安徽省排污單位自行監(jiān)測問題分析及對策建議

余晶京 褚天高 陳 亮 何永杰

（安徽省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心 安徽合肥 230071）

引言

原環(huán)保部在環(huán)發(fā)〔2013〕81 號文中印發(fā)了關(guān)于國控重點企業(yè)自行監(jiān)測和信息公開[1]，以及國控重點企業(yè)監(jiān)督性監(jiān)測和信息公開[2]的兩個試行辦法。前一辦法是為了督促企業(yè)自覺規(guī)范履行法定義務(wù)和社會責(zé)任，辦法中首次規(guī)定了自行監(jiān)測的開展方式、方案組成、監(jiān)測手段、質(zhì)控措施等相關(guān)要求，在施行排污許可管理制度前是國控重點企業(yè)開展日常監(jiān)測的主要指導(dǎo)依據(jù)；后一辦法是各級環(huán)保部門對企業(yè)開展污染源監(jiān)督管理的重要工作依據(jù)。2014 年后新修訂、修正的《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》中均要求企業(yè)事業(yè)單位和其他經(jīng)營者應(yīng)按照國家有關(guān)規(guī)定和監(jiān)測規(guī)范對排放的污染物進行監(jiān)測，并保證監(jiān)測數(shù)據(jù)真實、準(zhǔn)確。但在排污許可制度施行前，企業(yè)污染物排放狀況的監(jiān)控主要還是以政府部門主導(dǎo)的監(jiān)督性監(jiān)測工作為主[3～8]。

國務(wù)院為實施企事業(yè)單位排污許可證管理，于2016 年11 月印發(fā)了《控制污染物排放許可制實施方案》[11]，首次規(guī)定了排污許可證申請、審核、發(fā)放、管理等程序和內(nèi)容要求。2018 年1 月10 日，原環(huán)保部公布實施了《排污許可管理辦法（試行）》（下稱管理辦法）[12]，規(guī)定排污單位在提交排污許可證申請時，應(yīng)同時提交自行監(jiān)測方案，方案應(yīng)符合相關(guān)技術(shù)規(guī)范以及環(huán)評文件和批復(fù)要求。2021 年3 月正式實施的《排污許可管理條例》（下稱管理條例）[14]，從國家規(guī)章層面再次明確和強調(diào)了排污單位在自行監(jiān)測方面應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任。2017 至2021 年間共發(fā)布了《排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南 總則》[13]和火電、水泥、鋼鐵、制藥等26 個行業(yè)的自行監(jiān)測技術(shù)指南，不僅規(guī)范了自行監(jiān)測方案的編制內(nèi)容，也在監(jiān)測項目、監(jiān)測頻次、信息公開等方面提出更為細致的要求。

排污單位自行監(jiān)測是排污許可證工作的重要組成，是污染防治工作的重要環(huán)節(jié)，是企業(yè)自證守法的重要依據(jù)，也為環(huán)境影響評價、環(huán)境保護稅、排污權(quán)交易等環(huán)境管理制度的實施提供了支撐和保證[8][9][10]。

1 自行監(jiān)測基本情況

1.1 評估工作概述

原環(huán)保部在《2018 年全國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測方案》中首次提出開展排污單位自行監(jiān)測監(jiān)督檢查工作，并明確了檢查內(nèi)容、檢查要求、任務(wù)分工和檢查結(jié)果報送方式等內(nèi)容。2020 年為進一步壓實排污單位主體責(zé)任，提高自行監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《2020 年排污單位自行監(jiān)測幫扶指導(dǎo)方案》[15]（環(huán)辦監(jiān)測函〔2020〕388 號），要求監(jiān)測、執(zhí)法部門相互配合開展幫扶指導(dǎo)工作，對排污單位自行監(jiān)測情況進行現(xiàn)場評估和監(jiān)測。根據(jù)工作要求，自行監(jiān)測幫扶要求抽查不少于10%的發(fā)證企業(yè)，安徽省根據(jù)截至2019 年底的已發(fā)放排污許可證的企業(yè)名單，初步確定對不少于471 家排污單位開展自行監(jiān)測幫扶和現(xiàn)場評估。

1.2 評估依據(jù)

中國環(huán)境監(jiān)測總站組織了2018 年廢氣排污單位自行監(jiān)測質(zhì)量專項檢查與抽測工作，依據(jù)自行監(jiān)測技術(shù)指南總則和分則，制定了《排污單位自行監(jiān)測監(jiān)督檢查現(xiàn)場評分表》。在2020 年自行監(jiān)測幫扶工作方案中，總站對原評分表內(nèi)容進行了修訂完善，以《排污單位自行監(jiān)測現(xiàn)場評估細則》[15]方式正式印發(fā)。根據(jù)評估細則，現(xiàn)場檢查內(nèi)容主要包括自行監(jiān)測方案中點位、指標(biāo)、頻次、方法等是否完整，手工監(jiān)測或自動監(jiān)測是否規(guī)范開展和完成，監(jiān)測信息是否及時完整公開等三個方面共51 個檢查項。其中總得分≥80 屬于較為規(guī)范，60＜總得分＜80 屬于基本規(guī)范，總得分＜60 屬于不規(guī)范。

1.3 評估情況

根據(jù)幫扶方案要求，2020 年安徽省實際共對全省16 個地市的486 家排污單位開展自行監(jiān)測幫扶和現(xiàn)場評估。雖然絕大多數(shù)企業(yè)已經(jīng)在各地生態(tài)環(huán)境主管部門的監(jiān)督下開展了自行監(jiān)測工作，但總體質(zhì)量不高，486 家排污單位中總得分屬于較為規(guī)范的有377 家，占比77.6%，屬于基本規(guī)范的有76 家，占比15.6%，屬于不規(guī)范的有33 家，占比6.8%。從單項得分情況看，監(jiān)測方案制定情況屬于較為規(guī)范的有352 家，占比72.4%，屬于基本規(guī)范的有97 家，占比20.0%，屬于不規(guī)范的有37 家，占比7.6%；自行監(jiān)測開展情況屬于較為規(guī)范的有397 家，占比81.7%，屬于基本規(guī)范的有51 家，占比10.5%，屬于不規(guī)范的有38 家，占比7.8%；監(jiān)測信息公開情況屬于較為規(guī)范的有333 家，占比68.5%，屬于基本規(guī)范的有81 家，占比16.7%，屬于不規(guī)范的有72 家，占比14.8%。

2 存在問題及原因分析

2.1 結(jié)果統(tǒng)計

根據(jù)評估分?jǐn)?shù)統(tǒng)計，在監(jiān)測方案制定情況方面，存在問題家數(shù)比例最高的4 個項目分別為監(jiān)測方案內(nèi)容的完整性、監(jiān)測方案中質(zhì)控措施的有效性、采樣和樣品保存方法的選擇以及監(jiān)測點位圖的完整性，占比均超過或接近40%；在自行監(jiān)測開展情況方面，點位、指標(biāo)、頻次的實際完成率問題最突出，占比均超過25%；在監(jiān)測信息公開情況方面，40%以上的企業(yè)在自行監(jiān)測信息公開的及時性、完整性方面均存在問題，甚至有超過20%的企業(yè)沒有開展信息公開，詳見表1。

表1 主要問題和存在問題家數(shù)統(tǒng)計表

2.2 主要問題

（1）自行監(jiān)測方案的內(nèi)容不完整，尤其是缺少測點示意圖、樣品采集和保存方式、監(jiān)測方法和分析儀器、質(zhì)量保證與質(zhì)量控制措施4 部分內(nèi)容。監(jiān)測點位圖繪制簡陋，尤其是自行監(jiān)測點位較多的，點位示意圖多數(shù)不完整。部分企業(yè)自行監(jiān)測方案均由委托的社會化檢測公司負責(zé)編制，這些檢測機構(gòu)為了工作便利常套用同一監(jiān)測方案模板，沒有對照企業(yè)實際情況進行修改，而企業(yè)又沒有認(rèn)真履行主體審核職責(zé)，造成監(jiān)測方案漏洞百出。

（2）部分企業(yè)自行監(jiān)測點位僅包含廢水、廢氣固定污染源排放點位，未覆蓋無組織排放、廠界環(huán)境噪聲監(jiān)測點位。少數(shù)企業(yè)未考慮到環(huán)境影響評價報告及批復(fù)中對土壤、地下水、環(huán)境空氣等周邊環(huán)境的監(jiān)測要求。

（3）未嚴(yán)格按照相應(yīng)的行業(yè)自行監(jiān)測技術(shù)指南要求以及排污許可證中內(nèi)容確定監(jiān)測指標(biāo)和監(jiān)測頻次，指標(biāo)覆蓋不完全、監(jiān)測頻次不足，部分排污單位完全依賴委托的社會化檢測公司，自身對本企業(yè)自行監(jiān)測指標(biāo)、頻次要求一無所知。

（4）方案制定方面存在的主要問題還包括排放標(biāo)準(zhǔn)未列齊全、分析方法為已廢止方法、監(jiān)測儀器設(shè)備不適用于企業(yè)實際排放狀況等。特別是在質(zhì)控措施部分，由企業(yè)人員自行編制的方案，往往由于對監(jiān)測方法的不熟悉，導(dǎo)致編制內(nèi)容完整性較差；而由委托的社會化檢測公司編制的方案，又因為公司多套用編制模板，內(nèi)容空洞不適用。

（5）近三分之一的企業(yè)存在自行監(jiān)測完成率方面的問題。多數(shù)企業(yè)由于場所、人員和設(shè)備的限制，不具備自己開展手工自測的能力，只能選擇委托具有相應(yīng)項目檢驗檢測資質(zhì)的社會化檢測公司完成自行監(jiān)測工作，但多數(shù)企業(yè)并沒有對環(huán)保方面較為專業(yè)和熟悉的技術(shù)人員，缺少對委托檢測全過程以及檢測報告的質(zhì)量把關(guān)。檢查中也發(fā)現(xiàn)了部分社會化檢測公司報告質(zhì)量差，甚至個別檢測公司存在監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假的嫌疑。

（6）少數(shù)有能力自行開展手工監(jiān)測的排污單位也存在使用非標(biāo)監(jiān)測方法、缺少有效檢測記錄等問題。由于絕大多數(shù)企業(yè)并沒有環(huán)境檢測方面的技術(shù)人員和能力儲備，無法對承擔(dān)檢測工作的人員開展專業(yè)、準(zhǔn)確、有效的技術(shù)培訓(xùn)，甚至可能技術(shù)培訓(xùn)本身就存在問題，直接導(dǎo)致檢測人員的取樣和分析等環(huán)節(jié)存在錯誤操作，最終導(dǎo)致監(jiān)測數(shù)據(jù)漏洞百出。在評估打分時，企業(yè)自行開展的手工監(jiān)測往往發(fā)現(xiàn)的問題更多、得分更低。

（7）排污口設(shè)置不規(guī)范，尤其是廢氣監(jiān)測斷面及點位不符合規(guī)范要求，部分采樣平臺腐蝕嚴(yán)重，安全風(fēng)險大。

（8）監(jiān)測方案未公開，或網(wǎng)上公開方案與提供的紙板方案不一致。未按規(guī)定時間要求公開自行監(jiān)測信息，或公開內(nèi)容不完整，尤其是缺少污染物排放方式及排放去向、未開展自行監(jiān)測的原因等，甚至個別排污單位不知道要進行信息公開。

2.3 原因分析

（1）排污單位普遍缺乏自行監(jiān)測的主體責(zé)任意識，多數(shù)排污單位將自行監(jiān)測委托給社會化檢測公司后即認(rèn)為此項工作與己無關(guān)，對這些公司出具的檢測報告不查不看，在檢查中甚至發(fā)現(xiàn)有超標(biāo)報告而企業(yè)人員自身不知道[16]。

（2）部分小微型企業(yè)對排污許可證及自行監(jiān)測認(rèn)知有偏離，認(rèn)為自行監(jiān)測是增加企業(yè)經(jīng)濟負擔(dān)，有抵觸心理，故意不按規(guī)范開展自行監(jiān)測，缺乏正確的生態(tài)環(huán)境保護意識。

（3）污染源的日常監(jiān)管和執(zhí)法監(jiān)測的重心已開始向區(qū)縣級下沉，但目前基層生態(tài)環(huán)境工作人員不足、專業(yè)知識儲備不強，對于排污單位的管理還有較大的短板。

（4）污染源監(jiān)督性監(jiān)測改為執(zhí)法監(jiān)測后，排污單位被抽測頻次下降，部分排污單位長期未被抽查，對環(huán)保重視程度有所下降，企業(yè)監(jiān)測平臺已缺乏日常維護[14]，現(xiàn)場檢查時部分企業(yè)對檢查提出的問題表面敷衍。

（5）社會化檢測公司檢測結(jié)果真實性存疑，檢查時發(fā)現(xiàn)部分企業(yè)監(jiān)測點位采樣口尺寸根本無法滿足采樣要求，但委托的檢測公司卻提供了蓋“CMA”章的有效檢測報告。絕大多數(shù)企業(yè)只考慮成本，委托第三方檢測機構(gòu)只考慮價格，對自行監(jiān)測報告的可靠性、真實性根本不予考慮，甚至默認(rèn)弄虛作假行為。

（6）部分排污單位在線監(jiān)測設(shè)備量程及日常維護校準(zhǔn)使用的標(biāo)準(zhǔn)物質(zhì)濃度過高，污染物實際排放濃度甚至低于校準(zhǔn)所用標(biāo)準(zhǔn)物質(zhì)濃度的5%，測量結(jié)果完全受儀器本身系統(tǒng)誤差的影響，根本無法反應(yīng)企業(yè)的實際排放狀況，同時也是造成在線設(shè)備比對合格率低的原因之一。

（7）企業(yè)環(huán)境管理專業(yè)技術(shù)人才缺失，對政策文件以及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的理解不正確，對委托的第三方檢測公司和運維公司缺乏有力監(jiān)管，數(shù)據(jù)質(zhì)量難以保障。

3 完善工作建議

3.1 落實企業(yè)主體責(zé)任

充分落實企業(yè)主體責(zé)任，厘清污染源、污染物和對周邊環(huán)境的影響，制定完整、規(guī)范的自行監(jiān)測方案[17][22][23]。將排污單位自行監(jiān)測監(jiān)督檢查納入監(jiān)測與執(zhí)法“測管協(xié)同”范圍，加大責(zé)任意識宣傳，同時借助排污許可證核發(fā)，倒逼排污單位依法依規(guī)開展自行監(jiān)測工作，切實履行企業(yè)主體責(zé)任[18][24][25]。

3.2 強化監(jiān)督幫扶效果

充分發(fā)揮政府職能部門的專業(yè)技術(shù)特長，為企業(yè)提供必要的培訓(xùn)和技術(shù)指導(dǎo)，同時督促排污企業(yè)加強環(huán)保人才的引進和培養(yǎng)，落實對委托監(jiān)測的質(zhì)量監(jiān)管，切實提升自行監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量[19][20]。以監(jiān)督幫扶為目的，結(jié)合每次自行監(jiān)測現(xiàn)場評估結(jié)果開展行之有效的技術(shù)指導(dǎo)，定期實施“回頭看”，保證整改工作落到實處。對在線監(jiān)測設(shè)備選型以及日常運維和管理出臺指導(dǎo)意見，提高企業(yè)運維管理水平，提升自動監(jiān)測數(shù)據(jù)可靠性、真實性。

3.3 樹立推廣示范模板

采用集中授課培訓(xùn)與現(xiàn)場檢查實訓(xùn)相結(jié)合等方式，增加對基層環(huán)保隊伍的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技能培訓(xùn)，提高發(fā)現(xiàn)問題的能力。同時各地生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)深化政企聯(lián)動，著力打造和推廣本區(qū)域內(nèi)各行業(yè)可借鑒學(xué)習(xí)的自行監(jiān)測示范樣板[18][26]。

3.4 規(guī)范社會監(jiān)測市場

從源頭倒查第三方檢測機構(gòu)檢測結(jié)果的真實性，發(fā)現(xiàn)弄虛作假嚴(yán)厲查處，切實提高自行監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量。所有排污單位應(yīng)落實《排污許可管理條例》規(guī)定，要求委托的第三方監(jiān)測公司不僅提供檢測報告，還應(yīng)提供完整的原始記錄復(fù)印件或影印件，同時落實原始記錄保管年限要求，切實保證自行監(jiān)測數(shù)據(jù)真實可靠。

結(jié)語

自行監(jiān)測及信息公開不僅是排污單位的法定責(zé)任，也是排污單位自證守法和自我保護的重要手段和途徑。排污單位要牢固樹立“誰排污、誰監(jiān)測、誰說清排污狀況”的理念，切實提高思想認(rèn)識，依法開展自行監(jiān)測，公開監(jiān)測結(jié)果，接受公眾監(jiān)督。各級生態(tài)環(huán)境部門也應(yīng)加強對企業(yè)的幫扶指導(dǎo)和技術(shù)培訓(xùn)，定期對轄區(qū)內(nèi)排污單位自行監(jiān)測工作開展情況進行監(jiān)督檢查，督促排污單位自覺履行法定義務(wù)和社會責(zé)任，切實保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。