社會組織參與社區公共空間治理的現實梗阻與優化路徑*

陳笑語

(上海師范大學哲學與法政學院，上海 200234)

一、問題提出與文獻述評

城市公共空間的建設和發展作為衡量城市整體建設水平的重要標志，已成為當下我國城市實現可持續發展的重要議題。2016年國務院發布的《加強城市規劃建設管理工作若干意見》，對公共空間的建設形式及主要用途做了說明，并強調了公共空間在城市規劃與建設中的重要作用。社區公共空間作為城市公共空間的重要組成部分，不僅是城市建設發展的關鍵一環，更是社區治理的重要載體，有助于促進中國特色城市治理體系與社區治理體系的兼容與共贏。

從社區公共空間的概念內涵與現實價值看，社區公共空間是人們通過社區內外資源建成的，是討論公共問題并實踐相關行為的場域[1]。作為集實際社會功能與社區公共精神于一體的場所，社區公共空間既可以是物理層面的公共場地，也可以是呈現為物理基礎上的組織及活動形式。此外，對社區公共空間內涵的挖掘，不能僅停留在地理范疇下的社區物理場所與基礎設施建設，更要強調物理場所之上所承載的公共組織活動形式和社會關系。社區公共空間作為居民公共生活的重要組成部分，具有一定的內在價值與現實意義，一方面，它能夠增進社區凝聚力，在促進和諧鄰里關系、發掘社區內代際支持方面具有重要意義[2]；另一方面，它的建設成果體現著社區治理水平，是塑造社區治理共同體、打造共建共治共享社區治理格局的重要內容[3]。

關于社區公共空間的現存問題與治理路徑，近年來，許多學者都在案例研究的基礎上提出了真知灼見。王清河以廣場舞連續性沖突事件為例，剖析了城市社區公共空間沖突治理中不同主體的職責和角色，強調了社會組織作為群眾性利益代表者，不僅是公共事務多元主體協同治理的核心實體，而且構建了規制社區公共空間無序性、孵化社區社會組織、培育城市社區居民公共精神的社區公共空間多元協同治理機制[4]。陳水生等借鑒日本城市公共空間治理的經驗，認為社會組織能夠在公共空間治理中發揮溝通紐帶、公民動員、自我管理和維護的作用，提出借助政府強制力手段，構建公民和社會組織共同參與公共空間治理的多元通道[5]。高聰穎等通過實地調研，深入分析寧波市社會組織參與城市公共空間治理的現實困境，認為社會組織的獨立性不足、造血能力和組織活動能力較差是導致困境產生的重要原因，并從轉變理念、健全機制、完善法律、加強學習等方面提出社會組織參與公共空間治理的建議[6]。張景浩結合“大魚營造”青年社會組織的具體實踐，梳理了青年社會組織參與公共文化空間構建的內在動力與實踐路徑，指出社會組織可以通過借助社區外部專業力量，建立社區自治組織協作網絡，挖掘社區空間潛力，實現物理空間與網絡社群的雙重營造，激發社區居民參與公共空間治理的意愿[7]。Eizenberg比較了兩種非營利性社會組織保護社區花園的模式，以及兩種模式下居民與社區公共空間之間的互動，考察了社會組織等機構的協同作用，為解決日益稀缺的社區公共空間提供了強調土地保護和強調社區所有權兩種解決方案[8]。

綜觀已有研究，盡管不同學者對社區公共空間治理的實踐路徑意見不一，但大多強調社會組織、社區居民及社會企業等主體在社區公共空間治理中的重要作用。截至2020年底，中國的社會組織數量已達89萬多個[9]，憑借草根性強、貼近群眾等特點，社會組織在社會動員、政府購買、應急管理、基層黨建等社會治理領域有著得天獨厚的優勢，在社區治理中扮演重要角色。社區公共空間作為社區治理的重要構件，沿襲了社區治理主體多元性、治理環境復雜性、廣泛利益牽扯和多種類服務供給等特點，更承擔著提供物質載體、凝聚社區資本、重塑公共精神的特殊任務，亟須社會組織入場，提供社區公共空間治理新方案。在此背景下，本研究以場域理論為研究視角，提出社會組織參與社區公共空間治理的理論框架，探索其現實梗阻與優化路徑，以期培育居民公共精神，推進多元主體協商共治，實現社區總體治理水平的提升。

二、社會組織參與社區公共空間治理的理論框架：場域理論視角

皮埃爾·布迪厄認為，社會是由具有相對自主性的政治、經濟、文化等不同的場域構成的，掌握一定資源、具有某種慣習的行為主體在其中進行資源交換和行為互動[10]。布迪厄的場域理論，其基本框架由場域—資本—慣習3個核心概念及三者之間的關系組成，3個關鍵要素在場域內的互動，共同構建了社區公共空間的基本骨骼。社會組織在動員居民力量、培育社區資本、凝聚公共精神等方面具有強大優勢，與場域理論內涵高度契合，是社區公共空間場域建構的重要組織力量。

(一)拓寬場域邊界，構建物理公共空間

場域空間是指發生資本交換和慣習行為的實踐空間，是資本和慣習要素的基礎載體。場域空間的存在形式表現為不同主體間客觀關系構成的網絡。這種多面向的社會關系網絡不是固定不變的網狀結構，而是時刻流動的，會隨著場域內各要素的變化發生形態變遷。隨著社會發展，社區內部的場域要素發生了巨大變化，社區公共空間作為社區場域的物質表現形式，其形態、結構和空間界限也隨之進行了動態調整，并一躍成為城市和社區治理的重點內容。

社會組織參與社區公共空間建設，在場域要素中主要體現為能夠參與社區公共空間的設計改造。首先，社會組織接受政府委托，通過訪談、問卷發放、規劃梳理等工作環節，問計于民，從居民實際需求出發，發現社區居民的痛點、難點，為社區公共空間改造收集群眾意見。其次，在充分尊重社區居民利益訴求的基礎上，發揮專業能力素養，為社區公共空間設計規劃方案。社會組織能夠作為利益整合者，連接政府與社會力量，緩和政府和社區居民的需求矛盾，最終達成多方利益共識，推動公共空間建設項目的落地實施。此外，社會組織還在社區公共空間的后續運營中發揮重要作用，通過專業化、項目化的運作方式，承接社區公共空間的運營與監管工作，為社區居民提供高質量的公共服務。例如，廣東省清遠市清城區政府與社會組織建立合作利益共同體，使社會組織能夠參與清城區居家養老服務中心的運營與管理，在社區公共空間的運作中發揮社會組織的專業作用[11]。

(二)挖掘社區資本，打造社會活動空間

在場域理論中，資本是場域行動者占有社區空間資源的權力形式，決定著行動者在場域空間中的位置和等級關系[11]。布迪厄將資本劃分為經濟資本、象征資本、文化資本和社會資本，各類資本在場域中相互競爭、比較和轉換。社區居住人口龐雜、職業身份復雜，經濟水平和文化水平較高，自身內部就是一個龐大的資源池，積累著豐富的社區資本，是重要的社區治理資源。社會組織的草根性、社會性、志愿性等特點，能夠廣泛凝聚社區居民認同，鑄造信任基石，在一定程度上彌補社區居委會組織動員難、撬動資源難的不足。社會組織對社區資本的挖掘與利用，為社區公共活動空間建設提供了資源支撐。

首先，社會組織善于構建社區社會資本網絡，通過利用社會組織自身的影響力，喚起社區居民的歸屬感與責任感，發動社區居民參與社區公共空間建設，在居民群體內部實現公共空間建設資源的交換與共享，有效降低社區公共空間的建設成本。其次，文教娛樂類社會組織能夠促進社區文化資本聚集，發揮社會組織優勢，通過引進或建立社區舞蹈隊、業余書法小組、社區讀書會等活動社群，豐富社區公共活動形式，以文化資本塑造社區社會活動空間。最后，社會管理類社會組織能夠在集聚社區經濟資本、文化資本和社會資本的基礎上，進行資本形式的轉換，提煉社區價值符號，以象征資本撬動社區公共空間的整體提升，為培育社區精神文化空間創造條件。例如，南寧市江南路東社區的社會組織，將當地非物質文化遺產傳承者——疍家嘆歌隊轉化為文化資本，將社區的故事譜寫成歌謠，成為整個社區的象征性符號[12]。

(三)引導居民慣習，營造精神文化空間

慣習是一個持續的、可轉移的稟性系統，是一種經驗性的社會思維，并持續映射著現實的行為選擇。慣習脫胎于個人長期所處的場域空間，空間內的規訓將對個人的價值傾向與價值選擇產生潛移默化的影響。反過來，慣習也會反作用于場域的運行規則，創造新的生機與活力。社區中的正式行動規則與非正式制度影響著居民參與社區治理的行為邏輯和情感認同。社會組織作為社區治理主體之一，能夠通過重構共享規范，引導社區居民的慣習方向，繼而輻射其日常行為選擇。

社會組織對社區居民慣習的引導貫穿整個公共空間建設過程：在物理公共空間的建設過程中，能夠將社區居民納入公共空間規劃流程，尊重并突出居民的主體性地位，為居民公共精神的萌芽埋下種子；在社會活動空間的打造過程中，通過挖掘社區資本，加強了社區內部的關系網絡聯結，引導了傳統慣習方向的轉變，社區居民之間的歸屬感和集體意識得到強化；在培育精神文化空間的過程中，能夠通過組織化、系統化的管理運作，設立有效的價值導向和公共空間規則，引導社區居民積極主動地融入社區公共空間，參與公共事務的討論，促進公共精神的提升。社區精神文化空間的孵化，不僅是抽象的精神符號，還要引導居民由參與者逐漸轉變成主導者，真正成為社區治理的主體。社區公共空間的3種面向相互交疊，共同延展，社會組織參與公共空間治理的獨特優勢成為了3個空間向度的黏合劑，能夠為基層社區治理乃至城市精細化治理提供參考范式。

圖1 場域理論視角下社會組織參與社區公共空間治理的理論框架

三、社會組織參與社區公共空間治理的現實梗阻

(一)組織規模較小，專業化水平有待提升

近年來，在政府政策支持和社會各界幫扶下，我國社會組織的孵化和發展雖然已經取得長足進步，但在具體社會治理實踐中，仍然受制于其綜合發展水平。一項關于成都市社區組織的調查數據顯示，成都市65%以上的社會組織整體規模在20人以下，很少有員工規模在20人以上的社會組織，“小、散、弱”是大部分社會組織的突出特點。在專業人才方面，成都市僅有9%的社會組織擁有社會工作專業背景的工作人員，64%的社會組織中有部分員工擁有社會工作的專業經歷，約10%的社會組織沒有擁有社會工作專業經歷的人員[13]。在長春市凈月高新區，有社會組織提出了針對社區中特殊人群的精神慰藉項目，得到了有關部門的大力支持，但由于缺乏專業團隊，竟將項目交由2名嚴重缺乏經驗的在校大學生開展[14]。可見，社會組織在當前發展階段雖然“遍地開花”，但無論是組織規模還是專業化水平，均尚未發展到成熟狀態，許多社會組織都是應項目而生，項目結束則立馬解散。社區公共空間的建設涉及多方主體，利益牽扯復雜，在投入使用后更需要可持續性運作與管理，這對參與治理的社會組織的綜合能力提出了挑戰。在組織規模較小、工作人員不足、專業水平低下的情況下，社會組織自身并不具備承接社區公共空間項目的能力，進入真正的治理環節也會面臨多方掣肘，不僅無法發揮社會組織的獨特優勢和治理功能，相反，還有可能轉化為社區公共空間治理的阻礙。因此，社會組織在社區公共空間治理方面雖然具有較大的可為空間，但是組織自身的發展規模和專業化力量才是決定其能否參與其中的關鍵因素。

(二)缺乏社會認可，組織公信力有待加強

社會組織起源于民間、服務于民間，草根性既是社會組織的一大優勢特征，也成為制約其發展的因素之一。由于缺乏合法性制度基礎和官方態度背書，部分社會組織在法律上難以取得合法性身份地位，社會認可程度也長期處于較低水平，以至社會組織陷入公信力危機之中。社會組織公信力不足，無法取得社會認可，主要原因在于其未能有效滿足社會需求，取得群眾信任。

首先，社會組織內部的管理體制和組織結構尚不健全，權力邊界與職能職責尚未厘清，內部管理不佳，導致社會組織難以有效提供公共服務。社會組織往往遵循“帶頭人+骨干成員+普通成員”的內部架構，領頭人的工作能力和工作熱情直接影響組織開展活動的頻率、效果和未來發展狀況；普通成員往往以兼職人員身份活動，流動性大，專業能力不一，為組織內部有效管理增大了難度。其次，社會組織缺乏有效的信息公開與監督管理機制。在佛山市北居社區，曾報名社區舞蹈協會并交了相應費用的居民，不僅沒有見到任何有關會費使用情況的公示，甚至在組織解散之后，費用沒退還也沒有任何解釋，居民大呼上當受騙，對此類社會組織再難相信[15]。缺乏有效的信息披露與監督制度，資金去向、社會活動等詳細信息沒有社會公開渠道，外界很難判斷社會組織的工作效率與工作成果，缺乏透明度的結果就是社會組織公信力明顯下降。最后，社會組織服務意識淡薄，參與社區公共空間建設仍然以被動參與為主，缺乏主動性與公共服務意識。比如，在社區物理公共空間場所的建設環節，社會組織往往經由政府委托收集居民意見，如果政府不對社會組織進行委派，很少有社會組織主動承擔起聚合公共利益的責任，民情民意將難以表達。顯然，社區居民不會依賴一個缺乏公信力的社會組織，而無法得到社區居民信任的組織，參與社區公共空間的治理將舉步維艱。

(三)社會組織話語權仍需強化

長期以來，政府在我國社會治理中始終占據著主導地位，社會組織在參與社區公共空間治理的過程中難免產生對政府的依賴行為[16]。第一，組織資源的依附。社會組織在資金、項目、場地等方面長期依賴政府供給，一旦失去政府資源支持，組織自身將難以為繼。有學者對寧波市11家社會組織展開調查，其中9家社會組織由政府主管，6家社會組織注冊資金來源于政府，6家社會組織仍在使用業務主管部門提供的辦公場所。并且，在11家社會組織的資金構成中，六成以上資金來自政府撥款或政府購買，只有極少數來源于組織自身的業務收入，嚴重缺乏造血能力。第二，權力關系的依附。社會組織與政府之間存在的委托—代理關系決定了社會組織在政府面前的弱勢地位和高度依附特征。政府作為委托者，是社會組織參與社區公共空間治理的真正把控者，社會組織對社區公共空間的管理，實質上還是政府管理思維的延續，社會組織缺乏自主運作空間。不少社會組織負責人表示，基本上在參與社區公共空間治理項目時，街道對項目安排制定、開展區域的確定、活動內容的選擇等方面都有明確的指示，這在一定程度上影響了社會組織自我功能的發揮。比如，2020年在迎接文明城市復評期間，杭州市政府倡導各類社會組織廣泛動員社區居民參與，但對活動內容做出了具體規定，限制了社會組織的創造力[17]。第三，由資源和權力依附導致的心理依附。在長期依附政府生存的處境下，社會組織內生性動力不足，正在逐漸失去其獨立性和社會性的本質，成為政府偏好的貫徹者和社區公共空間治理中的“失語者”。因此，社會組織若長期依附于政府，即使能夠高度參與社區公共空間的治理，也不過是“行政借道社會”在另一場域中的延續。

四、社會組織參與社區公共空間治理的優化路徑

(一)以提升社會組織治理能力為起點

社會組織在參與社區公共空間治理中之所以面臨重重困難，主要原因在于社會組織自身治理能力與社區公共空間發展階段未在同一層次，社會組織的治理水平未能滿足當前社區公共空間的現實需求。破解社會組織參與社區公共空間治理的困境，應以提升社會組織治理能力為起點，在組織內部與外部環境兩方面尋找突破口。

首先，在社會組織內部，應將優化內部治理結構和提升專業化服務水平作為重要工作內容。社會組織應建立科學化的組織架構，厘清組織內部權責分配，完善人力資源、財務管理等制度安排，加強組織內部規范化管理；建立專業化人才隊伍，通過專業人才招聘和定期專業化培訓等方式，挖掘隊伍骨干，培養組織后備力量，提升組織專業化治理能力。其次，在外部環境方面，政府應理順政社關系，完善社會組織發展的頂層制度設計。一是以法律制度明確社會組織參與社區公共空間治理的權力和責任，賦予社會組織合法性身份，提升社會組織的法律地位，保障其法律權益[18]；二是健全社會組織資源輸送機制，加大對社會組織的扶持力度和資源供給，有針對性地孵化社區公共空間治理所需要的社會組織；三是完善社會組織參與社區公共空間治理的評估與監管機制，從多維度對社會組織提出標準化要求，督促社會組織提升服務能力與治理效果，為社會組織參與社區公共空間治理掃清外部障礙提供有力支撐。在未來，社會組織必須以可持續性主動治理代替被動參與，強化公共利益表達和公共服務提供的功能優勢，增強社會組織公信力，使社會組織能夠有序化、專業化、常態化地參與社區公共空間治理。

(二)以滿足居民需求為導向，構建物理公共空間

社區公共空間的打造最直接的功能就是滿足社區居民在公共場所、社會活動和精神文化層面的需要。社會組織應重視居民訴求，提升公共空間質量，以滿足居民需求為導向參與公共空間的治理。為更好回應居民對社區公共空間的訴求，應采取以下措施：第一，實施社會組織分類孵化，培育權益維護類、志愿服務類、便民服務類、經濟發展類、社會管理類、文教娛樂類等多類型、多層次、多領域的社會組織，盡可能全面覆蓋社區公共空間的治理需求[19]，為居民提供多種利益表達渠道，使居民群體的聲音能夠被聽見，居民的需求能夠被看見。第二，在鼓勵居民需求表達的基礎上，引導居民需求的自我實現。社會組織應明確社區居民在社區公共空間治理中的主體性地位，號召社區居民參與多元主體社區共建，形成居民需求表達—組織資源供給—群體自我實現的社區公共空間治理通道，以保障居民合理提案得以呈送并能夠實現。第三，社會組織在凝聚居民共同需求和共同利益等方面發揮積極作用的同時，要建立容錯糾錯機制，與社區居民雙向監督，拒絕不適宜的提案，對超出預期、難以達成的項目及時糾正、停擺或取消，避免治理資源的浪費。

(三)以培育社會資本為重心，打造社會活動空間

社會組織在參與社區公共空間治理的過程中，工作效率和服務效能的提升需要通過汲取社區社會資本來實現，要將社區中蘊藏的經濟、文化等社會資本轉化為可以在社區公共空間治理過程中加以利用的資源。因此，建立社區社會資本長效培育與利用機制，是保障社會組織可持續性參與治理的重中之重[20]。

首先，對社會資本的挖掘，應從拓寬社區社會關系網絡開始。社會組織應注重發揮橋梁作用，加強社會各治理主體之間的溝通與聯系，鞏固并不斷拓展社區公共空間治理的關系網絡，打造社區公共空間治理平臺，建立主體間資源鏈接，促進社會資本的疊加與擴散。其次，要重視社區居民的潛在資本存量，構建社區治理的聯合動員機制，提升社區社會資本增量。以社會組織成員對社區精英的一次動員為基礎，號召社區精英對普通社區居民進行二次動員，構建社區公共空間治理梯隊，以潛在治理力量的參與帶動潛在社會資本的利用率提升。最后，社會組織要保證社區社會資本轉化為治理資源后，能夠在整個社區治理領域進行交換和共享。上海市新華街道就是通過資源置換的方式，獲得了閑置的儲藏間、半地下庫房等空間的開發權，并將其改造為社區的共享活動空間。社區社會資本的培育是一個長期過程，資本的轉化與利用不僅有助于社區公共空間的建設，更能在整個社會治理領域發揮重要作用。

(四)以凝聚公共精神為目標，營造精神文化空間

政府主導、社會參與的社區公共空間建設應當以物理空間為依托，通過塑造社會活動空間，促進社區精神文化空間的實現。培育社區共同體意識，凝聚社區公共精神正是社區公共空間治理的最終目的。

第一，社會組織應積極打造社區公共空間情感治理共同體，通過喚醒社區居民的歸屬感與認同感，激發社區居民參與社區公共空間治理的積極性和主人翁意識。在上海市番禺路社區公共空間治理實踐中，社區居民代表經社會組織帶動，以貼情感標簽的形式對社區不同空間進行分類，從而有效引導社區居民參與社區公共事務。第二，社會組織應重視對虛擬精神空間的引導。針對社區居民空暇時間少、活動參與度不高等問題，社會組織應充分利用微信、微博、公眾號等社交媒介，以線上社群交流填補線下活動的空白。許多社區都建立了線上興趣小組，利用豐富的信息網絡資源開展線上活動，創造社區虛擬公共空間，在潛移默化中引導居民價值認同和價值選擇。第三，建立線下實體社區空間與線上網絡社群銜接機制。線上虛擬空間的建立是對線下社區公共空間的補充，其基本目標都在于消除社區內的陌生感，增強社會交往與社會信任，從而凝聚社區公共精神。因此，需要建立相匹配的社區公共空間價值規范和運行規則，彌合不同手段之間的實踐偏差。例如，社會組織可以先通過微信公眾號對社區即將開展的活動進行預熱與宣傳，并對無法到現場參與的居民提供線上參與渠道，線上參與依然可以獲取紀念品或相應榮譽等。總之，社會組織參與社區公共空間治理的過程，也是為居民賦權，或者說還權于民的過程，本質上都是為了持續培育社區內生力量和社區共同體意識，構建居民自愿自發的組織形態，以凝聚社區公共精神，將社區公共空間的治理權交回社區居民手中。

五、結束語

正如詹姆斯·斯科特所言，“人類社會工程之所以會失敗，原因在于大量社會工程的產生是出于國家的視角，而非社會的視角”。社會組織根植于社會的廣闊土壤，能夠以其獨特的社會視角在社區公共空間的治理中發揮重大作用。基于此，本研究以場域理論為分析視角，探究社會組織在場域、資本與慣習3個層面參與社區公共空間治理的必要性和有效性。此外，社會組織仍需克服專業化水平不高、公信力不強及話語權較弱等現實梗阻，堅持以提升社會組織治理能力為起點、以滿足居民需求為導向、以培育社會資本為重心、以凝聚公共精神為目標的治理路徑，形成深度嵌入社區物理空間、社會活動空間和精神文化空間的治理機制，進而為國家治理能力的提升與治理體系的完善貢獻力量。