基層畜牧獸醫綜合行政執法中存在的問題及對策探討

劉文英

（山東省濟南市萊蕪區綜合行政執法大隊 271100）

基層畜牧獸醫綜合行政執法體制改革以來，經過幾年的探索和實踐，取得了一定的成效，但也存在一些問題和矛盾。如何解決這些問題和矛盾，滿足新時期人們對畜產品質量的要求，提高畜牧獸醫綜合執法能力，成為當前亟須解決的問題。

1 執法中存在的問題

1.1 執法體制尚未理順

（1）有的地區市區兩級執法體制不統一，區級執法部門承擔的執法工作與市級部門承擔的執法工作不統一。如有的區綜合行政執法局承擔了農業方面的行政處罰權，對應的市綜合行政執法局沒有此方面的業務，而是由市農業部門承擔，區綜合行政執法局不具備與上級職能部門直接溝通的途徑，信息不共享、不聯通，形成了孤島。（2）執法監管之間協調不暢。與農業農村部門依然存在邊界不清、推諉扯皮的情況。在履行行政處罰職能時，需要監管部門提供現場勘驗、詢問筆錄、鑒定報告等相關證據材料，但監管部門常以沒有處罰權和強制權為由推諉，調查取證工作難以開展。執法和監管不能順暢有效銜接，往往造成案件得不到及時查處。（3）執法機構與司法部門聯動不夠[1]。由于畜牧獸醫綜合執法內容的多樣性、復雜性，在實際執法過程中常需要申請公安、法院強制執行。但目前大多數基層尚未建立執法與公安、法院等的聯勤聯動機制，對于干擾正常執法辦案甚至暴力抗法的行為，公安機關不愿按照妨礙公務來處理，法院也不愿意受理綜合執法案件，導致執法效力大打折扣，處罰決定得不到及時執行，執法的威嚴受到質疑。

1.2 一線執法力量薄弱

畜牧獸醫綜合執法人員數量不足，不能滿足執法基本需求，是目前基層畜牧獸醫綜合執法面臨的最現實問題。基層綜合行政執法大隊承擔的執法領域廣，執法項目多，執法任務繁重，據統計，現行的行政法律法規共有600 多部，涉及2540多項行政行為，人手嚴重不足，分配在畜牧獸醫綜合執法方面的力量更少，特別是派駐鎮街執法中隊人員缺口更大。盡管各街鎮也都建立了由鄉鎮街道人員組成的綜合執法辦公室，但普遍存在兼職情況，真正投入到綜合執法方面的精力少。同時，大多數地區基層執法隊伍人員情況復雜，存在人員多種身份問題。執法人員大多為事業編制人員，事業編制人員崗位又分別有管理崗人員、專業技術人員、工勤技能崗人員等。事業人員中工人身份占比例較大，晉升空間有限，影響了工作積極性。

1.3 執法業務素養亟待提升

（1）人員結構構成不合理。很多基層綜合行政執法大隊在初步成立時主要由兩部分人員組成：一部分人員由其他相關單位劃轉而來，這部分人員年齡普遍偏大且文化水平較低，另一部分是轉業回來的退役士官，對執法工作未有過接觸，嚴重缺乏畜牧獸醫法律法規知識和辦案經驗。特別是鎮街綜合執法中隊，需要行使各領域的行政處罰權，對執法人員基本素養要求更高，目前執法隊伍的綜合素質遠未達到實際工作需要。（2）由于執法體制不順，特別是市區兩級執法體制不統一，導致了執法人員無緣參加農業領域的較高層次的執法業務培訓，不能及時掌握政策信息和法律法規的更新，執法業務水平出現斷層。在實際執法中突出表現在兩個方面：一方面，對相關行政法律法規特別是新出臺法律條文學習不透徹，掌握運用不熟練，特別在出現適用法律重合的情況時，常存在不確定性。另一方面，案件調查取證的能力有待提高。調查取證順序和方向不明朗，或取證不全等都會造成取證材料不足或無效，直接導致整個案件進展困難。

1.4 執法保障力度有待加強

目前基層畜牧獸醫執法在執法裝備、辦公設備、后勤等方面缺乏保障，以車輛為例，大多數區級執法大隊執法車輛不僅數量少，而且車況也不好，多為車改后分流車輛，年久失修，故障不斷。而各鎮街執法中隊基本無專門執法車輛，用車時與鎮（街道）下屬各單位合用，緊急情況由局機關統派；有的執法中隊尚無電腦、打印機等辦公必需設備，甚至無獨立辦公場地，還存在與科室混合辦公的現象；辦案過程中，現有執法記錄儀功能落后，記錄功能較差，聲音不清晰，尤其在夜間受到很大限制，其他裝備（如檢測、檢驗等專業設備）還處于空白狀態，現行執法保障情況與基層執法中隊規范化建設標準要求差距巨大。

2 對策探討

畜牧獸醫綜合執法工作面對的主要是農業、農村、農民群體，這個群體大部分文化水平不高，法律意識不強，經濟基礎較弱，實施行政處罰難度較大。因此，做好畜牧獸醫綜合執法工作，既要體制順暢，權責清晰，又要嚴格行政，規范執法。

2.1 進一步理順現行的執法管理機制

（1）市、區縣兩級農業農村局在做好系統內部工作的同時，還要做好對畜牧獸醫綜合執法組織的內部工作指導，引導和組織協調系統內畜牧獸醫行政部門做好與綜合執法組織內部的工作銜接，以降低畜牧獸醫綜合執法部門不必要的工作量。（2）明晰執法權責邊界。梳理現有權責清單，明確相互之間的行為邊界和相互分工[2]，解決權責交叉、邊界不清、遇事推諉、執行不力等問題。編制、司法等部門應按照現行法律法規、規章要求，加大對畜牧獸醫綜合執法的指導力度，及時研究解決執法過程中出現的問題。（3）地方政府牽頭，出臺畜牧獸醫行政執法機構協同配合工作機構的指導意見，建立畜牧獸醫綜合行政執法聯席會議制度[3]，通過定期召開聯席會議，及時調研處理畜牧獸醫綜合執法工作中的重大問題，進一步搞好綜合執法部門和農業農村部門、司法部門之間的執法配合，形成事前預防、事中檢驗、事后檢查有機融合的有效監管機制。

2.2 推動執法力量向一線傾斜

（1）通過設定合理的執法人員的年齡與學歷結構，拓寬執法招聘新途徑，加強對基層畜牧獸醫執法的招考錄用工作，把執法力量向基層傾斜，以保證一線執法崗位需求。（2）完善執法隊伍崗位設置。按照穩妥高效，有利于工作的原則，積極創新選人用人制度，擴大晉升空間，合理設置執法崗位，不斷激發一線執法人員的工作熱情。

2.3 加強執法人員規范化管理

（1）構建畜牧獸醫綜合執法持證上崗機制，以提升綜合執法工作人員的法治素質、業務能力和管理水平。同時隨著社會執法的新舊交替，積極引進優秀的專業執法人員，以逐步提高畜牧獸醫執法體系整體業務水平。（2）聘用執法協管員，解決執法人員不足的難題。按照政府職責要求，科學合理核定外聘行政協管員配備數量，建立動態調整機制，有增有減，實現既節省政府成本，又能適應執法工作要求。（3）強化畜牧獸醫執法人員培訓，提升執法人員的法律素養。充分考慮執法人員必要的培訓經費，針對現有的人員情況，積極協調參加農業農村部門的執法培訓，分層級分類別開展，實行畜牧獸醫執法人員“凡進必訓”的剛性制度。

2.4 加強執法保障

將畜牧獸醫綜合執法所需經費全額納入財政預算，加大基層畜牧獸醫執法裝備配備的投入力度，配齊更新執法必需的裝備、車輛，完善辦公業務用房等，改善執法條件，進一步提升畜牧獸醫執法水平，推動基層畜牧獸醫執法能力，保障畜牧業快速發展。