我國新能源汽車政策行動者及其互動關系分析

張 鑫 榕

（1.長安大學 人文學院，西安 710064；2.陜西省公眾科學素質與公共政策研究中心，西安 710064）

隨著環境治理壓力的加大及石化能源的短缺，各國政府開始重點關注新能源汽車產業的發展。我國自2001 年啟動“863”電動汽車專項計劃以來，國家和地方出臺了一系列的政策來對新能源汽車產業進行支持。在2010 年更是將新能源汽車列入到國家戰略產業目標當中，此后一次出臺了幾十項相關政策，希望及時地占領新能源汽車發展戰略的最高點。國家出臺的系列政策無疑都推動著該產業的更好發展，但從公共政策角度來看，我國新能源汽車的政策效果仍有提升的空間。政策網絡分析作為公共政策研究的一種新范式，近年來在政策科學研究的諸多方面開始嶄露頭角。政策網絡分析可以將各政策行動者間隱含的一些規律顯性化，為政策優化提供新思路。因此，本文基于政策網絡理論，借助Rhodes 的政策網絡分類模型來分析我國新能源汽車政策行動者間的關系形態及其互動情況，并論述不同類型網絡間由于利益訴求不同所產生的合作或博弈行為，以期發現其互動中存在的問題，并提出對策建議。

一、政策網絡理論在新能源汽車政策分析中的適用性

對于政策網絡的研究早在20 世紀60 年代就開始了，隨著研究的深入，其被廣泛應用于政策過程分析。Katzenstein 最早提出了政策網絡，他認為，政策網絡就是公私行動者間的一種關系模式。各學者對政策網絡的界定雖不相同，但其對政策網絡理論的核心要素的認可是一致的。其核心要素主要有三點：一是網絡中的行動者呈多元化；二是資源依賴，各行動者間進行資源交換以期實現自身目標；三是互動關系，各行動者在彼此的聯系中形成持續而穩定的互動關系。政策網絡理論適用于分析行動者多元、關系復雜的政策，其主要是加強理論對實踐的解釋力。現有的大多數政策研究都是運用政策網絡理論來對某領域的政策進行分析。吳澤運、裴云鶴（2019）將政策網絡理論應用到了我國保障性住房政策的分析中。劉海峰、王魯剛（2020）應用政策網絡理論分析了新高考改革網絡中的各相關利益主體及其相互間的博弈關系。

為推動新能源汽車產業的持續發展，我國政府頒布了一系列的扶持政策。政策制定部門從國務院、發改委擴展到全國人大、工信部、財政部、科技部、交通運輸部、住建部、國管局、生態環境部等多個部門，政策內容涉及的方面從最初的生產準入管理規則擴展到財政補貼、推廣應用、充電樁基礎設施建設等多個方面。隨著新能源汽車政策的不斷發展成熟，政策行動者呈現出多元化的趨勢，且相互間存在著復雜聯系。由此可知，我國新能源汽車政策涉及的行動者眾多、關系復雜、對資源的依賴程度高，可應用政策網絡理論進行分析。

二、我國新能源汽車政策中的網絡類型

Rhodes 等通過以權利相互依賴為核心的五項指標——利益團體的分布、參與成員、垂直的相互依賴性、平行的相互依賴性、資源分配為標準，將政策網絡劃分為政策社群、府際網絡、專業網絡、生產者網絡和議題網絡五種類型。本文借助經典的Rhodes 模型，把我國新能源汽車政策網絡劃分成了五種類型，見下頁表1。

表1 Rhodes 政策網絡分類模型

（一）政策社群

在新能源汽車政策網絡中，政策社群包括全國人大、國務院及其組成的各職能部門。從近二十年來頒布的新能源汽車政策來看，全國人大、國務院、發改委、工信部、財政部、科技部、交通運輸部、生態環境部、國管局等部門均不同程度地參與其中。在新能源汽車政策發展的初始階段，政策行動者網絡呈松散狀態，各行其是，合作得很少。隨著新能源汽車產業的快速發展，各行動者間聯合頒布的政策數量逐漸增多。政策社群網絡規模較小、相對封閉，對進入的行動者身份有嚴格的限制，但各行動者擁有很大的資源配置權力，相互間的互動比較頻繁，且具有持久而廣泛的影響力和權威性。由此可知，政策社群在政策的制定中起到核心的作用，是尤為重要的主體，直接參與政策的制定。

（二）府際網絡

新能源汽車政策府際網絡主要是指各級地方政府及其有關職能部門。各級地方政府對地方政策的制定起著主導作用，需制定出既與中央政府政令一致又符合當地實際情況的微觀政策。府際網絡在整個新能源汽車政策執行中起著承上啟下的作用，是決定政策執行成效的關鍵主體。在新能源汽車政策過程中，府際網絡對進入的行動者身份也有嚴格的限制，其行動者的數量有限。同時由于職權的不同和工作的需要，各行動者在網絡中既存在有限垂直依賴關系，又保持著廣泛的橫向聯系。

（三）專業網絡

新能源汽車政策專業網絡的行動者僅限于具有專業知識和技能并涉及新能源汽車政策領域的機構、專家和學者。在我國，新能源汽車領域的專業機構主要包括全國性的研究機構，如清華海峽研究院、中國電力科學研究院等。專業網絡中各行動者擁有大量的專業技能與知識，更是擁有著特殊話語權，他們通過承擔政府、企業委托的相關技術和政策研究，就新能源汽車政策的制定和執行向政府部門提供政策咨詢，以便于及時完善新能源汽車政策內容。

（四）生產者網絡

新能源汽車政策生產者網絡主要由新能源汽車生產企業和研發機構組成。生產者網絡是把新能源汽車政策轉化為具體產品的提供者，其提供新能源汽車的整車、電池、充換電基礎設施等。生產者網絡的行動者無嚴格控制，且各行動者間的水平依賴關系比較有限，相互間也存在競合關系，但其互動僅限于業務范圍內。在生產者網絡中，各行動者因擁有的資源不同而對新能汽車政策的制定有不同程度的影響，除少數行動者外大多數缺乏話語權。在新能源汽車政策的實施效果方面，生產者網絡中的各行動者對政策反饋起著重要作用。

（五）議題網絡

新能源汽車政策議題網絡的行動者主要包括社會公眾、社會組織、新聞媒體等。相對而言，議題網絡結構較為松散，其行動者數量眾多且不穩定；各行動者間可以平等自由地表達意見，彼此間只存在一定程度的水平依賴關系；由于各行動者間互動有限且存在一定的分歧，故其利益的表達很難得到統一，這會使其整體的政策影響力較低。但是，議題網絡在一定程度上擺脫了政府的限制，對推動新能源汽車產業有關問題進入政策議程以及對揭示新能源汽車政策執行過程中存在的問題發揮著重要作用。

三、我國新能源汽車政策網絡互動分析

（一）政策制定過程的網絡互動

根據新能源汽車政策制定過程中的網絡互動圖來看，政策社群占據著核心位置。府際網絡則處于被動接受地位，其接受上級的政策命令，并需要結合本地區的實際制定出相應的執行政策，見下頁圖1。新能源汽車政策的目標群體是生產者網絡，在新能源汽車領域有關政策不夠完善時，生產者網絡中的行動者便會通過游說等行動，促使政策社群出臺有利于自身發展的相關政策。議題網絡中的媒體和公眾等一般會通過媒體宣傳來影響輿論，向政策社群施加影響，然而他們的話語權有限，很難進入決策的過程，故對政策制定的影響也比較小。此外，新能源汽車政策的制定需要參考各種專家、學者及研究員的意見，專業網絡中囊括了大量的專業技能與知識，可為政策社群提供幫助，故對政策制定的影響較大。同時，政策社群和專業網絡之間沒有表現出明顯的博弈關系，二者之間產生的互動主要在于合作。

圖1 新能源汽車政策制定過程的網絡互動圖

（二）政策執行過程的網絡互動

根據新能源汽車政策執行過程中的網絡互動圖來看，府際網絡處于核心地位，與其他網絡形成復雜互動關系，如圖2 所示。在這個過程中，政策社群仍表現出較強的權威性，處于支配地位，但府際網絡中的各行動者在這一階段較為活躍，其行動頻率大大增加。一方面，為了分析新能源汽車政策對生產者網絡的影響，府際網絡會關注生產者網絡的行動，且為了提升政策的執行效率，府際網絡會與生產者網絡開展合作，例如采用政府采購、研發資助等方式來實現共贏。另一方面，府際網絡會積極地宣傳有關政策，議題網絡與生產者網絡為了保障自身利益也會主動對政策的改進提出建議。此外，府際網絡為了促進新能源汽車政策更加趨于專業化，也會采納專業網絡的政策建議。而生產者網絡同樣會與專業網絡進行合作，開展諸如校企合作、聯合組建研究機構等活動，從而實現新能源汽車產業的良性運轉。

圖2 新能源汽車政策執行過程的網絡互動圖

（三）政策反饋過程的網絡互動

從新能源汽車政策反饋過程中的網絡互動圖來看，府際網絡仍是在核心位置，除了專業網絡的結構松散外，其他四種類型網絡的結構是穩定的，如圖3 所示。有效收集新能源汽車政策的反饋信息，對政策的實施效果及政策優化都是有利的。對新能源汽車政策的評價反饋主要包括三方面內容：一是專業科研評估機構進行政策評估后給予評價反饋；二是新能源汽車生產企業對政策的評價反饋；三是消費者、媒體等對政策的評價反饋。在新能源汽車政策反饋的過程中，政策社群發揮的作用不明顯，其他四種類型的網絡則發揮著主要作用。在這一階段，府際網絡主要是與生產者網絡、議題網絡形成互動關系；生產者網絡會向府際網絡反映新能源汽車政策的成效，并提出有關建議，反過來府際網絡也會收集生產者網絡與議題網絡的反饋信息，對政策效果進行評價，進而完善新能源汽車政策。

圖3 新能源汽車政策反饋過程的網絡互動圖

四、結論與建議

（一）研究結論

通過以上的討論分析得出以下兩點結論：一是新能源汽車政策行動者多元化趨勢明顯。新能源汽車政策的數量隨著時間的增加在逐漸變多，且參與政策發布的行動者在不斷增多。新能源汽車政策的頒布呈現出由各部門單獨發文到多個部門聯合發文的演變趨勢。二是新能源汽車政策的網絡互動趨于復雜。在新能源汽車政策制定過程中，不同類型網絡間的互動不夠充分，政策社群占據著核心位置，其與專業網絡、府際網絡之間的互動較多。到了政策執行階段，政策社群仍表現出較強的權威性，處于支配地位，但府際網絡中的各行動者在這個階段較為活躍，其行動頻率增加，與其他網絡形成了復雜互動關系。在政策反饋過程中，府際網絡處于核心位置，其主要是與生產者網絡、議題網絡形成互動關系。這一階段，議題網絡結構變得穩定，與其他網絡間的互動也變得更加頻繁。

（二）對策建議

通過對不同類型網絡間的互動分析，發現存在政策行動者參與結構失衡、議題網絡缺乏參與權與話語權、不同類型網絡間的互動緊密度不夠的問題。為此，提出了以下三點建議：一是開創多元行動者治理局面。政府對政策過程中多元利益的合理表達要加強重視，可通過建立央地協同的信息平臺來暢通利益表達渠道，實現多部門、上下級聯動，同時通過信息平臺建立起關聯政府、企業、民眾、非營利組織等多元行動者間的網絡體系，形成信息共享、多元行動者共同治理的局面。二是強化議題網絡的話語權。在新能源汽車政策過程中，應保障議題網絡的參與權與話語權。為此，政府應加強信息公開，進一步開拓公眾參與渠道，不斷聽取公眾的意見，讓公眾能夠參與政策的全過程。三是加強不同類型網絡間的互動合作。從五種類型網絡間的互動分析可知，不同類型網絡間的互動不充分，互動緊密度有待加強。為此，可搭建起多元網絡技術平臺，利用新媒體技術建立官方微博、開通微信公眾號、設立調查問卷欄目等作為非官方交流平臺，促使政策網絡中的各行動者能夠充分互動，使其利益訴求能夠得到合理表達，此舉能有效緩解不同類型網絡間的矛盾，保證彼此之間進行良性互動。