基于高質量發展的水庫移民安置規劃體系探討

蔣 建 東

(長江勘測規劃設計研究有限責任公司，湖北 武漢 430010)

0 引 言

實施鄉村振興戰略和建立國土空間規劃體系對水庫移民安置規劃提出了新的要求。針對貫徹落實鄉村振興戰略，有研究者提出了鄉村振興戰略下移民安置規劃應以產業規劃為主線、鄉村規劃為基礎的移民安置規劃體系[1]。大量的研究成果表明，通過實施鄉村振興戰略促進水庫移民安穩致富已成為廣泛共識，但主要研究成果均停留在規劃思路或規劃理念層面，對具體的規劃工作技術路徑和工作內容卻鮮有提及或少有研究成果，尤其是在國土空間規劃體系中，如何按鄉村振興戰略編制水庫移民安置規劃，基本沒有看到相關研究成果。筆者所在團隊近年在中國西部水電項目建設征地移民安置規劃中，開展了移民安置點綜合發展規劃，并以此作為移民安置規劃的上位規劃。在綜合發展規劃中開展了諸如環境容量評價、產業發展規劃、居民點建設等方面的規劃研究工作。在環境容量評價工作中，以土地資源單因子為約束條件評估環境容量，但移民對安置方式卻有多樣化的選擇，如城鎮化和社會保障等安置方式，出現安置區環境容量評估結果與基于多樣化安置方式的移民安置方案不能完全匹配的情況。為了指導工作，規劃團隊提出了移民安置容量的概念，并以此概念為切入點，試圖與當地國土空間總體規劃進行對接。但由于當地相關規劃正在編制中，只能與既有土地利用規劃和城鄉規劃進行協調，將產業發展規劃作為重要規劃內容，并以此為基礎制定移民安置規劃，規劃成果已得到了主管部門和群眾認可，取得了較好效果。本文通過總結該項目規劃實踐取得的一些經驗和思考，針對傳統移民環境容量不能適應實際工作等水庫移民規劃存在的問題，結合新的發展要求，提出在鄉村振興戰略下，將產業發展作為重要規劃內容，按照國土空間規劃體系編制水庫移民安置規劃的規劃思路、工作技術路徑和主要工作內容，希望能夠促進水庫移民工作高質量發展。

1 水庫移民規劃面臨的新形勢及問題

1.1 面臨的新形勢

(1) 水庫移民安置工作呈現新的特點。近年水利水電工程建設面臨移民安置土地資源緊缺問題，尤其是在生態環保措施普遍落實的情況下，這一矛盾更為突出。得益于中國經濟社會快速發展，水庫移民安置方式呈現出多樣化的特點[2]，如云南省提出農業安置、 逐年補償安置、第三產業安置、貨幣安置、復合安置等多種安置方式[3]。各地實際工作中采用比較多的安置方式有城鎮化安置和社會保障安置，其中城鎮化安置，指移民進入城鎮安置，不調劑或調劑少量土地，依托小城鎮的發展及其區位優勢謀生，逐步由農業向二、三產業轉移，實現城鎮化轉變[4]。社保安置是當前水庫移民安置方式的一種發展趨勢，是指移民因工程建設征地失去土地后，不再為移民配置生產資料，而是將移民納入相應的養老等社會保障體系，移民達到退休年齡后可定期領取社會保障金，以此保障移民的基本生活。

(2) 鄉村振興戰略為新時代水庫移民工作提出了新的要求。黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務，是新時代做好“三農”工作的總抓手[5]。水庫移民大部分為農村移民，涉及農業、農村和農民“三農”問題，移民安置規劃貫徹落實鄉村振興戰略是必然之舉。鄉村振興戰略提出的“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！笨傮w要求也是對移民工作的要求。

(3) 國土空間規劃是水庫移民安置規劃的基本依循。2019年5月印發了《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，指出國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據[6]。建立國土空間規劃體系，科學布局生產空間、生活空間、生態空間，實現“多規合一”是黨中央、國務院作出的重大部署。

1.2 存在的問題

(1) 移民環境容量概念不能滿足實踐需要?，F行水庫移民規劃技術標準，規定對于農村移民安置區應進行環境容量分析[7]。這里的環境容量概念，與傳統的以配置土地為主的農業安置方式相匹配，通常指移民安置區在保證自然生態向良性循環演變，并保持一定的生活水平和環境質量的條件下，該區域的土地資源數量所能持續供養和吸收的移民數量。隨著農村經濟的發展和農村勞動力的轉移，移民家庭生計來源多樣化，傳統的移民環境容量主要以土地承載力作為評價標準進行分析[8]，已不適應當前多樣化的水庫移民安置方式，有必要結合實踐需要，與時俱進地建立新的移民安置容量評價體系。

(2) 重視建設，輕視產業發展。傳統水庫移民安置規劃以結果為導向，關注的重點是安置移民的資源配置和安置點基礎設施建設，而對涉及移民長遠發展的產業經濟不甚關心，對區域產業和城鄉統籌發展戰略考慮甚少，產業發展規劃內容缺失，使移民安置點出現“有村無業”狀況，移民可持續發展存在隱患。

(3) 雖自成體系，但缺乏在區域總體發展布局中探尋解決移民問題的統籌考慮。經過多年探索，水庫移民安置規劃形成一套完整的規劃體系，關注的重點是恢復移民的生產生活條件，規劃對象是移民群體。這種就移民而移民，無形中將移民安置孤立于區域規劃體系之外，形式上雖自成體系，但忽視了水庫移民群體與區域經濟社會的聯系，造成移民安置規劃檔次不高，影響移民安置效果。實際情況是，水庫移民對于區域來說，只是很小的組成部分，不能將移民安置與區域規劃體系割裂，應將水庫移民置于區域經濟社會發展的背景中，按照國土空間規劃體系，在區域新型城鎮化和鄉村振興總體發展布局中制定移民安置規劃。

2 新形勢下水庫移民規劃思路調整

2.1 建立移民安置容量概念

與多樣化的水庫移民安置方式相適應，需改變以土地資源單因子為主的傳統移民環境容量概念，建立考慮安置區資源、經濟、社會、生態環境、政策條件等多種影響因素的多因子移民安置容量概念。

結合實際工作中出現的多種水庫移民安置方式及特點，可將移民安置容量分為移民資源容量、移民經濟容量和移民社會容量。安置區移民安置容量=資源容量+經濟容量+社會容量。

其中移民資源容量，即可配置給移民的資源，可以是耕地，也可以是牧區的草地，與傳統移民環境容量概念基本一致。

移民經濟容量，指移民安置區二、三產業發展現狀及發展潛力，可以穩定持續為移民提供的就業崗位，如二、三產業安置，城鎮化安置等。

移民社會容量，指各地方政策允許的一些移民安置方式所能安置的移民人數，如云南省長效逐年補償，浙江省社會保障安置，以及貨幣補償等。

移民資源容量、經濟容量和社會容量其內部遵循木桶理論，即考慮不同約束因素與條件下的安置容量，以最小安置容量值作為安置區所能容納的人口數量。如制約移民資源容量大小的約束因素有資源數量、質量、水資源、生態環境、區位、移民和居民意愿等，各種約束條件下最小值是可以安置的移民數量；制約移民經濟容量大小的約束因素有安置區經濟發展水平、可以提供的就業崗位、移民勞動力的技能水平，移民意愿等；制約移民社會容量大小的約束因素有當地政策是否支持、政策條件、移民的年齡、移民的意愿等。

2.2 將產業發展作為移民安置規劃的重要內容

按照鄉村振興的總要求，以產業發展為重點，調整移民安置思路[1]。對于選擇的安置區，基于區位、資源、交通等條件，堅持生態優先、綠色發展，開展“產村一體”[9]的移民安置點規劃，克服以往只注重移民村莊建設的弊端，將產業發展作為安置規劃的重要內容。圍繞可配置給移民的資源及其利用，在區域產業布局和鎮村體系的背景中，對不同類型的村莊，綜合資源、文化、歷史傳統、自然山水等全要素，尊重自然地理格局，彰顯鄉村特色優勢，提出安置區產業發展定位和規劃布局，包括特色農業、綠色加工、鄉村旅游等產業發展業態，編制產業發展與村莊建設協調推進的移民安置點規劃，為助力移民鄉村振興奠定堅實基礎。

2.3 將移民安置規劃納入國土空間規劃體系

國土空間規劃體系可概括為“五級三類”，其中“五級”，為全國、省、市、縣、鄉；“三類”，分總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃。國土空間規劃自上而下編制，規定下級規劃要服從上級規劃，專項規劃和詳細規劃要落實總體規劃。水庫移民規劃在國土空間規劃體系中屬專項規劃，涉及的空間開發利用必須服從國土空間總體規劃，在劃定的“三區三線”(即城鎮空間、農業空間、生態空間、城鎮開發邊界、永久基本農田保護紅線、生態保護紅線)國土空間利用許可和用途管制的范圍內安排各類移民安置空間開發活動。實踐中，水庫移民規劃應與規劃體系中的“鄉”級規劃加強對接，按照總體規劃的要求開展安置區選址、方案布置和空間布局。

3 工作技術路徑和主要工作內容

3.1 技術路徑

結合水庫移民工作特點，按通常技術邏輯提出新時代移民安置規劃工作的技術路徑：

(1) 對移民安置村莊，對接“鄉”級國土空間總體規劃，編制”多規合一”村莊規劃；

(2) 依據村莊規劃劃定的生產空間、生活空間和生態空間，結合水庫移民安置任務，綜合考慮區位、資源、產業經濟和移民與居民意愿，選定移民安置區；

(3) 評估移民安置區資源容量、經濟容量、社會容量等移民安置容量；

(4) 圍繞配置給移民的資源及其空間布局，遵循“多規合一”村莊規劃，按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡目傮w要求，開展移民安置點產業規劃和“產村一體”的移民安置點建設規劃，提出配套的社區管理架構、經濟運行機制和相應的保障措施。如圖1所示。

圖1 水庫移民安置規劃技術路徑示意Fig.1 Technical path of reservoir resettlement planning

3.2 主要工作內容

3.2.1編制“多規合一”村莊規劃

(1) 關于村莊規劃。與水庫移民規劃密切關聯的是村莊規劃，村莊規劃是法定規劃，是國土空間規劃體系中鄉村地區落實鄉(鎮)國土空間規劃的詳細規劃[10]；是管理村域國土空間開發保護、實施國土空間用途管制、核發鄉村建設項目規劃許可、進行各項建設的法定依據；是通盤考慮土地利用、產業發展、公共和基礎設施、居民點布局、人居環境整治、生態保護和歷史文化傳承，保持鄉土風貌的“多規合一”的實用性規劃。村莊規劃原則上以行政村為單元進行編制，關聯度較高的多個行政村可考慮聯合編制。村莊規劃編制范圍為國土空間規劃體系中城鎮開發邊界外的村域全部國土空間。尚未劃定城鎮開發邊界的，規劃范圍可暫按現行土地利用總體規劃中規劃的城鎮建設用地之外的村域國土空間確定，待城鎮開發邊界劃定后再進行修正。村莊規劃以落實鄉村振興各項任務、鞏固脫貧攻堅、保護生態環境、規范農村各項國土空間利用為目標，以國土空間用途管制為抓手進行編制。

(2) 村莊規劃是移民安置規劃的上位規劃。實踐中，村莊規劃缺失是大概率事件，只能在沒有上位規劃的條件下選擇移民安置區和確定新址。由于缺失上位規劃的指引，移民安置點無論從空間落地，還是產業經濟發展等方面都存在一定盲目性和不確定性，影響移民安置效果。為制定可行的移民安置規劃，應編制村莊規劃。

(3) 將編制村莊規劃作為移民規劃工作的重要內容。目前，全國各地正在結合國土空間規劃編制在縣域層面布局村莊規劃編制工作，要求有條件、有需求的村莊應編盡編。實際工作中，等待村莊規劃編制完成后再編制移民安置規劃不現實。為使移民規劃有據可循，更重要的是使移民安置規劃在空間上更具落地性和產業經濟上更具預見性，應按國土空間規劃體系的要求編制村莊規劃，并作為移民規劃工作的重要內容。村莊規劃編制完成后應進行行政審批，但行政審批并不是編制村莊規劃的主要目的，從空間安排和產業發展為移民規劃提供指引是編制村莊規劃的根本目標。

3.2.2依據村莊規劃選定移民安置區

通過對接國土空間規劃體系中的“鄉”級規劃，村莊規劃對村域國土空間的生產空間、生活空間、生態空間進行了統籌安排。水庫移民規劃包括生產安置規劃和搬遷安置規劃，主要任務是恢復和重建移民生產、生活和生態空間。移民安置區的選擇，應依據村莊規劃，結合移民安置任務，充分尊重移民和安置區居民意愿，在村域國土空間中劃定移民安置點的建設用地和用于移民發展生產的產業空間，并通過加強生態環境保護，共同營造良好的生態空間。

對應不同安置方式，移民安置區具有不同空間屬性。如城鎮化安置，移民選擇安置在城鎮，則移民規劃的上位規劃是新型城鎮化發展規劃。社保安置，移民可以選擇居住在城鎮或鄉村。安置區選擇過程中，應充分考慮不同安置方式對安置區空間屬性的要求，合理確定移民安置區空間規模。

3.2.3評估移民安置區安置容量

本文提出的移民安置容量概念適應了當前移民安置方式多樣化的特點。應綜合考慮安置區的區位優勢和資源特色、經濟發展水平，以及當地政府出臺的安置政策，充分兼顧移民傳統生計方式，尊重移民意愿，確定符合當地實際的移民安置方式。對于不同安置方式，應分別評估其移民安置容量。

以配置土地為主的農業安置方式，評估安置區資源容量，即土地資源能夠安置移民的數量，其與資源總量、質量和人均資源占有量有關。

在城鎮化安置方式中，通常認為隨著城鎮化推進，城鎮能夠提供較多二三產業就業崗位，具有充足的移民經濟容量。但也不排除某些區位較差的城鎮，盡管移民可以進入城鎮居住，但經濟發展水平不能提供足夠的二三產業就業崗位，其經濟容量需謹慎考慮。

當前，中國各個地方均出臺了大中型水利水電工程建設征地移民政策，規定了諸如社保安置、貨幣安置、復合安置等方式的政策條件，在這些政策框架內確定可以安置的移民人數，即移民社會容量。

3.2.4編制“產村一體”的移民安置點產業規劃和建設規劃

將移民安置點放在推動區域鄉村振興和新型城鎮化建設，促進城鄉協調發展的大背景中進行規劃[11]。移民安置點用地包括了建設用地、農用地以及其他用地，在空間上合理安排生產、生活和生態空間，確保符合“多規合一”村莊規劃的用地布局。產業規劃和建設規劃并重，合理確定安置點建設用地布局、技術經濟指標，提出保障安置點可持續發展的產業發展定位和規劃布局，在空間上對產業發展和村莊建設作出統籌安排，注重生態空間的保護和修復，構建生產、生活和生態互相融合的空間發展格局。通過激活產業，優化環境，保護鄉村風貌，建設宜居宜業的移民美麗村莊。

4 建 議

4.1 水庫移民安置規劃應堅持開放與融合

移民安置是大中型水利水電工程建設任務之一，安置規劃是其規劃設計的重要組成部分。受行業和領域分割影響，先天具有水利水電工程特征的水庫移民安置規劃長期在本行業和領域內相對封閉運作，雖然具有鮮明特點，但不可避免存在短板和缺陷，正如上文中談及的水庫移民安置規劃雖自成體系，但缺乏在區域總體發展布局中探尋解決移民問題的統籌考慮，重視建設，卻輕視移民產業發展。在實踐中，水庫移民安置規劃應堅持開放與融合，將自身融入到區域規劃體系中，遵從經濟社會發展一般規律和規劃原理，在區域規劃體系框架內尋找自身解決方案。

4.2 高度重視移民產業發展

產業興旺是鄉村振興的基礎和第一要務。水庫移民要實現順利搬遷、發展和致富目標，產業發展是根本保障和前題。編制移民安置規劃，應高度重視移民產業發展，充分調查安置區發展現狀，挖掘資源稟賦、區位優勢、立地條件、市場需求等，實事求是確定產業發展定位和發展重點，包括特色生態農業、延長農業產業鏈、產業融合、鄉村旅游、文旅融合等，提出具體的規劃措施和布局，尤其是要挖掘安置區資源的生態產品價值，堅持節約和保護優先，培育移民安置點可持續發展的新型業態，為市場提供優質生態產品，實現綠色發展。同時，移民安置規劃要堅持因地制宜，突出地域特色，防止“千村一面”。

4.3 技術手段全面對接國土空間規劃體系

新的國土空間規劃體系，采用國家統一的測繪基準和測繪系統，整合各類空間關聯數據，建立全國統一的國土空間基礎信息平臺，形成全國國土空間規劃“一張圖”，從而推進政府部門之間的數據共享以及政府與社會之間的信息交互。移民安置規劃應全面與國土空間規劃體系的基礎信息平臺對接，按照統一標準、基礎數據技術規則、測繪基準、測繪體系和先進的信息化技術，搭建基礎信息平臺，從技術手段上實現“多規合一”和真正融入國土空間規劃體系，成為國土空間規劃體系中的有機組成部分。

5 結 語

水庫移民工作是一項涉及面廣并復雜的系統工程，隨著中國經濟社會快速發展，現行水庫移民的技術標準已顯現出一些不足[12]，迫切需要根據新時代水庫移民工作特點，按照高質量發展的要求，不斷完善和創新水庫移民規劃體系，以更好地指導移民安置工作。本文分別從移民安置容量、產業發展、國土空間規劃等方面，提出了優化和完善現行水庫移民安置規劃體系的規劃思路、工作技術路徑和主要工作內容，并提出了有關建議，期望助力水庫移民安置規劃能夠與區域鄉村振興規劃有機銜接，促進水庫移民以搬遷為機遇逐步實現鄉村振興。需要說明的是，鄉村振興是需要長期推進的發展戰略，而水庫移民安置具有時間性，二者相互促進但不能互相替代。國土空間規劃是水庫移民安置和鄉村振興在推進過程中需始終遵循并加強對接的對象。