縣域鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展精細(xì)化管控探索與實(shí)踐

張飛，范紹磊，王雪

（濟(jì)南市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，濟(jì)南 250101）

1 引言

2022 年中央1 號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于做好2022 年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》提出要扎實(shí)穩(wěn)妥推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)和村莊布局，科學(xué)確定村莊分類，加快推進(jìn)有條件有需求的村莊編制村莊規(guī)劃。自然資源部辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步做好村莊規(guī)劃工作的意見(jiàn)》（自然資辦發(fā)〔2020〕57 號(hào)）也強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設(shè)，優(yōu)化功能布局”。因此，在新的國(guó)土空間規(guī)劃體系下，縣域仍是鄉(xiāng)村振興發(fā)展謀劃的基本單元，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)。

以往縣域規(guī)劃以偏重城鎮(zhèn)建設(shè)為主，通過(guò)確定城鎮(zhèn)的等級(jí)、職能、規(guī)模等引導(dǎo)鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展，對(duì)村莊的規(guī)劃較為簡(jiǎn)化[1]。在新國(guó)土空間規(guī)劃編制過(guò)程中，鄉(xiāng)村規(guī)劃強(qiáng)調(diào)村莊的類型及布局，劃定村莊發(fā)展邊界和土地用途分區(qū)，明確詳細(xì)規(guī)劃階段村莊國(guó)土空間用途管制規(guī)則和建設(shè)管控要求[2]。有學(xué)者提出在縣域?qū)用鎽?yīng)優(yōu)化鄉(xiāng)村整體空間布局等統(tǒng)籌發(fā)展，做好發(fā)展引導(dǎo)、村莊分類、明確用地減量目標(biāo)、設(shè)施總體安排等內(nèi)容[3]。但現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中以注重村莊分類為主，其他方面仍需加強(qiáng)探索研究。

本文以青島萊西市為例，探討在縣域?qū)用嫒绾巫龅洁l(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的精細(xì)化管控與引導(dǎo)。

2 萊西鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展精細(xì)化管控實(shí)踐

2.1 萊西概況

萊西市作為縣級(jí)市，是青島都市區(qū)次中心城市之一，也是全國(guó)綜合實(shí)力百?gòu)?qiáng)縣市之一。2020 年，萊西市全市常住人口為72 萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率54%，下轄3 個(gè)街道、8 個(gè)鎮(zhèn)和1 個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，800 余個(gè)行政村。萊西市鄉(xiāng)村地區(qū)人居環(huán)境較好，經(jīng)濟(jì)發(fā)展持續(xù)向好，但也存在發(fā)展不平衡，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展缺少動(dòng)力引擎，缺少差異化發(fā)展引導(dǎo)等問(wèn)題。

2.2 規(guī)劃思路

統(tǒng)籌謀劃萊西市鄉(xiāng)村地區(qū)精準(zhǔn)管控與引導(dǎo)，建立“縣域統(tǒng)籌、村鎮(zhèn)落實(shí)，分片引導(dǎo)、分類管控，近遠(yuǎn)結(jié)合、面向?qū)嵤钡囊?guī)劃思路。

2.2.1 縣域統(tǒng)籌、村鎮(zhèn)落實(shí)

充分發(fā)揮縣級(jí)行政單元在行政管控、資金支配、指標(biāo)分配、規(guī)劃引導(dǎo)等方面優(yōu)勢(shì)，以縣域統(tǒng)籌發(fā)展為中心，理順城鄉(xiāng)發(fā)展思路，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，分配土地指標(biāo)，優(yōu)化鄉(xiāng)村發(fā)展路徑，合理布局公共服務(wù)設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施，整合涉農(nóng)資金，避免城鄉(xiāng)盲目規(guī)劃和無(wú)序建設(shè)；以街鎮(zhèn)管理考核為支撐、以行政村實(shí)施建設(shè)為落實(shí)單元，對(duì)建設(shè)用地規(guī)模、設(shè)施配套、涉農(nóng)建設(shè)資金等做出詳細(xì)安排。

2.2.2 分片引導(dǎo)、分類管控

充分考慮各職能部門訴求，深入研究城鄉(xiāng)建設(shè)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要特征，塑造鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展建設(shè)特色。促進(jìn)中心城區(qū)及周邊街鎮(zhèn)、村莊之間形成聯(lián)系便捷、工農(nóng)兼業(yè)、設(shè)施共享的“城-鎮(zhèn)-村”協(xié)調(diào)區(qū)，豐富鄉(xiāng)村人口市民化的路徑，形成明晰的城鄉(xiāng)生活圈。

根據(jù)村鎮(zhèn)生活圈特征、自然稟賦、歷史文化、居民點(diǎn)發(fā)展方向等因素，細(xì)分村莊類型及其發(fā)展策略，形成內(nèi)容明確、實(shí)施性強(qiáng)的村莊規(guī)劃內(nèi)容和鄉(xiāng)村風(fēng)貌指引等。

2.2.3 遠(yuǎn)近結(jié)合、面向?qū)嵤?/p>

在既定鄉(xiāng)村人口與居民點(diǎn)規(guī)模減量目標(biāo)下，兼顧確定性要素和全局性要素，采用剛性與彈性措施相結(jié)合的方式，應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展多種情形。同時(shí)，整合部門建設(shè)決策與涉農(nóng)資金，分類精準(zhǔn)投放，形成近期建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)，制定實(shí)施保障策略，形成建設(shè)有目標(biāo)、過(guò)程有規(guī)劃、成果有考核的高效實(shí)施機(jī)制。

2.3 鄉(xiāng)村體系管控

規(guī)避現(xiàn)有村鎮(zhèn)體系單一體系弊端，構(gòu)建層次豐富、指導(dǎo)性較強(qiáng)、兼顧鎮(zhèn)村發(fā)展差異的“發(fā)展分區(qū)指引+城鎮(zhèn)體系+村莊體系+美麗鄉(xiāng)村帶”的鄉(xiāng)村管控體系。

“發(fā)展分區(qū)指引”在縣域?qū)用孢M(jìn)行區(qū)域劃分，引導(dǎo)差異化發(fā)展，一方面統(tǒng)籌考慮城鎮(zhèn)生活圈，合理優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施的供給和使用；另一方面高效引導(dǎo)形成差異化的城鄉(xiāng)互促、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展格局。

“城鎮(zhèn)體系”落實(shí)上位及相關(guān)規(guī)劃的城鎮(zhèn)體系及其對(duì)城鎮(zhèn)職能、等級(jí)、空間結(jié)構(gòu)的引導(dǎo)，形成城鎮(zhèn)發(fā)展的框架體系。

“村莊體系”通過(guò)“生活圈類型管控”和“類型管控”兩種方式共同指引村莊差異化發(fā)展。

“美麗鄉(xiāng)村帶”立足于區(qū)域發(fā)展引導(dǎo)，通過(guò)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，打造精品示范區(qū)，引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興。

發(fā)展分區(qū)方面，基于對(duì)現(xiàn)有生活圈的訪談資料和大數(shù)據(jù)分析，統(tǒng)籌考慮城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律，將發(fā)展分區(qū)分為“城-鎮(zhèn)-村”協(xié)同發(fā)展區(qū)和“鎮(zhèn)-村”發(fā)展引導(dǎo)區(qū)兩類（見(jiàn)圖1），并進(jìn)一步細(xì)化兩種發(fā)展分區(qū)的城鎮(zhèn)化動(dòng)力與發(fā)展方向、城鄉(xiāng)功能、發(fā)展策略等內(nèi)容（見(jiàn)表1），促使發(fā)展成不同的鄉(xiāng)村政策分區(qū)，實(shí)現(xiàn)不同片區(qū)的差異化引導(dǎo)。

表1 發(fā)展分區(qū)政策指引表

圖1 發(fā)展分區(qū)規(guī)劃圖

村莊體系方面，基于生活圈分類管控和村莊分類管控兩個(gè)維度，分為小城鎮(zhèn)型、功能區(qū)型和鄉(xiāng)村生活圈3 類，分別針對(duì)緊鄰鎮(zhèn)區(qū)、有集聚發(fā)展意向的區(qū)域以及一般鄉(xiāng)村地區(qū)。村莊類型分為集聚提升、城郊融合、特色保護(hù)、拆遷撤并和暫不分類等5 類型，并在建設(shè)控制、村莊規(guī)劃內(nèi)容引導(dǎo)和設(shè)施配給等方面均有差異化引導(dǎo)。如在建設(shè)指標(biāo)控制方面，集聚提升類型中的中心村、特色保護(hù)村和部分城郊融合村給予一定的發(fā)展指標(biāo)，大部分村莊以管控發(fā)展為主；在規(guī)劃內(nèi)容方面，按照縣鄉(xiāng)兩級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃確定的用途管制和建設(shè)管理要求進(jìn)行建設(shè)，對(duì)于拆遷撤并類和暫不分類的村莊將不再單獨(dú)編制村莊規(guī)劃。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，科學(xué)直觀地反映村莊現(xiàn)狀及本質(zhì)，建立“綜合發(fā)展評(píng)價(jià)+單因子決定評(píng)價(jià)”的綜合模型。因村莊發(fā)展受現(xiàn)狀條件、扶持政策、建設(shè)計(jì)劃以及外部推阻力因素等影響，模型應(yīng)根據(jù)不同推阻力因子對(duì)村莊影響大小，并將所有指標(biāo)因子分成基礎(chǔ)型因子、潛力型因子及帶動(dòng)型因子（見(jiàn)表2）。除此之外，還將特色村落、能人村莊、美麗鄉(xiāng)村等作為單因子，進(jìn)一步優(yōu)化分類模型。

表2 村莊綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)因子選擇

美麗鄉(xiāng)村帶方面，基于現(xiàn)狀調(diào)研分析和縣域整體謀劃，明確了大沽河休閑旅游帶、環(huán)萊西湖觀光帶、小掖路優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品采摘線、南城路休閑觀光線、209 田園風(fēng)情觀光線和204歷史文化傳承線等6 美麗鄉(xiāng)村帶（見(jiàn)圖2），發(fā)揮引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興、帶動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)、培育地方特色和創(chuàng)造示范典型的作用。并從線路主題、發(fā)展關(guān)鍵詞、發(fā)展模式和特色指標(biāo)引導(dǎo)4 個(gè)方面進(jìn)行引導(dǎo)，更好地促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村帶的差異化發(fā)展，打造發(fā)展亮點(diǎn)和特色。

圖2 美麗鄉(xiāng)村帶布局示意圖

2.4 設(shè)施配置引導(dǎo)

規(guī)劃建立了縱向分層和橫向分類的設(shè)施配置體系。考慮人口規(guī)模的配置層級(jí)，結(jié)合城鄉(xiāng)社區(qū)管控體系形成“中心城區(qū)-新城/重點(diǎn)鎮(zhèn)-一般鎮(zhèn)-中心村-基層村”的五級(jí)體系。從橫向分類可分為兩種，一種為網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)型設(shè)施，另一種為半徑依賴型設(shè)施。其中，網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)型設(shè)施的服務(wù)質(zhì)量和效率是影響服務(wù)水平的主要因素；半徑依賴型設(shè)施服務(wù)于居民日常生活使用需求的公共服務(wù)設(shè)施，服務(wù)半徑的合理性是影響該類設(shè)施服務(wù)水平的主要因素。

2.5 城鄉(xiāng)風(fēng)貌引導(dǎo)

挖掘萊西特色，城鄉(xiāng)風(fēng)貌定位為“山、水、田、城交融的生態(tài)產(chǎn)業(yè)之城”。結(jié)合自然生態(tài)、歷史文化、城市建設(shè)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)布局等要素，在總體層面劃定景觀、產(chǎn)業(yè)、生活3 大風(fēng)貌類型，細(xì)化10 個(gè)特色風(fēng)貌分區(qū)并對(duì)不同分區(qū)的整體形象、整體特色、建筑色彩、建筑層數(shù)等進(jìn)行引導(dǎo)。

2.6 近期建設(shè)引導(dǎo)

為了確保有限財(cái)政資金實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)投放、提升效能，解決村莊當(dāng)前最突出的矛盾和問(wèn)題。將各級(jí)政府財(cái)政資金對(duì)不同設(shè)施類型和村莊發(fā)展類型進(jìn)行分類分檔，形成3 種類型，即基本保障型、普遍提高型和重點(diǎn)投入型。

基本保障型面向所有村莊，用于解決農(nóng)村生產(chǎn)生活最基本的保障性建設(shè)問(wèn)題，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)、危房改造、農(nóng)村飲用水安全等項(xiàng)目。普遍提高型面向重點(diǎn)發(fā)展和改造提升的村莊，用于提高農(nóng)村設(shè)施服務(wù)水平和質(zhì)量，包括農(nóng)村教育設(shè)施、文體設(shè)施、醫(yī)療養(yǎng)老設(shè)施、給水設(shè)施、污水處理設(shè)施等項(xiàng)目。重點(diǎn)投入型面向重點(diǎn)打造的村莊，用于改善村莊風(fēng)貌環(huán)境、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，包括新能源設(shè)施、景觀風(fēng)貌、鄉(xiāng)村旅游等特色產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施項(xiàng)目。

3 結(jié)語(yǔ)

本文以萊西市為例，對(duì)縣域鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展精細(xì)化管控展開(kāi)研究。在新國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)代，縣域仍是鄉(xiāng)村統(tǒng)籌發(fā)展的基本單元，探索構(gòu)建“發(fā)展分區(qū)指引+城鎮(zhèn)體系+村莊體系+美麗鄉(xiāng)村帶”的鄉(xiāng)村管控體系。在此基礎(chǔ)上，明晰設(shè)施配置和城鄉(xiāng)風(fēng)貌的差異化引導(dǎo)內(nèi)容，并對(duì)涉農(nóng)資金開(kāi)展分類精準(zhǔn)投放，形成鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展精細(xì)化管控的系統(tǒng)框架。當(dāng)前，鄉(xiāng)村發(fā)展的精細(xì)化管控尚處于探索階段，其規(guī)劃內(nèi)容、技術(shù)方法和保障機(jī)制等方面還待進(jìn)一步完善。