第3 次全國國土調查農用地分析與耕地保護對策

李春霞

（北京地星偉業科技股份有限公司，北京 100080）

0 引言

土地調查是一項重大的國情國力調查，是查實查清土地資源的重要手段。《土地調查條例》第6 條規定“每10 年進行一次全國土地調查，根據土地管理工作的需要，每年進行土地變更調查”。國務院于2017 年10 月16 日印發了《國務院關于開展第三次全國土地調查的通知》，決定開展第3 次全國國土調查（以下簡稱三調）。

三調目的是在第2 次全國國土調查（以下簡稱二調）成果基礎上，全面細化和完善全國土地利用基礎數據，國家直接掌握翔實準確的全國土地利用現狀和土地資源變化情況，進一步完善土地調查、監測和統計制度，實現成果信息化管理與共享，滿足生態文明建設、空間規劃編制、供給側結構性改革、宏觀調控、自然資源管理體制改革和統一確權登記、國土空間用途管制等各項工作的需要。

隨著人工植樹造林、退耕還林還草政策實施，以及國民生活水平提高對水果類需求量越來越大，除耕地以外的其他農用地面積在逐年增加，而耕地面積呈現下降趨勢。長期以來我國耕地質量不高并呈下降趨勢，嚴重影響到耕地資源安全問題，國內學者提出建立耕地資源安全預警系統和耕地保護激勵政策等[1-3]。開展三調，對貫徹落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，提升國土資源管理精準化水平，支撐和促進經濟社會可持續發展等均具有重要意義。本文從調查方向分析三調數據庫中農用地情況，從耕地種植屬性和恢復屬性角度重點分析耕地變化，得出山區和平原差異性，提出耕地保護對策。

1 三調總體概況

三調目的是對全國范圍內的耕地、園地、林地、草地、濕地、城鎮村及工礦用地、交通運輸用地、水域及水利設施用地和其他用地展開詳細調查，其中耕地、園地、林地、草地屬于農用地范疇。2021 年8 月26 日，三調領導小組辦公室、國家統計局和自然資源部公布了三調主要數據成果，其中耕地面積12 786.19 萬hm2（19.18 億畝），園地2 017.16 萬hm2（3.02 億畝），林地28 412.59 萬hm2（42.6 億畝），草地26 453.01 萬hm2（39.68 億畝）。耕地組成結構中水田占24.6%，水澆地占25.1%，旱地占50.3%，整體上看旱地多、水田少。

由表1 可知，三調耕地面積比二調減少了752.31 萬hm2（1.1 億畝），下降比例5.5%；園地面積增加535.96 萬hm2（0.8 億畝），增長比例36%；林地面積增加3 017.59 萬hm2（3.5 億畝），增長比例11.9%；草地面積減少2 278.39 萬hm2（3.4 億畝），下降比例7.9%。

表1 三調與二調農用地面積對比Tab. 1 Agricultural land area comparison of the third and second national land survey

三調出現耕地面積減少，其原因有以下4 個方面。一是農業結構調整，農民改種一些經濟回報率較高的作物，導致耕地流向其他農用地。二是存在部分亂占耕地建房、開發建設情況。三是國土綠化面積增加，受退耕還林、還湖、還草政策影響。四是三調數據統計口徑相對二調有變化，對于在耕地上臨時種植其他作物情況二調是按照耕地調查，三調是按照實地現狀調查。

2 三調數據庫分析

2.1 變化部分

三調數據庫的建設要求與二調有很大不同，調查手段不僅僅依靠人，更多的是輔助高科技設備，通過“國土調查云”平臺，實地拍照取證實現在線調查。三調數據庫耕地結構與二調差異如表2 所示。

表2 耕地數據庫結構差異Tab. 2 Difference of cultivated land database structure

三調數據庫對耕地（包括原二調為耕地地塊）增加了種植屬性、恢復屬性和圖斑細化標注，細化河道、湖區、林區、牧區耕地等。種植屬性直觀體現了每一塊耕地地塊的種植形態，可通過每年定期監測、更新，實現對全國糧食總體產量的初步預估；幫助國家及時掌握處于生態邊緣的耕地情況，實現對耕地從嚴、從細管理的目標。

2.2 種植和恢復屬性

根據三調的技術規程和數據庫要求，對所有耕地標注種植屬性，其中原二調期間是耕地現種植園木、養殖坑塘、草皮等，均需要按照現狀調查地類，并標注恢復屬性[4-5]。種植屬性主要涉及6 種：種植糧食作物（LS）、種植非糧作物（FLS）、糧與非糧輪作（LYFL）、林糧間作（LLJZ）、未耕種（WG）和休耕（XG）；恢復屬性主要涉及2 種：即可恢復（JKHF）和工程恢復（GCHF）。

三調數據庫調查地類采用的遙感衛星影像與實地拍攝照片示例如圖1～圖6 所示，由于片區內沒有林糧間作和休耕圖斑，故未列舉這兩類樣本照片。

圖1 “種植非糧作物”影像與實地照片Fig. 1 Images and field photos of “planting non grain crops”

圖6 “工程恢復”影像與實地照片Fig. 6 Images and field photos of “project recovery”

2.3 樣例分析

以下分別選取平原和山區的一個區縣，分析其三調數據庫中耕地種植情況和恢復屬性。

2.3.1 數據基本情況

（1）濉溪縣。

濉溪縣位于安徽省北部，隸屬于淮北市，全域平原，總面積19.82 萬hm2。三調耕地面積總量約為14.4 萬hm2（216 萬畝），約占全縣總面積比例72.7%，以旱地為主，是以種植小麥為主的農業大縣。耕地種植和恢復屬性情況統計如表3、表4 所示。

圖2 “種植糧食作物”影像與實地照片Fig. 2 Images and field photos of “planting grain crops”

圖3 “未耕種”影像與實地照片Fig. 3 Images and field photos of “uncultivated”

圖4 “糧與非糧輪作”影像與實地照片Fig. 4 Images and field photos of “grain and non grain rotation”

圖5 “即可恢復”影像與實地照片Fig. 5 Images and field photos of “eady to restore”

表3 耕地種植屬性分地類統計Tab. 3 Statistics of cultivated land planting attributes by land type單位：hm2

表4 恢復屬性分地類統計Tab. 4 Statistics of restoration attributes by land type

（2）五峰土家族自治縣。

五峰土家族自治縣（以下簡稱五峰縣）位于湖北省西南部，隸屬于宜昌市，平均海拔1 100 m，全域主要由山地和高山地組成，面積23.68 萬hm2，其中耕地面積2.28 萬hm2，約占全縣總面積9.6%，以旱地為主，主要種植馬鈴薯和玉米。耕地種植和恢復屬性情況統計如表5、表6 所示。

表5 耕地種植屬性分地類統計Tab. 5 Statistics of cultivated land planting attributes by land type單位：hm2

表6 恢復屬性分地類統計Tab. 6 Statistics of restoration attributes by land type

2.3.2 種植和恢復屬性分析

（1）種植屬性。

從耕地種植屬性角度分析，濉溪縣以種植糧食（LS）為主，五峰縣以種植糧與非糧（LYFL）為主，且濉溪縣糧食種植面積約為五峰縣6.3 倍，如圖7 所示。其主要原因：濉溪縣地處平原，耕地質量優良，糧食種植面積大；五峰縣為山區，境內耕地面積較少，且以坡耕地為主，糧食與非糧食輪作較多。

圖7 耕地種植屬性分布Fig. 7 Distribution of cultivated land planting attributes

（2）恢復屬性。

對于二調調查為耕地，三調調查為園地、林地、坑塘、草地等圖斑，濉溪縣以坑塘為最多，其次為果園，五峰縣以茶園和林地為主，如圖8 所示。從恢復屬性涉及地類結果看，濉溪縣原二調時期的耕地流出為其他農用地，特別是現狀為坑塘和果園的比例較大，分別占42.2%和26.2%；五峰縣耕地流出為其他用地，主要是茶園、喬木林地和灌木林地，分別占40.7%、24.8%、23.5%。

圖8 地類恢復屬性分布Fig. 8 Distribution of recovery attributes

2.3.3 小結

從區位、地形主導耕地邊際化因素分析，平原與山區農業結構差異大，山區更加容易出現撂荒情況，或改種其他經濟果林等[6-7]。五峰縣地處山區，境內海拔高差較大，耕地破碎面積小，交通、水利、灌溉等條件處于劣勢，不適宜機械化作業，導致耕作成本高，傳統農業種植發展受限制。所以4 284 hm2（約占三調耕地面積19%，比例較大）耕地大部分流出到茶園、林地等農用地是趨勢，按照當地氣候和地形條件種植茶園和經濟林等，可以降低農業耕作成本、提高收入，更符合當地種植結構。

濉溪縣地處淮北平原，耕地大面積連片，交通便利，機械化作業程度高，境內水資源豐富，是糧食生產主產區。目前主要還是以種植糧食作物為主，4 227 hm2（約占三調耕地面積3%，比例較小）耕地流出到坑塘水面和果園等地類，用于挖塘養殖和栽種水果，滿足了人們對高水平生活的需求。

耕地種植非農作物后，通常土地肥力會相應降低，耕地數量減少和質量降低，有其社會發展的必然性，不同地域產業發展側重點有所不同，應該與當地特色和農業發展實際相結合，因地制宜。對于流入坑塘水面、果園、茶園、林地的耕地圖斑，可通過一定工程手段恢復為耕地，但要防止優質耕地（如基本農田）流轉出去。

3 耕地保護對策

一方面在現有情況下做好耕地保護的措施，特別是基本農田保護和建設；另一方面要開發非耕地資源，來補充現有耕地產出。

3.1 制定耕地保護相關政策

我國人均耕地占有量少，耕地質量在國際上處于劣勢，耕地后備資源不足，耕地保護具有重要意義，要從耕地自身條件出發，進行分區、差異化保護[8-9]。

自二調以來，國家就發布最嚴土地政策，包括修訂《土地管理法》、頒布耕地占補平衡、基本農田保護等政策，來穩定耕地數量。近年來自然資源部連續發布了關于防止禁止耕地 “非農化”“非糧化”相關通知及意見，明確耕地利用優先滿足糧食生產需求；要求加強高標準農田建設，明確要求到2022 年要建成6 667 萬hm2（10 億畝）高標準農田，保障糧食產能；明確了設施農用地占用基本農田破壞耕作層的必須進行補劃，養殖設施不得使用基本農田等政策性意見，嚴格落實農村宅基地不得占用永久基本農田，實行一戶一宅的管理規定等。

2022 年中央1 號文件指出，落實“長牙齒”的耕地保護硬措施。實行耕地保護黨政同責，嚴守1.2 億hm2（18 億畝）耕地紅線。按照耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界的順序，統籌劃定落實3 條控制線，把耕地保有量和永久基本農田保護目標任務足額帶位置逐級分解下達，由中央和地方簽訂耕地保護目標責任書，作為剛性指標實行嚴格考核、一票否決、終身追責。

3.2 建立長期有效耕地保護機制

國家通過每年組織開展全國范圍內的遙感監測、變更調查、國家級內外業核查、衛片執法檢查和數據入庫等手段，來監測地表的動態變化，審核每一塊地使用合理性，最終形成閉環的管理方式，循環更新、首尾相接，達到實時監測、監督目的，建立長期有效的耕地保護機制，如圖9 所示。

圖9 長效耕地保護機制Fig. 9 Long term effective cultivated land protection mechanism

通過最新遙感衛星技術可快速、準確、有效獲取耕地信息，為研究耕地問題提供基礎數據[10]。在二調的10 年間，國家監測的重點是新增的違法建筑、構筑物，耕地、園地、林地等農用地變化圖斑未作為重點檢查對象。自三調開始后監測方向發生變化，體現在新一年度遙感監測中，國家開展了全地類變化監測，除監測地表新增違法建筑、構筑物外，也監測農用地等變化，重點監測耕地變化為園地、林地、草地、坑塘等其他地類。

3.3 開發非耕地資源

一是通過開發非耕地資源來替代耕地，如利用山地、其他草地等未利用地進行果樹栽培、畜牧養殖等。在現有耕地基礎上，增加可替代耕地，減少占用耕地進行“非農化”“非糧化”行為。

二是增加耕地后備資源的利用，開發治理鹽堿地，改良改善土壤質量。2021 年10 月袁隆平“海水稻”團隊創下鹽堿地水稻高產的新記錄。我國目前鹽堿地中能夠種植水稻的有近1 333 萬hm2（2 億畝），如果能夠將這些鹽堿地開發成高產水稻田，那么至少能解決1億人的糧食問題。

4 結束語

耕地保護關乎國家糧食安全，關乎國計民生，國家運用各種法律、行政、技術等手段和措施，對耕地數量、質量和生態實行“三位一體”保護，維護國家糧食安全。闡述了三調農用地數據變化情況；從種植屬性和恢復屬性方面，分析了三調數據庫中耕地變化，闡明了國家對掌握全國范圍耕地種植情況的重要意義；得出了耕地流向其他農用地受區位因素影響比較大，山區耕地流出比例比平原高的結論，并從土地利用、調查監測角度提出耕地保護的對策。