海洋空間利用年度計劃制度的提出與體系構建探討

劉大海李彥平熊叢博

(1.自然資源部第一海洋研究所 青島 266061;2.自然資源部海岸帶科學與綜合管理重點實驗室 青島 266061)

1 背景

健全國土空間用途管制制度是生態文明體制改革的重要內容。2013年,黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,明確“完善自然資源監管體制,統一行使所有國土空間用途管制職責”。2017年,黨的十九大報告進一步強調,要“設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構,完善生態環境管理制度,統一行使全民所有自然資源資產所有者職責,統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責”。2018年3月,根據《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》,組建自然資源部,并由自然資源部統一行使全民所有自然資源資產所有者職責,統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責,這是國家自然資源管理體制的重大變革。2018年8月,根據自然資源部發布的“三定方案”,自然資源部組建了用途管制司,將用途轉用、年度計劃和用地預審等用途管制職責整合于一體,強化了全域全要素國土空間用途管制的力度,其中海洋領域的一項重要變革就是要擬訂并實施海洋年度利用計劃。

在海洋領域,用途管制理念的形成主要從2002年實施的《中華人民共和國海域使用管理法》開始,經過不斷發展,形成了包含海洋功能區劃、用海預審和審批、海域使用論證、圍填海計劃、海洋保護區、海洋生態紅線等制度的管理體系。其中,海洋功能區劃、用海預審和審批、海域使用論證等大多數管制制度聚焦于“空間”管制,即開發利用活動是否符合海洋空間的規劃用途,而在“時間”和“數量”管制發揮作用的是圍填海計劃。圍填海年度計劃是針對填海造地提出的一種按年度控制用海規模的管制方式,與土地利用年度計劃類似。2018年,根據《國務院關于加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海的通知》,“取消圍填海地方年度計劃指標”,圍填海管理改為“一事一報”,且僅限于國家重大戰略項目。在此背景下,自然資源部提出實施海洋空間利用年度計劃,意味著海洋資源管理中將進一步關注海洋開發利用規模盲目擴張,以及由其導致的生態損害、環境污染、空間低效利用等問題。

2 海洋空間資源管理體制改革的基本思路

2.1 海洋開發面臨嚴峻形勢

海洋空間是支撐海洋強國建設和海洋經濟發展的重要基礎。近年來,由于規模擴張過快、開發利用粗放等原因,我國海洋開發利用距離高質量發展目標仍有不少差距。集中體現在以下幾個方面。

(1)圍填海規模過快。沿海地區在受土地制約的情況下,紛紛把發展空間轉向海洋,圍填海規模逐漸擴大,掀起了新一輪圍填海熱潮。大規模圍填海導致自然岸線大幅減少,自然岸線保有率不斷逼近紅線;工程建設導致底棲生物和潮間帶生物棲息環境因掩埋而喪失或被破壞,對海洋生態系統形成嚴重威脅;圍填海工程實施后,減弱海灣水體交換能力,降低海水水質質量;此外,形成普遍的圍填海歷史遺留問題,造成資源閑置浪費[1]。

(2)海洋開發不平衡。不同的用海方式之間沖突和資源退化問題愈演愈烈,近岸和近海區域海洋生態環境承載力過高,生態系統受到不同程度的損害;而在一些海洋資源開發薄弱的地區,部分海洋資源卻處于閑置狀態[2]。

(3)海洋開發利用方式粗放。海洋產業以資源開發和初級產品生產為主,產品附加值較低,結構低質化、布局趨同化問題突出,造成海洋資源浪費[3]。

(4)各類用海活動對海洋生態環境損害嚴重。近岸部分海域污染嚴重,生態功能退化,生物多樣性降低,海水富營養化問題突出,赤潮等海洋生態災害頻發,一些典型海洋生態系統受損嚴重,部分特殊生境難以維系[4]。

2.2 生態文明體制改革的思路

十八屆三中全會以來,黨中央、國務院針對日益突出的資源環境問題,加強頂層設計,著手建立系統完整的生態文明制度體系,提出的“發展和保護相統一”“綠水青山就是金山銀山”“空間均衡”等理念和“建立國土空間開發保護制度”“資源總量管理和全面節約制度”等目標,對海洋空間利用年度計劃的建立提供了重要的政策依據,也為制度構建提供豐富的指導意義。相關制度精神具體如下。

2015年9月,中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》,提出要實現“構建覆蓋全面、科學規范、管理嚴格的資源總量管理和全面節約制度,著力解決資源使用浪費嚴重、利用效率不高等問題”,并提出要“實行圍填海總量控制制度,對圍填海面積實行約束性指標管理。建立自然岸線保有率控制制度。完善海洋漁業資源總量管理制度,嚴格執行休漁禁漁制度,推行近海捕撈限額管理,控制近海和灘涂養殖規模”。

2017年2月,國家海洋局印發《海岸線保護與利用管理辦法》,提出要“建立自然岸線保有率控制制度”“制定自然岸線保護與控制的年度計劃,并分解落實”。

2017年7月,國家海洋局、國家發展和改革委員會、國土資源部聯合印發《圍填海管控辦法》,提出要嚴格控制圍填海總量,建立圍填海總量控制目標和年度計劃指標測算技術體系,科學確定海洋功能區劃實施期限內全國圍填海的適宜區域和總量控制目標。

2017年12月,國家海洋局印發《關于開展編制省級海岸帶綜合保護與利用總體規劃試點工作的指導意見》,提出要“編制實施海岸帶生態修復規劃,落實‘藍色海灣’、‘南紅北柳’、‘生態島礁’和生態安全屏障植被修復等重大修復工程”。

2018年7月14日,國務院印發《關于加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海的通知》,提出要“完善圍填海總量管控,取消圍填海地方年度計劃指標,除國家重大戰略項目外,全面停止新增圍填海項目審批”“制定圍填海歷史遺留問題處理方案,提出年度處置目標”。

2019年11月,《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》關于“堅持和完善生態文明制度體系,促進人與自然和諧共生”提出,要“全面建立資源高效利用制度”“實行資源總量管理和全面節約制度”“健全海洋資源開發保護制度”。

基于以上改革脈絡,可以發現生態文明體制改革以來關于海洋空間資源管理的理念或制度集中在以下幾方面:一是對自然資源實行總量控制和開發利用規模控制,以積極應對資源匱乏的形勢,促進經濟可持續發展;二是強化自然岸線保有率的約束作用,建立以自然岸線保有率目標為核心的倒逼機制;三是推進海洋空間整治修復,構筑海岸帶生態屏障;四是解決圍填海歷史遺留問題,促進海洋資源嚴格保護、有效修復和集約利用[5]。本文在研究海洋空間利用年度計劃制度時,充分領會和貫徹以上文件精神,并將加強海洋開發利用的總量控制,強化自然岸線保有率的約束作用,推進海岸帶地區海洋生態修復,加快解決圍填海歷史遺留問題等貫穿于制度構建的全過程中。

3 海洋空間利用年度計劃制度的管控思路探討

3.1 概念探析

2016年,國土資源部印發《土地利用年度計劃管理辦法》(第三次修訂),將土地利用年度計劃定義為“國家對計劃年度內新增建設用地量、土地整治補充耕地量和耕地保有量的具體安排”。通過分析其概念可以看出:一是年度計劃重點關注的是“數量”的管控;二是土地年度計劃不僅關注了“開發建設”的管控,還關注了“保護”(耕地保有量)與“修復”(土地整治補充耕地量)的管控。

因此,結合土地利用年度計劃的定義,并考慮海洋資源開發與保護管理的現實需求,聚焦海洋開發、保護與整治修復數量的管控,本研究提出海洋空間利用年度計劃的概念:國家對計劃年度內海洋空間開發利用活動總體規模、自然岸線保有率、海洋整治修復量及圍填海歷史遺留問題處置量的具體安排[6]。

3.2 管控類型

3.2.1 基本原則

(1)發揮宏觀調控職能。《土地利用年度計劃管理辦法》明確指出“運用土地政策參與宏觀調控,創新計劃管理方式,以土地供應引導需求,促進土地利用結構優化和經濟增長方式轉變,提高土地節約集約利用水平”。《圍填海計劃管理辦法》也提出圍填海計劃是“政府履行宏觀調控、經濟調節、公共服務職責的重要依據”。基于以上規定可以判斷,空間資源利用年度計劃是社會主義市場經濟體制下政府在重要領域實施宏觀調控有效手段,對于合理利用空間資源、保護資源環境具有重要意義。因此,海洋空間利用年度計劃制度構建要符合國民經濟社會發展規劃、產業政策和國土空間規劃,協調海洋空間資源供給與需求的矛盾,把握海洋經濟總體發展規模,防止局部過熱的現象。

(2)堅持問題導向。海洋空間利用計劃的核心是數量管控,即對海洋空間資源供給數量多少的控制,其目的是科學管控海洋開發利用規模和強度。我國海洋開發利用存在的問題,應重點關注海洋開發規模和強度方面的問題,通過科學的計劃管控,使開發利用與海洋資源環境承載能力匹配。因此,本研究認為年度計劃要重點關注用海規模大、環境影響大、地方用海需求大、后備空間不足的用海活動。

(3)注重對國家重大戰略和社會民生的保障。海洋空間利用年度計劃應堅持“有保有壓”,在控制海洋開發建設規模的同時,也要保障涉及國家重大戰略和社會民生工程,例如涉及海上油氣開采、軍事用海、海岸防護工程用海等關系到國家和社會利益的用海活動。

3.2.2 用海活動分析

土地利用年度計劃管理中,土地用途是按照建設用地、農用地和未利用地進行分類,對建設用地進行規模管控,對農用地中的耕地進行保護。在海洋領域,根據《海域使用分類》,我國海域使用類型體系并包含9個一級類和31個二級類;用海方式體系并包含5個一級類和21個二級類。以上兩種分類方式都具有類型多、不同類型之間差異大的問題,在選擇年度計劃管控類型時具有較大難度。因此,本研究分別從海域使用類型和用海方式兩個角度,對用海活動(二級類)是否應納入計劃管控進行逐一分析,判別每一類用海活動納入計劃管控的必要性,結果如表1和表2所示。

表1 各類用海活動是否納入計劃管控分析——按照用海方式分析

表2 各類用海活動是否納入計劃管控分析——按照海域使用類型

3.2.3 梳理與總結

通過以上分析可以發現,需要納入計劃管控的用海活動比較散亂(既有一級類整體納入管控,又有僅二級類納入管控,還存在二級類中的部分用海活動納入管控),且類型比較多,如果按照以上分析確定計劃管控的用海類型,則會增加計劃管理的復雜性,也不符合宏觀管控的原則。因此,結合當前海洋空間資源環境“瓶頸”問題、開發利用熱點問題等,進一步梳理,提出將以下類型用海活動納入計劃管控,理由如下。

(1)Ⅰ類用海活動。2017年農業部印發了《國家級海洋牧場示范區建設規劃(2017—2025年)》,規劃到2025年在全國建設178個國家級海洋牧場示范區,形成示范海域面積2 700余km2。近年來,沿海地區加快海洋牧場建設步伐,預計至2025年海洋牧場的規模將會有更大增長。現階段海洋牧場建設正處于快速發展階段,但整體處于初級、中級發展水平,各地牧場建設普遍存在生態意識欠缺、缺少統籌規劃和科學論證等問題,甚至部分地區出現了盲目擴張的苗頭[7]。海洋牧場單個項目用海面積大,對近岸水動力環境和生態系統存在較大影響,有必要加強統籌規劃,合理安排海洋牧場建設規模和速度。

(2)Ⅱ類用海活動。指涉及港口、電力、石化等對海域自然屬性影響大的用海項目。針對此類用海活動,應當加強總量和時序管控,保護自然岸線,保護濱海濕地。

(3)Ⅲ類用海活動。隨著河砂資源的枯竭和限采,建筑用砂供需矛盾越來越激烈,故很多地區將目光轉向了海砂開采,未來海砂開采需求將大幅提升。海砂過度開采將導致堤防損害、海岸侵蝕,并對航運、管道纜線和水產養殖等用海活動產生影響。因此,有必要根據工程建設的實際需要,在滿足法律、法規、標準和環境影響評價的前提下,合理規劃、有序開采海砂資源。

3.3 年度計劃指標體系

根據當前海洋空間資源管理需求,海洋空間利用年度計劃指標包括新增海洋開發利用空間計劃指標、海洋空間整治修復與盤活利用計劃指標、海岸線清退與異地補充計劃指標。

3.3.1 新增海洋開發利用空間計劃指標

新增海洋開發利用空間計劃指標指年度新增海洋空間開發利用總量。可以分為國家預留指標和下達地方指標。

國家預留指標是指為國家重大戰略項目預留的用海空間總量;下達地方指標是指自然資源部下達給沿海省(自治區、直轄市)的新增用海空間總量,各省(自治區、直轄市)需將計劃指標進一步分解,下達給沿海各市縣。各省(自治區、直轄市)為保障本省重大項目用海需求,可預留一部分計劃指標,地級市計劃指標不預留,全部下達給沿海各縣。

新增海洋開發利用空間計劃表的示例見圖1。

圖1 新增海洋開發利用空間計劃表圖例

3.3.2 海洋空間整治修復與盤活利用計劃指標

海洋空間整治修復與盤活利用計劃指標指下達地方開展海域、海岸線整治修復及保護的任務量和圍填海歷史遺留問題處置的任務量(圖2)。

圖2 海洋空間整治修復與盤活利用任務表圖例

3.3.3 海岸線清退與異地補充計劃指標

海岸線清退與異地補充計劃指標指針對與周圍其他空間利用不協調,且占用海岸線的合法用海項目,實施海岸線退出機制,將原有占用岸線項目退出,并在異地合理補充一定長度岸線和一定面積的海域。在實施中,地方政府應根據實際情況,給予海域使用權人合理補償,并保障項目搬遷順利進行。新項目選址應符合國土空間規劃,禁止選擇生態功能顯著、生態脆弱敏感的區域,禁止占用自然岸線。

海岸線清退與異地補充計劃指標具體包括清退養殖岸線與補充養殖岸線計劃指標、清退港口岸線與補充港口碼頭岸線計劃指標、清退工業岸線與工業岸線計劃指標(圖3)。

圖3 海岸線清退與異地補充計劃表圖例

4 結語

黨的十九大報告強調指出“人與自然是生命共同體,人類必須尊重自然、順應自然、保護自然。人類只有遵循自然規律才能有效防止在開發利用自然上走彎路,人類對大自然的傷害最終會傷及人類自身,這是無法抗拒的規律”。海洋開發利用一方面為人類帶來豐富的海洋資源,推動了海洋經濟的發展,使海岸帶成為我國經濟發達地區;但同時,大規模海洋開發利用的負面效應已經逐步顯現,濱海濕地大幅削減、海洋開發同質化嚴重、空間低效利用、后備海洋發展空間不足等諸多問題成為制約沿海地區高質量發展的難題。當前破解海洋資源環境問題,需要轉變過去大規模、低效率的開發模式,充分用好用途管制這個空間治理的手段。要重視年度計劃在海洋空間治理中的作用,尊重經濟增長與海洋空間資源配置的內在聯系,一方面要嚴控開發強度,加強剛性約束,守住海洋生態底線;另一方面要注重戰略留白,立足長遠,為可持續發展留下一定的彈性空間,更好地應對未來的各種不確定性,賦予海洋發展更多的選擇空間。