地區天然氣調峰發電、綠色制氫、氫冶金、電弧爐短流程煉鋼、可持續航空燃料、動力電池等項目，合理控制天然氣分布式能源、背壓型熱電聯產、高品質鈦原料、釩鈦磁鐵礦高爐、非高爐煉鐵、電解鋁、多晶硅、石墨烯、乙烯、高爐煉鋼、造紙等項目。三是推動實施等量或減量替代。推動新建“兩高”項目實施產能、能耗和煤耗、溫室氣體排放、污染物排放等量或減量替代，確保可監測可統計可核查。

3.6 開展綜合激勵，調動各方“能動性”

一是完善綠色價格政策。嚴格實施差別電價、階梯電價、懲罰性電價，加強差別電價與強制性節能標準的銜接，推動節能降耗、淘汰落后產能、促進產業結構和能耗結構優化升級。推動金融機構嚴格控制“兩高”項目的信貸規模，全面清理與整改自行出臺的關于“兩高”項目的不合理支持政策措施。二是推進節能信用體系建設。加快制定節能失信行為認定和記錄辦法，明確各類節能違法違規行為及其節能失信等級。將“兩高”項目管控等節能環保情況納入企業信用評價，分級認定節能環保失信行為，依據評價結果實施分級分類監管，在行政審批、融資授信、資質評定等方面實施聯合懲戒。三是探索指標收儲交易機制。建立健全產能、煤耗、能耗等指標收儲交易機制，支持重大生產力布局和經濟社會發展標志性項目，促進新舊動能轉換。四是深化用能權交易試點。擴大用能權有償使用和交易試點覆蓋行業，優化用能配額方法，提升市場活躍度，發揮價格發現作用。五是加大財政統籌支持力度，充分發揮財政資金帶動作用，引導社會資本投入節能減排重點項目和節能降碳技術研發。

3.7 健全體制機制，強化管控“見實效”

一是加強與碳達峰的銜接。按照國家統一部署，制定2030 年前碳達峰行動方案，重點推進“兩高”行業降碳行動，推動綠色轉型發展。二是建立跨部門工作機制。發揮省節能減排及應對氣候變化工作領導小組及辦公室作用，由發改部門牽頭會同經信、生態環境、能源、統計等部門建立“兩高”項目管控工作推進機制，強化統籌協調、工作會商和信息共享。三是強化責任和壓力傳導。建立通報批評、用能預警、約談問責等工作機制，對工作開展不力、“兩高”項目準入把關不嚴的地區，嚴格問責，嚴肅查處。發揮生態環境保護督察“利劍”作用，將“兩高”管控、去產能“回頭看”情況作為重點督察內容，壓實地方政府落實遏制“兩高”項目盲目發展、能耗雙控和污染治理主體責任。四是完善節能基本制度。修訂完善《四川省〈中華人民共和國節約能源法〉實施辦法》《四川省固定資產投資項目節能審查實施辦法》，制定重點用能單位節能管理實施辦法。加快制修訂一批節能標準，提高重點行業能耗限額準入標準，切實加大引領倒逼力度。五是加強重點用能單位節能管理。制定和動態調整年綜合能耗1 萬噸標準以上重點用能單位名錄，實施能耗在線監測全覆蓋。以企業降低單位產值能耗和單位產品能耗為主、總量控制為輔，優化重點用能單位節能監管體系。六是強化監督監察。建立跨部門聯動的節能監察工作機制，加強節能監察能力建設，嚴肅查處“兩高”項目違法用能行為。強化以排污許可證為主要依據的執法監管，將“兩高”企業納入“雙隨機、一公開”日常執法監管等。七是強化輿論導向和社會監督。各級主管部門組織做好宣貫培訓，準確把握“兩高”項目準入政策要求，指導有關企業持續提升能效和排放水平。加強輿論引導，宣傳“兩高”行業節能降碳先進示范工程，形成全社會共同推動綠色低碳轉型的良好輿論氛圍。定期向社會公布“兩高”項目違法違規行為和典型案例，強化社會監督。

結語

遏制“兩高”項目盲目發展對于實現“雙碳”目標具有重要的意義。盡管四川是國家清潔能源示范省和全國重要的優質清潔能源基地，但仍然存在能源“高碳輸入、低碳輸出”現象突出，產業結構偏重，新型工業化、城鎮化快速發展導致能源需求剛性增長，節能降碳形勢嚴峻等諸多問題。本文從事前、事中、事后等環節提出了對策建議。事前，建立監管信息庫，建立省、市、縣三級管理臺賬，同時嚴把環境準入關，強化三線一單的約束，強化環評審批。事中，采取激勵和監管兩手抓，激勵方面采取完善綠色價格政策，引導社會資本投入節能降碳項目和技術研發，監管方面健全體制機制，強化地方責任和日常執法。事后，采取強化考核與輿論方式，推動形成綠色低碳轉型的良好輿論氛圍。