歷史視角的世界氣象組織改革及其對氣象教育培訓的影響*

李 攀

(中國氣象局，北京 100081)

世界氣象組織(WMO)作為聯(lián)合國系統(tǒng)的重要組成部分，從其前身國際氣象組織(IMO)的建立起，已經走過150年的歷程，其軌跡覆蓋了現(xiàn)代氣象科學發(fā)展的全過程，具有特別重要的意義。為了更好地滿足全球對天氣、氣候和水文專業(yè)不斷增長的需求，促進和協(xié)調國際氣象數(shù)據(jù)資料的交換，WMO進行了大幅度機構和治理改革，與聯(lián)合國一道致力于提高工作效率，進一步優(yōu)化資源利用，更好地服務于全人類。2019年6月，第十八屆世界氣象大會通過了《2020—2023年戰(zhàn)略計劃》，批準了WMO改革計劃[1-2]。IMO和WMO近150年的發(fā)展歷程，也是世界各國氣象逐漸走向國際合作和數(shù)據(jù)共享的歷程。

教育和培訓在WMO成立之初就被看作是提高各國氣象能力建設方面最重要、意義最深遠的部分。WMO機構改革進程的不斷推進及改革理念的不斷深入，對教育培訓提出了更高要求。特別是2020年席卷全球的新冠肺炎疫情，給氣象教育培訓帶來極大的挑戰(zhàn)。因此，在疫情和改革雙重影響下，如何更好地面對挑戰(zhàn)，并在挑戰(zhàn)中不斷尋求機遇，是各國氣象教育培訓部門亟須探索的問題。

一、WMO的誕生與沿革

人類的生存和發(fā)展與氣象密切相關。從古人看天吃飯，被動地接受氣象帶來的各種挑戰(zhàn)，到人類對天氣的科學化認識并加以利用，再到各國氣象逐漸走向合作并逐漸深入，人類的氣象科學史走過了漫長的旅程。

(一)古人對氣象的感性認識階段

人類對氣象的認識最早可以追溯到早期文明史中所記載的兩個科學中心，一個在中國，另一個在古地中海歐洲[3]。隨著亞里士多德《氣象通典》的問世，人類對氣象的認識開始從古代神話的王國擺脫出來[4]。14世紀初，歐洲科研人員對天氣進行了全面的觀測和記載，并隨著文藝復興，特別是哥倫布大航海時代帶來的新航路探索，促使人類對氣象產生了更加科學和理性的認識。

(二)人類對氣象理性認識階段

歐洲文藝復興帶來了科學與藝術的革命，也拉開了氣象科學發(fā)展的序幕。隨著世界各地觀測站的建立，觀測數(shù)據(jù)日益豐富，促使人們開始意識到觀測資料國際合作的重要意義。

(三)氣象逐步走向國際化合作階段

隨著19世紀工業(yè)革命不斷發(fā)展，國際貿易在全球范圍內的流轉，安全、高效的海上運輸?shù)玫絿H社會的廣泛關注，催生了全球對世界各海域可靠、定時的天氣預報。為此，統(tǒng)一氣象觀測標準、共享氣象資料、開展天氣預報逐漸成為各個國家的共識。

1853年，第一次國際氣象大會在布魯塞爾舉辦，來自9個國家的12名海軍軍官代表出席了會議[5]。會議在加強國際合作、共享氣象觀測數(shù)據(jù)、制訂氣象標準和方法等方面達成一致意見[3]。1873年，國際氣象組織(IMO)作為非政府間、不具有法律約束力的國際組織正式成立，各國均在自愿的基礎上履行國際氣象工作。

IMO組建后的七十多年里，經歷了兩次世界大戰(zhàn)，對國際氣象合作造成了極大沖擊，但國際數(shù)據(jù)交換和共享這一初始原則始終未曾改變。隨著世界大戰(zhàn)的結束，各國越來越清楚地認識到氣象在政治、經濟等方面的重要地位，而IMO作為非政府間的國際組織，已經無法適應其日益重要的國際地位。1947年9月，國際氣象組織召開了華盛頓會議，對新的世界氣象公約文本達成了協(xié)議，確立了新機構名稱——世界氣象組織(WMO)。1947年10月11日，31個國家代表在新的世界氣象組織公約上簽字，這是國際氣象歷史上的一項重大事件[6]。1950年2月23日，世界氣象組織作為政府間的國際組織正式成立。1951年，WMO正式成為聯(lián)合國的一個專門機構。

二、WMO改革與趨勢

氣象科學與國際社會、政治和經濟緊密相連，面對急劇變革的世界整體形勢、嚴峻的氣候環(huán)境變化，WMO深刻認識到改革的勢在必行。

2019年，世界氣象組織在第十八次大會上通過了各項改革和“換擋提速”的措施。2020年9月28日至10月2日，WMO執(zhí)行理事會第72次屆會(EC-72)遠程會議方式在線召開。來自WMO執(zhí)行理事會成員的200多位代表參加了會議。會議重點討論了2021年WMO特別大會籌備、戰(zhàn)略計劃實施進展、改革后續(xù)工作、資料政策、規(guī)則修訂、IMO獎、財務及審計和監(jiān)察事宜、指定執(zhí)行理事會代理成員等議題，提出了WMO改革落實的具體路線圖。

(一)WMO機構改革

2019年，第18屆世界氣象大會批準了世界氣象組織(WMO)全面改革議案，此次改革從機構改革開始。經過兩年多的發(fā)展，目前WMO的機構改革已經基本到位。

改革前的WMO的組成機構由執(zhí)行理事會(Executive Council,EC)、6個區(qū)域協(xié)會(Regional Association,RA)、8個技術委員會(Technical Committee,TC)、秘書處和其他機構組成(見圖1)。

圖1 改革前的WMO組成機構

改革后的WMO組成機構包括執(zhí)行理事會、區(qū)域協(xié)會(RA)和秘書處。其中，執(zhí)行理事會包括政策咨詢委員會(Policy Advisory Committee, PAC)、技術協(xié)調委員會(Technical Coordination Committee, TCC)、科學咨詢小組(Scientific Advisory Panel, SAP)，如圖2所示。

圖2 改革后的WMO組成機構

具體來說，改革前的航空氣象委員會、農業(yè)氣象委員會、氣候委員會、水文委員會、政府間氣候服務理事會整合成服務委員會，旨在對關系國計民生的政治經濟利益做出明確決策、提供服務；改革前的基本系統(tǒng)委員會、儀器和觀測方法委員會、全球氣候觀測系統(tǒng)整合成基礎設施委員會，該委員會將開發(fā)并實施一個全球協(xié)調網絡，用于獲取、加工、傳輸并分發(fā)地區(qū)系統(tǒng)觀測資料，以期更好地為服務委員會提供基礎數(shù)據(jù)和設施支持；改革前的大氣科學委員會、世界氣候研究計劃、政府間氣候變化專門委員會整合成研究議事會，旨在確保WMO各項研究計劃的實施和協(xié)調，確保WMO長期戰(zhàn)略目標的落實。其中，WMO教育與培訓辦公室設在WMO秘書處下的會員服務和發(fā)展司，旨在為各國氣象和水文部門的發(fā)展和會員所需的天氣、水和氣候信息等提供服務，并靈活服務于改革后的三大委員會。

WMO由8個技術委員會整合為3個技術委員會，旨在“軟”“硬”兩條腿走路，一條涉及氣象設施與系統(tǒng)等“硬件”，另一條涉及氣象服務等方面的“軟著陸”。改革后的WMO通過強有力的管理，更加強化系統(tǒng)的整體集成與協(xié)調，更加強調公私合作的伙伴關系，精簡后的機構框架更方便招募全球頂尖專家，更有利于非政府間組織機構和私營部門的參與。

同時，WMO由基于項目的管理逐漸轉向基于目標的管理。改革前，WMO有兩大管理方式，一個是基于項目的管理，與預算直接關聯(lián)；一個是專業(yè)技術委員會負責制。秘書處負責對這兩大方面提供支撐。目前，發(fā)展中國家的專家在WMO系統(tǒng)中的占比不高，代表性不夠。WMO尚未形成扶持發(fā)展中國家的相關工作機制，未能促進更多發(fā)展中國家的科技工作者進入WMO相應的學術或技術專業(yè)智力層面。

(二)WMO推動大氣科學發(fā)展的改革舉措

WMO戰(zhàn)略計劃多次強調跨學科的融合研究。WMO現(xiàn)任秘書長佩蒂瑞·塔拉斯博士談到改革時認為，“地球系統(tǒng)內很多學科之間的聯(lián)系愈發(fā)緊密，我們沒法在不了解海洋、水文或大氣化學成分等情況下探討氣象問題。此次，WMO改革的核心理念之一就是將這些要素整合在一起，在提到觀測、服務和科學等問題的時候，要有地球系統(tǒng)的視野和部署。通過整合所有這些要素，我們能夠更好地服務全世界，同時也能促進《巴黎協(xié)定》和《仙臺協(xié)定》的實施，推動實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標”。第十八次世界氣象大會通過的重大決議充分說明，WMO重視多學科領域融合去解決當前的天氣、氣候問題，重視加強伙伴關系的建立促進科學事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

在海洋氣象科學發(fā)展方面，從滿足單一需求向適應多需求發(fā)展，實現(xiàn)與多學科領域的融合。傳統(tǒng)的海洋氣象學作為氣象學的一個分支，主要研究海洋上的各種大氣現(xiàn)象及其對海上航運及沿海地區(qū)的影響，包括對大氣和海氣相互作用對海洋遠海、近海和沿岸影響的認知，以及海洋氣象知識及信息的應用[7]，研究領域和范圍相對單一。當前，海洋氣象呈現(xiàn)出多學科融合的特點，包括海洋與氣候變化、防災減災、環(huán)境預報與地球系統(tǒng)模擬與預報、海洋觀測與全球氣候系統(tǒng)監(jiān)測、海洋知識傳播與能力建設等方面，更加注重其他學科融合發(fā)展。

從地球系統(tǒng)預報科學發(fā)展方面，體現(xiàn)了從滿足單一科學問題的解決向適應地球系統(tǒng)多圈層相互作用的客觀定量預測和綜合應用，實現(xiàn)多學科融合發(fā)展和服務重大治理目標(如氣候治理等)的導向。對此，WMO第十八次大會已經做出決議，要通過新組建的基礎設施委員會推動這一發(fā)展。

從災害風險互聯(lián)影響及治理科學發(fā)展方面，實現(xiàn)自然科學與社會科學的結合與融合，更好地切入經濟社會發(fā)展；以影響預報技術和多災種早期預警系統(tǒng)發(fā)展為切入點，推動全球和區(qū)域多災種早期預警系統(tǒng)(GMAS)建設，為降低災害風險和建設韌性社會提供科學治理支撐。

在氣候變化研究成果應用與全球氣候服務框架的實施方面，努力從滿足專業(yè)服務需求向與適應氣候變化和可持續(xù)發(fā)展需求的結合發(fā)展。WMO正在強化氣候變化相關工作的協(xié)同與整合，特別是強化與IPCC的協(xié)同，強化WCRP、GFCS、水文與水資源計劃、氣候應用服務計劃等的整合，強化氣候變化知識、認識和影響評估與各國氣候治理工作、氣象服務工作實際的結合，成為未來全球氣候服務框架實施的重要方向。

在強化伙伴關系和區(qū)域發(fā)展，推進價值鏈延伸和事業(yè)發(fā)展支撐的可持續(xù)性方面，此次改革的重點之一是要加強與相關學術界、企業(yè)界、國際發(fā)展組織機構的合作伙伴關系，加強區(qū)域能力建設，推動綜合發(fā)展、融合發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、多學科價值鏈的延伸和發(fā)展方式的可持續(xù)。當前，與私營企業(yè)合作的重大挑戰(zhàn)是數(shù)據(jù)開放與共享的公共政策問題。在2021年10月召開的世界氣象大會特別屆會上，WMO通過了地球系統(tǒng)資料國際交換政策，明確了在7個學科和領域(天氣、氣候、水、大氣成分、冰凍圈、海洋、空間天氣)的數(shù)據(jù)資料將繼續(xù)免費、在全球范圍內無限制共享，同時，新政策擴大了參與交換的實體范圍，明確將私營部門、科研院所納入全球數(shù)據(jù)資料共享范疇。

三、WMO改革對各國氣象教育和培訓的影響

(一)WMO教育培訓發(fā)展歷程

教育和培訓被各國看作是提高能力建設中最重要、意義最深遠的部分。第二次世界大戰(zhàn)結束后，氣象部門從長期依附于某一比較發(fā)達國家的附屬組織變成獨立自主的部門。一些新成立的國家成為世界氣象組織的新成員，非常需要來自WMO教育與培訓方面的支持，以提高本國的氣象人才基礎建設。WMO也很快認識到，在一個有效的氣象組織中，人員的教育與培訓是其中必不可少的環(huán)節(jié)。因此，WMO在成立之初就將教育與培訓作為高優(yōu)先重點工作[8]，并寫進了世界氣象組織公約，鼓勵并協(xié)調全球氣象學方面的研究和培訓。各國氣象水文部門，特別是非洲新獨立國家的氣象水文部門的緊要任務，是切實采取行動開展能力建設。

隨著WMO培訓活動范圍的擴大，1965年，WMO建立了氣象培訓專家小組，主要任務是協(xié)同秘書長對發(fā)展中國家氣象部門的人員進行培訓，指導培訓組織工作，包括設施、會議、講習班和培訓中心等。同時，建立了首批23個區(qū)域氣象培訓中心(RTC)[3]，以提高新成立國家教育和培訓機構的能力，滿足崗前培訓需求。培訓領域覆蓋面廣，包含氣象、天氣預報、農業(yè)、航空、氣候與氣候預測、災害風險管理、環(huán)境、水文、儀器、信息和通信技術、交叉領域，會員國從業(yè)人員可通過面授、遠程及混合式授課等，參與區(qū)域培訓中心的課程學習，滿足能力發(fā)展的需要。

自1958年成立第一個區(qū)域培訓中心(Regional Training Centre,RTC)以來，經過60多年的發(fā)展，WMO為各國氣象教育和培訓做出了突出貢獻。與此同時，區(qū)域培訓中心也暴露出存在的問題，諸如各區(qū)域培訓中心之間缺乏合作溝通機制，缺乏培訓的質量和管理標準，WMO對未來區(qū)域培訓中心的發(fā)展缺乏引導與支持等。

面對這些問題，WMO提出了“全球校園計劃”。此計劃以WMO各區(qū)域培訓中心為實施主體，將全球所有的區(qū)域培訓中心、相關科研機構、相關高校教育培訓資源重新整合。WMO“全球校園計劃”描繪的藍圖能否推動各國氣象培訓工作上新臺階、新能級，有待艱苦的努力。相較于其他發(fā)展較為完備的國際組織，WMO支撐“全球校園計劃”的體制與機制(如知識中心等)尚需豐富與完善。

此外，WMO每四年召開一次教育培訓研討會(SYMET)，這是WMO教育培訓計劃下最重要的會議。它對成員國開展和發(fā)展氣象繼續(xù)教育和培訓具有重要的指導意義，同時也為WMO運用和采納各國和相關國際組織的經驗，構建和完善WMO教育培訓新架構、新體系和新機制提供了重要的咨詢平臺[9]。

當前，新冠肺炎疫情在全球蔓延，給全球經濟社會生活帶來了巨大影響，很多國家氣象援外培訓被迫按下了“暫停鍵”，或者逐漸由線下轉為線上。以美國“業(yè)務氣象、教育和培訓合作計劃”(COMET)為例，COMET是美國參與世界氣象組織教育與培訓專家小組的重要方式，致力于為發(fā)展中國家和欠發(fā)達國家開發(fā)培訓資源提供指導和相關援助。自2020年起，與COMET相關的線下課程全部暫停，主要的培訓業(yè)務依托成熟的線上遠程慕課平臺開展。同時，COMET一直重視與高校、科研院所、私營部門的合作，在課程模塊的設置中，特別增加了7項高校支持的基礎課程,包括動力氣象學、環(huán)境衛(wèi)星和雷達、中尺度氣象學、物理氣象學、天氣氣象學、熱力學氣象學、氣象學導論，而實踐類課程主要由來自相關業(yè)務部門、私營公司的專家授課。這與WMO改革中“邀請高校、科研院所、私營部門參與”的動議不謀而合。

(二)WMO改革對中國氣象援外培訓的影響

我國氣象對外援助培訓始于20世紀50年代，主要有兩種方式展開，一種是接受剛剛獨立的國家學員以實習生的身份來華進行學習，另外一種是派遣氣象專家赴所在國家進行現(xiàn)場指導。以越南為例，中越兩國從1954年開始進行氣象科技往來后，就中越通航和對其進行氣象援助等問題進行了會談。應越南要求，1957年起，中國氣象局接受越南實習生在臺風預報、氣象儀器檢定、農業(yè)氣象等領域的學習，同時，派出專家赴越南開展短期天氣預報業(yè)務培訓。

此外，中國恢復在世界氣象組織合法席位后，積極參加WMO各種自愿援助計劃。在教育培訓領域，中國參與的資源援助計劃可概括為兩種方式。一種是始于1976年的多國別考察活動。中國氣象局每年邀請發(fā)展中國家和地區(qū)的氣象水文管理人員來華交流氣象業(yè)務，宣傳中國氣象成就，促進發(fā)展中國家氣象水文部門的合作。截至2019年，多國別考察活動共舉辦49期，受到全球氣象界的歡迎，成為加強發(fā)展中國家能力建設的效仿項目。另一種是建立WMO區(qū)域培訓中心，旨在提高發(fā)展中國家和不發(fā)達國家氣象人力資源水平。目前中國已經成功建立兩個區(qū)域培訓中心，包括世界氣象組織南京區(qū)域培訓中心和世界氣象組織北京區(qū)域培訓中心。

在WMO改革和疫情常態(tài)化的背景下，我國氣象援外培訓進行了調整，在培訓方式和培訓理念上進行了大膽的嘗試和創(chuàng)新，不斷調整并適應WMO改革的步伐，同時滿足我國氣象國際合作的要求。

首先，在培訓方式上，全部實現(xiàn)在線遠程培訓。改革后的WMO教育與培訓辦公室特別召開了線上“全球校園”會議，旨在加強各區(qū)域培訓中心之間的交流，迅速解決當前培訓中遇到的困難和問題。我國氣象援外培訓脫穎而出，在全球氣象培訓暫停之時，依托中國氣象局的遠程慕課平臺，迅速實現(xiàn)了面授轉為線上培訓的過渡，培訓規(guī)模和培訓領域迅速飆升，不僅為發(fā)展中國家提供了更便利的培訓方式、更豐富的培訓內容，而且為WMO其他區(qū)域培訓中心在疫情常態(tài)化背景下進行培訓提供了借鑒，得到世界氣象組織和受援國的高度贊譽，在多個國際場合成為贏得對我支持的重要基礎。

其次，在培訓理念上，更加貼近WMO重點改革領域。鑒于世界氣象組織此次改革的核心是“全球系統(tǒng)的理念”“交叉科學”“公私合作伙伴關系”，我國氣象援外培訓在培訓領域、培訓內容、受訓學員等方面進行了迅速跟進和調整，引導學員更好地理解全球氣象治理的理念和WMO的改革理念。在培訓項目設置上更加全面，涵蓋氣候變化、臨近預報、航空氣象、防災減災、農業(yè)氣象、全球觀測、氣象衛(wèi)星等“全球系統(tǒng)理念”等多個領域。在培訓內容上，注重增加交叉學科的課程，包括氣象經濟學、防災減災、應急管理等相關培訓內容，同時開設“公私伙伴關系”學員論壇。在受訓學員方面，為更好地宣傳WMO推行的“公私伙伴關系”理念，我國氣象援外培訓拓寬了國際學員的招生渠道，除招收來自各國政府部門的氣象人員外，也開始招收各國科研部門、高校、軍隊、公司等非政府機構的學員。

全球疫情導致WMO改革步伐減緩，而我國氣象援外培訓在深刻理解WMO改革理念和改革方向后，依托多年的培訓實踐，逆勢而上，2020—2021年，共舉辦國際培訓班18期，國際學員近4000人次(見圖3)。在受援國區(qū)域覆蓋面上，國際學員國別范圍覆蓋世界氣象組織的全部六大區(qū)協(xié)，以亞洲、非洲、拉丁美洲及大洋洲的發(fā)展中國家為主(見圖4)。目前，中國氣象援外培訓在培訓規(guī)模和學員數(shù)量上已經位居世界第一，為發(fā)展中國家和地區(qū)的氣象科技發(fā)展、人才培養(yǎng)、管理機制建設等方面提供了巨大幫助，也為國際社會探索后疫情時代下如何有效地舉辦培訓提供了參考模式。WMO主席戴維·格萊姆斯稱贊中國氣象援外培訓“對全球可持續(xù)發(fā)展和實現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標做出了貢獻重要。”

圖3 2016—2021年氣象援外培訓人數(shù)

圖4 2002—2021年氣象援外培訓國際學員區(qū)協(xié)分布情況

四、結論

當前WMO已進入改革發(fā)展的深水區(qū)，迎來全新的發(fā)展時期。在世界各國的推動下，聯(lián)合國也面臨改革的巨大挑戰(zhàn)。一個以國際安全危機快速處置和可持續(xù)發(fā)展議題有效實施為重點，以機構更綜合、運行更有效為導向的聯(lián)合國改革正在醞釀之中。面對充滿不確定性的國際環(huán)境，WMO要迎難而上，直面前所未有的挑戰(zhàn)，以更加敏捷的姿態(tài)引領全球氣象事業(yè)的發(fā)展。

教育培訓是WMO的重要領域，在提高各國能力發(fā)展方面發(fā)揮了重要的作用，是推廣WMO改革理念、提高各國氣象治理能力的重要抓手。WMO機構改革進程的不斷推進及改革理念的不斷深入，特別是疫情常態(tài)化趨勢的延續(xù)，給氣象教育培訓帶來極大挑戰(zhàn)。因此，在疫情和改革雙重影響下，如何更好地面對挑戰(zhàn)、并在挑戰(zhàn)中不斷尋求機遇，是各國氣象教育培訓部門直面的、需要認真探索的問題。

我國氣象援外培訓在WMO改革的背景下，緊抓WMO的改革理念和改革重點，在氣象援外培訓領域迅速進行調整，并在全球疫情肆虐情況下，大膽變革和創(chuàng)新，成為國際氣象培訓領域的典范和引領者，為我國在多個國際場合贏得話語權。我國氣象援外培訓順應國際社會氣象改革的趨勢，引領氣象教育培訓改革發(fā)展，這可供我國相關部門參與其他國際組織時借鑒。