大數據背景下行政管理機制改革研究

文/雷晨曦 張淑鳳 喬陽 單琳 徐煜洲

（中核戰略規劃研究總院 北京 100089）

引言

黨的十九大以來，國家對推進行政管理體系建設作出新的重要戰略部署，強調應充分認識到大數據在社會治理中的支撐作用，大力推進大數據環境下的行政管理機制改革，通過確立新的工作觀念和工作思路，進一步提升公共服務能力和社會綜合治理能力，提高決策的科學化、智慧化和現代化，為我國的公共事業和行政管理數字化轉型打下堅實的基礎。

一、大數據背景下行政管理機制改革面臨的問題

在大數據時代，不斷涌現的工作新內容和管理新難題給行政管理能力現代化帶來全新的挑戰，它要求行政管理部門間協同共享、重大事件預警預判、社會管理決策準確快速，然而，我國大數據治理起步較晚，大數據管理體系尚不完善，行政管理機制改革還存在諸多問題。

1.大數據統籌管理水平還有待提高

“統”是對行政管理部門內部數據的共享交換，“籌”是對行政管理部門外部資源的調配利用。目前行政管理部門間采取的工作模式多為縱向等級管理和橫向分工協作管理的方式，各個行政機構之間在業務流程關聯性不強，相互孤立、各自為政，導致難以實現跨部門間的數據利用、分析和挖掘工作，從而形成了“數據壁壘”或“信息孤島”現象。

2.數據共享與利用還存在一定安全風險

數據共享與利用需要將大量的行政管理數據聚集起來，在國內網絡安全事件頻發的背景下，數據安全與保密也成為至關重要的問題。數據共享和使用需要經歷數據的匯聚、傳輸、存儲、應用等過程，每個過程都將面臨一定的安全風險，包括數據的非法篡改和濫用、網絡上黑客的攻擊等。行政管理數據涉及大量國家秘密、商業秘密和個人隱私，一旦黑客和不法分子利用竊取手段獲得這些數據，將會給國家和個人造成了無法挽回的損失。

3.大數據相關法律法規尚不完善

大數據時代的來臨對于我國傳統的行政管理工作模式來說，既是機遇又是挑戰，行政管理機制的改革工作需要以科學有效的法律法規作為制度保障。目前，我國雖然對大數據的使用場景、使用方式等方面加強了約束，但在數據收集、數據共享、數據公開等方面仍存在“灰色地帶”，缺少系統、完善的法律法規進行明確界定，大數據的“野蠻生長”勢必會影響行政管理部門對數據的安全使用與共享，威脅個人隱私數據安全。

二、大數據推進行政管理能力現代化的應用框架

大數據背景下的行政管理機制既要發揮多元治理主體的作用，又要使多元治理主體能夠配合好、協作好，充分發揮行政管理機構、企業、社會等多元主體的治理作用，因此，亟需逐步建立起一套大數據治理應用框架（如圖1），以推進公共服務能力、社會管理能力和社會自治能力現代化。

圖1 大數據治理應用框架

1.數據采集

行政管理數據種類眾多，依據數據采集清單在授權范圍內進行主要包括行政管理部門工作數據、商業數據、個人隱私數據和社會公開數據等，數據采集方式包括互聯網、移動終端設備、物聯網監控設備、政企部門業務管理終端設備等。

2.數據處理

數據處理的目的在于從規模龐大、雜亂無章的數據中，選取出符合特定需求與價值的數據部分，主要包括數據清洗、格式轉換、數據脫敏、數據整合、數據迭代五部分。

黃偉語氣和緩地說:“你們當然有抗議的權利,不過呢,這會兒先認識一下行不?我叫黃偉,哈爾濱知青,老高二,他叫傅正,也是我們哈爾濱那嘎噠的,和我一樣,老高二。”說完,向趙天亮伸出一只手。

數據清洗、格式轉換：由于數據采集渠道的多樣性，源數據多以非結構化數據為主，非結構化數據并不能直接為研究所用，所以需要將非結構結構化數據轉化成結構化數據，在這個過程中，需要對數據進行清洗，使之轉化成可以利用的數據格式。

數據脫敏：行政管理數據包含大量涉密信息，在數據使用和共享前需要對涉密數據進行去標識化、匿名化，實現敏感數據的隱身又保留其可用性。數據脫敏可以幫助行政管理機構在敏感數據的開發測試、數據分析、數據共享等場景下保證安全合規。

數據整合：將標準化后的結構化數據，在物理和邏輯上進行集中利用，讓各種數據相互聯系，并形成數據全局視圖，達到各類行政管理數據共享利用的目的。

數據迭代：定期對歷史數據進行存檔替換，及時將社會組織、企業、個人再開發利用數據進行更新，保證數據的良性循環。

3.數據存儲

根據數據類型及其應用的不同可以分為不同的數據存儲單元。從數據應用角度分，可以利用數據標簽整合形成經濟、教育、醫療、交通等多個主題數據庫；從數據類型角度分，可以分為基礎庫、關聯庫、專題庫、管理庫等，不同數據庫采用的管理標準則有所不同。

4.數據分析

數據分析的目的是對行政管理的歷史數據進行評估和分析，尋找事物存在的證據及原因，并在這個基礎上對未來事物的發生和發展做出結論并形成能夠指導未來行為的知識或者依據。主要包括數據統計分析、數據挖掘分析、數據預測分析三部分。

數據統計分析：按照行政管理部門的要求，從不同角度、不同細粒度對數據進行匯總、統計，通過數字揭示事物在特定時間方面的數量特征，以便對事物進行定量乃至定性分析。

數據挖掘分析：根據不同的行政管理部門的需要，建立數據間的關聯關系，在數據中發掘隱藏的關系、模式和關聯，通過數據關聯與對比，可以有效解決“數據孤島”的問題及各種數據分析挖掘的限制，實現多源數據間相互參照，為后續多維度的數據分析打下基礎。

數據預測分析：在大量歷史數據的基礎上，利用數據分析模型快速發現相關歷史規律，并分析判斷該事件的發生概率或發展趨勢，預測未來社會、行業的風險情況。

5.決策支持

數據共享與使用的意義在于通過向行政管理部門提供決策支持、供社會進行數據的增值利用與創新，實現數據的公共價值，推動經濟社會發展，決策支持主要實現公共服務、社會管理能力現代化和社會自治能力現代化兩個目標。

公共服務能力現代化和社會管理能力現代化：行政管理部門內部或不同部門之間利用大數據分析結果，對本部門行政管理范圍提出相應的建議，指導公共服務公平化、社會管理智能化。

社會自治能力現代化：適時向公眾公開部分數據，公眾利用公開的數據進行再加工、再利用，形成完整、閉環的數據循環使用周期。

三、應用大數據框架促進行政管理能力現代化

1.應用大數據框架促進經濟治理體系智能化

當前，內外部經濟形勢變化莫測，存在諸多不確定性，僅依靠直覺判斷和專家經驗已經無法應對嚴峻復雜的經濟環境，因此，利用大數據實現經濟治理的精準化、智能化，已成為行政管理部門提升現代化治理能力，實施科學決策、精準施策、合理配套、重點管理的重要途徑。

例如，充分利用“政策大數據”精準施策，通過采集國家、省、市、區各層級的惠企政策信息，按照產業、部門、方向等進行分類，利用數據分析模型智能比對企業的條件與行政管理部門的要求，向企業精準推送政策內容，從“企業找政策”變為“政策找企業”，提高政策實施和執行的效果。

在科學決策方面，充分利用“輿情大數據”科學決策，在金融市場中，利用大數據技術挖掘企業在各類信息平臺上的痕跡，商業銀行等金融機構能夠對貨幣市場、債券市場、股票市場和外匯市場等各類金融市場的行情變化展開預測，這為央行調控貨幣總量與信貸規模提供了重要的方法參考。

2.應用大數據框架促進教育治理模式個性化

教育領域是大數據促進國家發展的重要領域，大數據在支持教育科學決策、優化資源配置、提高管理效益、支持精準化教學、促進個性化學習、提升教育質量、促進教育公平等方面具有重大價值。

一方面，依托大數據應用框架，教育管理部門收集學生、教師的人口學特征、學習行為、心理健康檢測等數據，利用大數據分析技術構建用戶畫像，對學生群體學習狀況、心理健康數據分析，對學生可能出現的心理問題及時干預并調整相應的教學計劃；通過收集教師的教學計劃、教學行為、教研成果數據，及時地為教師的教學改進與專業發展提供數據、方法與策略支持。

另一方面，依托大數據應用框架，教育管理部門收集全國各地區的教育數據，并以數據儀表盤的方式向行政管理部門直觀呈現學?；蛘邊^域教育發展狀況，幫助行政管理部門深入分析當前教育存在的問題、提出對策建議，實時跟蹤實施效果，把握教育發展的進程與方向。

3.應用大數據框架促進醫療衛生服務現代化

近年來醫療衛生信息化發展迅速，各地醫療資源亟需利用大數據手段合理化資源配置，對醫療衛生領域統計調查和信息化建設產生巨大影響和推動，在醫藥研發、疾病診療、公共衛生管理、居民健康管理等方面都發揮著極大的作用。大數據時代將推動醫療衛生數據資源的交叉復用。

例如，在藥物研發領域，通過收集來自互聯網上的公眾疾病藥品需求數據，以及患者在互聯網平臺填寫的疾病癥狀、行為習慣等，挖掘患者甚至大眾的用藥趨勢，醫療衛生管理部門可以指導藥物研發公司研發更符合大眾癥狀的藥品和提供更人性化的醫療服務，合理配置有限研發資源。

在健康危險因素分析領域，通過對醫療衛生數據、生物因素數據，環境因素數據（大氣、土壤、水文等）等綜合分析，醫療衛生管理部門可以針對不同區域、人群進行評估，并建立居民健康預測指導系統，對居民健康及時干預，指導居民提高自身健康水平。

四、大數據框架配套措施及建議

1.完善大數據基礎支撐環境

為確保大數據框架下行政管理改革工作流程的順暢，必須搭建大數據基礎支撐平臺。一是打通大數據多通道網絡環境。利用互聯網、物聯網、無線通信等實現對各類數據的實時采集與匯總，搭建高速數據傳輸通道，保障數據傳輸的高效型；二是搭建以大數據和云計算技術為依托的數據管理平臺。在保證國家機密數據安全性的前提下，將各單位所擁有的行政資料進行整合，運用大數據技術與云計算技術，建立起一套科學的、可供各部門間相互聯系與協作、便于信息交流的數據管理體系，使政府工作的效能最大化。

2.建立行政管理部門-企業-社會協同工作模式

要想讓行政管理機制改革順利進行，就必須構建行政管理部門-企業-社會協同工作模式，建立以行政管理機構為引導、企業實施、公眾參與的行政管理機制，將各部分工作程序、工作方式有機地結合在一起，使得整體工作過程更主動，責任分工更明確。行政管理部門應該建立健全大數據相關的法律、法規，規范大數據共享和數據應用，引導企業、社會正確開發和利用數據；企業應充分發揮大數據應用的主體地位，優化內部數據管理流程；社會上的各類組織、協會應充分發揮咨詢顧問作用，根據數據促進行政管理部門作出更科學的決策，出臺更合理的行業規范標準，補充政策規范，指導行業發展。

3.強化大數據全周期安全保障

行政管理數據涉及國家利益、公共安全、商業秘密、個人隱私，具有高度敏感性，一旦數據泄露，勢必會給國家和個人造成無可挽回的損失，因此必須加強數據管理平臺的安全保障能力建設，以大數據全生命周期的安全建設為核心建立政務大數據安全開放及交換體系。數據收集階段，應嚴格按照工信部要求按需采集特定數據，禁止過度采集與濫用，注重采集過程的合法性和正當性；數據傳輸過程中，應采用安全網絡協議、對稱或非對稱加密算法、區塊鏈技術等保障數據的完整性、保密性和不可篡改性；數據存儲階段，應對數據進行分級分類存儲，利用密鑰管理技術保證入庫數據的安全，并使用容災備份增強數據存儲的可靠性；數據共享與應用階段，應梳理信息資源目錄，制定數據共享安全管理制度，建立數據共享全流程監控預警策略。通過對大數據全生命周期的防護與監控，整合信息資源，打破數據壁壘和信息孤島，使大數據框架下的數據管理平臺成為城市公共數據交換、清洗、整合和加工的智慧工廠。

結束語

在大數據環境下，行政管理部門必須抓住當前信息化發展的契機，進行有效的機制改革與創新，運用大數據、云計算等技術，對現有的工作內容和工作方式進行深入的剖析、作出準確的評價，促進信息的廣泛流動與共享，確保機制改革的有序進行。