新業態從業人員職業傷害保障體系構建研究*

白 艷 莉

一、問題的提出

在第四次工業革命浪潮下，知識、數據、創新成為新的生產要素，催生出新技術、新業態、新模式，構成了發展的新動能。近年來，我國數字經濟、平臺經濟等新業態發展迅猛，不僅成為經濟增長的新動能，還創造了大量的就業崗位。國家信息中心的統計數據顯示，2015年我國分享經濟領域參與提供服務者約為5000萬人，分享經濟市場規模約為19560億元。到2020年，我國共享經濟服務提供者增至8400萬人，同比增長約7.7%，其中，平臺企業員工人數約為631萬人，同比增長約1.3%；共享經濟市場交易規模達到33773億元，共享經濟參與者人數達到8.3億人。預計未來五年，我國共享經濟的年均增速將保持在10%以上。以平臺經濟為主導的新業態已凸顯出其強勁的就業促進能力，成為勞動力市場的“蓄水池”和“穩定器”。特別是在2020年新冠肺炎疫情發生以來，新業態對緩解就業壓力和應對勞動力市場不確定性、實現政府“穩就業”“保就業”目標起到了重要作用。

新業態的蓬勃發展驅動了勞動者就業形式的深刻改變，大量新職業群體如外賣騎手、快遞配送員、閃送員、網約車司機、跑腿工等都依托平臺，以彈性化、自主化、零工化、“去雇主化”或“多雇主化”的新就業形態為市場提供點對點的勞動供給。與此同時，一些話題如“外賣騎手已成為最危險的職業之一”等備受公眾熱議，在一定程度上揭示了當前新業態從業人員面臨較高職業傷害風險的現實狀況。作為一種新型的靈活就業形式，新就業形態的雇傭關系比較模糊，這與我國現行的勞動保障制度與雇傭關系(勞動關系)緊密關聯的情況有所不同。新業態從業人員在遭遇職業傷害時，很難像傳統就業模式下的勞動者那樣受到工傷保險制度的保護。

近年來，中共中央、國務院在多個文件中都提出構建新業態從業人員職業傷害保障制度。2019年，國務院辦公廳發布《關于促進平臺經濟規范健康發展的指導意見》，明確提出要“抓緊研究完善平臺用工和靈活就業等從業人員社保政策，開展職業傷害保障試點”。這一政策導向在2020年中央一號文件中被重申。在實踐層面，我國已有部分地區(如嘉興、衢州、九江等地)相繼出臺文件，率先啟動新業態從業人員職業傷害保險(工傷保險)試點。

學界已有研究對新業態從業人員的職業傷害保障問題進行了探索。多數學者認為，新業態從業人員職業傷害保障制度建立的一個前提與核心問題是判定新業態平臺組織和勞動者之間是否具有雇傭(勞動)關系，雙方關系屬性的確定直接影響著新業態從業人員職業傷害保障模式的選擇。在具體的職業傷害保障模式上，現有研究形成了兩種不同的觀點：一種觀點認為，新業態從業人員和平臺組織之間存在雇傭關系，或者新業態從業人員在某時、某地、某事上存在一個雇主，只要有雇主就可以堅持雇主責任原則。持有此類觀點的學者主張將新業態從業人員納入現有的工傷保險制度，認為可根據其新的形態、靈活的工作特點等進行專門的工傷保險制度設計，將新業態從業人員職業傷害保障制度作為工傷保險制度的一項子制度。另一種觀點認為，新業態從業人員的勞動過程極為靈活，導致其若參與工傷保險制度，會面臨勞動關系界定困難、工傷認定和取證難等現實障礙，所以應當建立獨立的職業傷害保險制度。還有學者進一步指出，平臺企業和新業態從業人員之間是一種新型的勞動關系，應當建立多層次、高質量的職業傷害保障體系。從我國現有地區的試點政策來看，不同地區分別就將新業態從業人員納入工傷保險、單獨為新業態從業人員建立職業傷害保險等模式進行了探索。這些試點方案在實踐運行過程中均存在一些問題，需要未來的政策創新予以破解。

整體看，目前學界關于新業態從業人員職業傷害保障問題的研究存有爭議，相關政策及其實踐探索同樣存在一定的困局。因此，當下規模龐大的新業態從業人員并未獲得與傳統雇傭模式下勞動者相當的職業傷害保障權益。深入探討如何構建契合新業態從業人員工作特征的新業態從業人員的職業傷害保障體系，對保護從業者的勞動權益、促進新業態的良性、可持續發展有著重要的現實意義。基于此，本文在探析新業態平臺企業的用工模式、雇傭關系變化的基礎上，基于現有政策試點和管理實踐分析，提出旨在為新業態從業人員提供“全面工作安全保護”的多維的職業傷害保障體系的設計思路。

二、新業態從業人員的新就業形態與職業傷害風險

(一)新就業形態及其特征

新業態從業人員就業呈現出新型的就業形態，這是伴隨著互聯網技術進步與大眾消費升級出現的“去雇主化”的就業模式以及偏離傳統正規就業并借助信息技術升級的靈活就業模式。具體看，新就業形態的獨特性主要表現在以下幾個方面。

1.工作碎片化和自主化

在新業態中，傳統工業技術經濟范式下的就業模式正在向“數字化”工作范式轉換。“就業”質變為一種更加精細化的“工作”，“工作”不再像“就業”那樣受到時空的嚴格限制，呈現為碎片性和流動性，具有更強的可交付性和可交易性。工作的組織方式主要采取“去雇主化”方式，即勞動者與組織的關系從傳統“組織+雇員”逐漸轉化為“平臺+個人”的模式，平臺成為勞動價值交換的新媒介。市場上分散的產品和服務需求通過平臺進行信息收集，再依托平臺數字技術和算法極速搜索和匹配勞動供給方，個體勞動者則通過接入平臺進行勞動供給，完成訂單并從平臺按單獲取勞務報酬。在這一模式下，勞動者個體有了更多的工作自主權，可以相對自由地決定工作時間，從而與平臺組織形成緊密或松散的關系。

2.勞動參與形式復雜多元

傳統就業模式的基礎是員工和雇主之間建立相對穩定、單一的勞動雇傭關系，員工對雇主組織具有從屬性。在新業態下，依托數字技術賦能，從業者可以以創業者、自由職業者、兼職者等多種不同的職業身份，以勞務派遣、勞務外包、眾包、一人承接多家平臺業務跨平臺工作等多種方式，依托平臺實現點對點工作，勞動者對組織的從屬性或依附性大大減弱。

3.工作場景分散化、流動化

傳統就業模式的工作時間、工作地點、工作過程和工作交付均比較集中。在新業態下，平臺可以根據具體的工作任務與勞動者的實際狀況和意愿，實現勞動供需快速對接，大大降低了信息不對稱性，實現工作時間、地點、交付的最佳組合，進而拓展了勞動服務的時間與空間的范圍，使工作場景離散化、流動化，同時提升了勞動生產效率，降低了交易成本。

4.技能低門檻化

新就業形態涉及的產業領域較廣。從現階段發展狀況來看，我國新業態除包括人力資本要求相對較高的知識密集型工作之外，還涵蓋了外賣騎手、快遞配送、網約車司機等以提供基本生活服務、交通出行服務為主的各類低技能的工作類型。《中國共享經濟發展報告(2021)》的數據顯示，2020年，知識技能服務僅占市場總量的11.87%，生活服務和交通出行服務占比高達54.63%。2020年上半年，美團平臺外賣騎手已達292.5萬人，其中屬于國家建檔立卡貧困戶的有近8萬人；在所有騎手中，65.3%的是全職騎手，其余是兼職騎手，大部分騎手是從第二、三產業轉移而來；75.3%的騎手的文化程度是高中及以下學歷。2020年，餓了么平臺的“餓了么藍騎士”人數已達300萬人。2018年，滴滴出行平臺創造了1194.3萬個網約車、代駕等直接就業機會。總體看，我國的數字化、信息化率先推動的是勞動密集型產業的業態創新，我國的共享經濟本質是勞動密集型經濟。

(二)新業態從業人員職業傷害風險高發狀態

目前新業態從業人員大量集中于生活服務、交通出行等低端的勞動密集型服務業，這些行業本身就存在易遭遇交通事故等基礎性風險。新業態從業人員工作形式通常是完成單個工作任務訂單后，通過平臺按單提取報酬。其完成的訂單任務越多，報酬也就越多，工作所需的勞動工具的購買和維護一般由從業者自己承擔。這種按量疊加且不穩定的報酬獲取方式驅動著從業人員為了增加收入不得不被動延長工作時間，增加工作強度。因此，“過勞”已成為新業態從業人員的工作常態，這也是新業態從業者發生職業傷害的一個重要的風險因素。與此同時，平臺基于算法通常對每單工作任務都有比較嚴苛的時間要求，這也顯著放大了從業者發生交通事故之類職業傷害的風險。

有學者基于北京地區快遞從業人員的調研對新業態從業人員的職業傷害狀況進行了研究。其調查數據顯示，有約55%的從業者每天勞動時間超過11個小時，有33%的從業者在工作中受過傷，且其中78%的人是因交通事故而受傷。此外，從業者還存在新型“職業病”多發的問題。還有研究者在新京報發表的《外賣騎手職業可持續發展調查報告》顯示，有約55.26%的外賣騎手每日配送距離超過80公里，約70.08%的騎手認為工作中最主要的風險是交通安全，其次是工作強度大、工作時間長。另外，新業態從業人員若發生交通事故，不僅可能危害自身生命安全，還可能造成第三者人身傷害和財產損失，導致從業者面臨事故責任賠償的風險。據統計，2017年南京市發生涉及外賣送餐等的各類交通事故3242起，共造成2473人受傷，3人死亡，其中騎手需要承擔事故責任的比例高達94%。可見，新業態從業人員職業傷害風險處于高發的狀態。

三、新就業形態下雇傭關系弱化與工傷保險制度壁壘

(一)平臺企業靈活用工對組織與勞動者之間關系的重塑

新就業形態的出現，其根源在于平臺企業普遍采取新型靈活用工模式來進行勞動力配置。新業態靈活用工模式的本質是一個通過分解和整合來實現勞動分工精細化的過程。分解涵蓋生產鏈分解、工作崗位分解和勞動者工作技能分解；整合是把相同的工作內容與勞動者工作技能進行匹配，以優化資源配置和提高生產效率。隨著新業態下技術和商業模式創新速度的加快，外部環境日益復雜，不確定性增強，規避經營風險和降低成本成為平臺企業選擇靈活用工的根本原因。從微觀角度看，為了最大限度降低人力資源的使用成本，平臺企業都會采用人力資源的彈性管理模式。平臺企業人力資源的彈性管理特點主要表現在兩個方面：其一，人力資源配置高度靈活。平臺組織呈現類似“三葉草”的結構形態，這是一種“核心+外圍”的多層次人力資源結構。“核心層”指的是傳統雇傭模式下的平臺全職員工，“外圍層”則包括派遣、外包員工以及臨時或兼職員工等，外圍員工屬于平臺組織靈活用工的范疇，以滿足平臺企業在成本約束下的彈性勞動力需求。其二，通過使用工時彈性和薪酬彈性等來增加人力資源管理的彈性。目前，我國新業態平臺企業的發展高度依賴靈活用工，且靈活用工規模在未來將會有進一步擴大的趨勢。近年來，我國平臺經濟服務參與人數大幅增加，而平臺企業的員工增量相對溫和，平臺經濟的快速發展在很大程度上得益于平臺企業大規模的靈活用工。

相對于以短期、非全日制雇傭為主的傳統靈活用工模式，平臺企業采用的靈活用工是一種更具開放性、外部化的勞動力資源獲取方式。在具體實踐中，平臺企業靈活用工管理方式大體包括兩類：第一類是“眾包”模式。這一模式涉及平臺—勞動者雙方之間的主體關系，平臺是勞動需求和勞動供給兩者之間的信息“撮合者”，眾包模式廣泛存在于外賣配送、網約車、代駕、貨運、家政、醫療(如線上問診)等平臺服務的提供中。參與眾包的勞動者通常以獨立勞動者的身份通過平臺承攬業務，平臺主要對勞動過程進行線上管理。第二類是勞動者—第三方—平臺三方之間的主體關系，勞務派遣、勞務外包則屬于此類(還可能存在層層外包的更多主體間的關系)。可以看出，新業態下的靈活用工模式顛覆了傳統的雇傭模式，重塑了組織和勞動者的關系。在這種斷裂、復雜的新型關系中，平臺企業和從業人員之間是否存在“雇傭關系”是一個十分關鍵的問題，對雙方關系的屬性進行謹慎判定至關重要，這決定著新業態從業人員是否有資格享有我國現行勞動保障制度框架下的勞動權益。

針對這一問題，學界觀點存在較大分歧。雇傭關系的內涵是指雇主向勞動者支付工資性報酬，勞動者接受雇主的指揮或指示，在雇主的控制下完成勞動過程，勞動從屬性是雇傭關系的本質特征。有研究者提出，新業態從業者可自愿選擇是否接單，工作時間、工作地點都具有靈活性，因而勞動者和平臺之間是一種平等合作的經濟關系，并不是從屬關系。持此觀點的研究者認為，目前新業態雇傭關系已經弱化，表現出顯著的“去雇主化”特征。另一些研究者認為，判斷是否存在雇傭關系，最核心的標準應該是勞動者在勞動過程中是否接受和服從平臺的工作指令。新業態平臺企業實質上是“看不見的雇主”，其通過嚴格的評分、獎罰機制對勞動過程實施管理，進而達到對工作的隱蔽性控制。本質上，這體現為表面的松散管理與內在的嚴格控制、形式上的獨立自主與實質的勞動從屬、名義上的平等權利與真實的失衡關系。綜上可見，平臺企業和從業者之間的雇傭關系僅是外在形式的弱化，學界對此尚未達成一致認識，新業態從業人員的勞動性質和勞動者身份仍然存在很強的模糊性。

(二)我國工傷保險制度對新業態從業人員的壁壘

工傷保險是對勞動者工作傷害風險進行防控的基本社會保險制度設計。我國現行的工傷保險制度框架主要由《中華人民共和國社會保險法》和《工傷保險條例》確立，目前已形成以工傷保險制度為核心、事故預防與職業病防治為輔的工傷保障制度體系。這項制度設計承襲了現代社會保險的基本理念，建立于工業經濟時代傳統雇傭關系模式的基礎之上。在我國勞動法律實踐領域，雇傭關系被界定為“用人單位”與“職工”之間的“勞動關系”。勞動關系的認定主要基于兩個方面：一是以雇傭雙方簽訂的勞動合同為準認定勞動關系；二是基于勞動的從屬性標準認定事實勞動關系。我國工傷保險制度設計采取了與勞動關系捆綁的制度模式，“勞動關系—社會保險關系—工傷保險”是我國工傷保險制度設計的基本邏輯。

我國工傷保險制度覆蓋了所有與雇主組織建立勞動關系的勞動者。工傷保險制度具有強制性，勞動者個人不繳費，遵循無過錯補償，預防、康復和補償相結合的根本原則。雇主組織須履行強制參保的義務，且是唯一的繳費主體，同時也是工傷申請主體和責任承擔主體。除具有繳費責任外，雇主還需承擔工傷事故預防、工傷救治、提供工傷醫療期待遇等保障責任。工傷保險給付是“無過錯補償”，凡是符合工傷認定條件即“三工”原則(在工作時間、工作場所內，因工作原因)的事故傷害或疾病，勞動者即可從雇主和工傷保險基金中獲得相對優厚的保險待遇和保障性服務。與其他社會保險項目相比，工傷保險制度的保障性最強，保障項目最全面，給付條件也最寬泛。

在新業態下，由于平臺企業用工模式復雜，從業人員工作自主性較強，對平臺企業的人格從屬性明顯弱于傳統就業的勞動者，因此，正如學界所爭論的那樣，新業態從業人員與平臺之間的關系介于“雇傭關系”和“合作關系”之間，這種目前仍未被清晰厘定的“弱勞動關系”甚至“去勞動關系”的狀態成為新業態從業人員進入現行工傷保險制度保障范圍的顯性壁壘。國際勞工組織發布的調研報告表明，以正式員工身份與平臺企業簽訂勞動合同的從業人員占比極低，絕大多數都是以勞務派遣或勞務外包、眾包、創業或自雇形式通過平臺提供服務的，參加工傷保險的從業者僅占20%，這主要是由于現行的制度安排無法解決無雇主或“一仆多主”狀態下勞動者的工傷保險問題。這也是我國勞動法律司法實踐的困境所在。其中，交通事故傷害問題是引起平臺和從業者之間勞動爭議的主要原因。在目前的司法裁判中，依據從屬性標準判定平臺企業和從業者之間是否具有勞動關系存在較大的自由裁量空間。相似的用工模式下，存在“認定”和“不認定”為勞動關系兩種截然不同的判定結果，對具體責任認定和分配關系的判定也極度寬松化。

四、新業態從業人員職業傷害保障制度探索的路徑分析

盡管在國家層面上我國尚未正式出臺新業態從業人員的職業傷害保障制度，但中央已多次明確提出將加快建立新業態從業人員職業傷害保障制度。近年來，一些地區如湖州、金華、九江等地已經開始先行進行制度創新的探索，推出了新業態從業人員職業傷害保障制度地區試點辦法。整體看，各地政策的基本導向是試圖通過構建“社會保險路徑”賦予新業態從業人員職業傷害保險的保障權益。與此同時，在勞動力需求一端，為了分散用工風險，平臺企業自身也加速了管理創新，一些大型平臺企業如美團、餓了么，已開始與商業保險公司合作，為平臺從業者提供包括意外身故、意外醫療、第三者責任等多種權益的商業保險，進而形成新業態從業人員職業傷害保障的“商業保險路徑”。需要審慎思考的問題是，目前形成的兩種新業態從業者傷害保險的保障路徑，其制度設計是否契合新業態從業人員的工作特征與身份特征？能否為新業態從業人員提供足夠的職業傷害保障？針對這些問題，有必要進一步分析討論。

(一)社會保險路徑：試點地區職業傷害保險政策面臨的多重困境

從社會保險制度供給來看，打破傳統工傷保險制度中勞動關系和參保資格的捆綁關系是地區政策創新的主要突破口。早期的試點地區如濰坊市于2009年、南通市于2015年、太倉市于2015年、蘇州市吳江區于2018年，分別進行了針對靈活就業人員參加工傷保險的制度探索，參保對象是沒有勞動關系的靈活就業人員，故新業態從業人員也具備參保資格。從制度設計的思路來看，濰坊、南通兩地基本上采取的是擴面的方式，即將靈活就業者納入工傷保險制度框架加以保障，且保費與養老、醫療保險一起打包征收；太倉和吳江兩地的做法是建立新的職業傷害保險制度，保險基金獨立運行，保障待遇低于工傷保險待遇標準。在吳江模式中，職業傷害保險可以單險種參保，具體保險事務由政府委托商業保險公司承辦。從制度運行的效果看，濰坊模式參保人數較多，基金運行平穩；南通試點幾乎處于停滯狀況。吳江模式允許單獨參保，但參保人數總體比較有限，遠低于同期養老、醫療保險的參保人數，制度的規模效應和互濟性未得到充分體現。

2019年以來，部分地區開始試行一些專門適用于新業態從業人員的職業傷害保障(保險)政策。總體看，保障模式主要有三種不同類型：第一類是將新業態從業人員完全納入工傷保險制度覆蓋范圍并提供基金支持的保障模式。該模式由稅務部門增設“新業態工傷”加以征收，新業態企業負責參保繳費。成都市、嘉興市嘉善縣等地采取的是這一模式。第二類是“單險種工傷保險+補充商業保險”的“1+1”保障模式。這一模式由新業態企業繳費，為其從業者按規定基數單獨參加工傷保險，再購買商業性補充工傷保險，工傷認定和保障待遇基本參照工傷保險標準。金華、衢州、湖州等地均使用這一模式。金華政策屬于僅針對外賣人員的專門政策，湖州政策將快遞、郵政速遞等從業人員也作為保障對象，衢州制度的參保對象最為廣泛，將新業態中勞務派遣機構也一并納入。第三類是由政府主導、商業保險公司承辦的保障模式，長春市主要采用該模式，由新業態從業人員個人參保并向保險公司繳納定額保費，保障待遇高于商業性人身意外險，但低于工傷保險。

現有地區的試點政策在一定程度上消弭了新業態從業人員職業傷害保障制度供給缺位的問題，為下一步我國正式制度的構建提供了有益的實踐經驗。但是，各地的試點政策仍表現出多重困境：其一，缺乏上位法的支持。目前國家層面尚未出臺相對明確的制度安排，導致各地試點方法差異較大。其二，普遍缺乏強制性。各地政策主要由新業態企業或從業者個人自愿參保。對于從事高風險行業的新業態從業人員來說，其大多數是收入不穩定的低技能勞動者，即期生活壓力較大，且對保障制度的認知和參保意識普遍較低；對于新業態企業來說，其若為勞動者參保，必將面臨巨大的用工成本壓力。因此，目前實行的自愿參保方式，根本無法有效提高制度的覆蓋面。其三，參保與繳費主體存在新業態企業與勞動者個體的不同模式安排。到底誰應該是合理的繳費主體？目前制度對此問題尚未形成共識。其四，繳費水平確定方法不一致。保費的確定存在按月平均工資的比例繳費和定額繳費的不同方式。其五，保障待遇標準不統一。新業態從業人員職業傷害保險待遇是應參考和對標傳統工傷保險的待遇標準，還是要低于工傷保險的相關標準？這些問題尚無定論。其六，雇主責任尚不明晰。若將新業態企業作為繳費主體，平臺是否還應該承擔包括工傷預防、康復和補償的全部雇主責任？對此，現行試點政策并未給出相對周嚴的解釋。

(二)商業保險路徑：平臺企業商業意外險保障存在有限性

相比于仍處于政策探索期的社會保險路徑，為從業人員配置商業保險已成為新業態平臺企業常用的保障方式，且一些平臺已強制從業者購買商業保險。由于平臺企業從業者的規模龐大，相對來說，目前新業態從業人員的職業傷害保障主要由商業保險路徑主導。商業保險的顯著作用在于，對于那些因未建立勞動關系而無法進入工傷保險覆蓋范圍的從業人員來說，可以在一定程度上分散其職業傷害風險，初步解決新業態從業人員“有無”職業傷害保障的問題。

然而，目前這種由商業保險主導的職業傷害保障模式也存在一些不容忽視的問題：其一，保費較高，且多由從業人員一方承擔。大型外賣平臺如美團、餓了么外賣騎手的商業意外險保費是3元/天，這一保費水平遠高于全國平均工傷保險費率標準，且這些平臺還會從中提取相當比例的服務費，商業保險公司和平臺企業均可從配置保險產品形成的“隱性利益鏈”上獲利。其二，保障范圍有限，保障待遇水平較低，除外責任多。在保障范圍上，商業意外險一般僅包括死亡或傷殘、意外醫療、第三者責任保障，而工傷保險除死亡、傷殘、醫療待遇之外，還包括康復、生活護理等數十項權益。整體看，意外險的保障標準遠低于工傷保險。其三，不同從業者保障待遇不公平。由于身份和平臺的差異，新業態從業人員投保的商業意外險在費率、保額和免責條款等關鍵要素上不盡相同，這造成同種工作性質甚至同一平臺上的從業人員“同工同命不同價”的現象。如在一些平臺中，與企業合作的專送騎手保險待遇明顯高于自行注冊的眾包騎手。其四，商業保險在職業傷害保障中存在職能錯位。目前在實踐中存在過度看重商業保險的作用，而相對忽視基本社會保險制度的保障功能，甚至有觀點認為商業保險可以代替工傷保險，這會造成新業態從業人員缺乏兜底性、層次性和強制性的保障。

五、基于全面工作安全保護的新業態從業人員職業傷害保障體系設計

(一)新業態從業人員職業傷害保障體系構建的前提和基礎

毋庸置疑，單純依賴商業保險的高保費、低保險待遇和非強制性的社會保險模式無法為新業態從業人員提供充分的職業傷害保障。我國亟待建立社會化的職業傷害防控和保險保障機制，以減輕和分散新業態從業者面臨的職業傷害風險。近年來，隨著我國社會保險的制度創新和實踐發展，社會保險和勞動關系捆綁的制度傳統已經逐步被打破，養老、醫療保險覆蓋范圍已逐漸趨于“全民化”。工傷保險打破勞動關系這一準入壁壘并逐漸覆蓋全體勞動者是大勢所趨，這也合乎我國《社會保險法》“面向全民、公平正義”的立法理念。從我國近年來的政策導向看，新業態從業人員應該享有基本的勞動保障權利，已經成為社會的基本共識。

那么，如何構建新業態從業人員的職業傷害保障制度？從目前各地的試點來看，制度設計理念不一，方式多樣，迄今并沒有相對成功的樣本可供復制，制度運行的長期效果仍有待觀察。下一步我國要構建正式的新業態從業人員職業傷害保障制度，制度的總體設計思路不外乎兩種選擇：一是依托現有的工傷保險制度及其運行中所確立的體制機制，取消勞動關系認定這一參保門檻，將新業態從業人員納入工傷保險的覆蓋范圍。二是基于新業態平臺企業用工模式與運營規則以及新業態從業人員的工作特征，構建一套有別于傳統工傷保險制度的新型職業傷害保障制度體系。

哪一種模式是較優選擇？對于這一問題，筆者認為，在進行制度選擇時，無法回避的前置問題仍是這幾個方面：一是如何判定新業態平臺企業和從業人員的關系屬性？二是兩者是雇傭關系還是合作關系？三是從業人員對平臺企業到底有沒有從屬性？不難推斷，平臺企業大量使用新型靈活用工方式，并通過勞務協議冠以“合作關系”之名，其目的都是減弱與勞動供給方的直接聯系，這種“弱連接”的關系可以使平臺快捷地獲得外部大量的潛在勞動力資源，同時又可以避免承擔直接雇主的勞動保障責任。平臺不僅僅是個體企業，其通過高度開放的邊界不斷演化，構成平臺商業生態圈嵌入社會，以“合作方式”吸納和集聚數量極其龐大的勞動者，會使大量勞動者在獲得工作靈活性的同時，也失去了傳統雇傭中的勞動保障權益。可見，平臺繞開了原有的勞動力市場規則，在一定程度上顛覆了勞動力市場的生態，形成我國勞動力市場一種新的分割。而與此同時，平臺又具有極強的優勢，其能單方主導規則的制定與調整，勞動者實質上是平臺所設立的規則體系的被動接受者。平臺通過算法管理，形成對勞動者工作過程的隱性監控，監督權力被轉移到顧客一方，勞動者的行為被作為議價能力的聲譽系統持續受到追蹤、監管和評估。因此，即使勞動者具有工作的自主性，算法控制系統通過對勞動過程的末尾監管，對工作任務和個人工作表現進行詳細的數字檢測和分析，也對勞動者形成巨大的監管壓力。“外賣騎手，困在系統里”就是平臺控制的真實寫照。外賣騎手之所以成為高危職業，算法和管控系統對工作時間的嚴苛要求是一個主導性因素，平臺對于騎手工作傷害危險的制造與放大有著不可回避的責任。總之，從本質上看，從業者對于平臺仍然具有從屬性。

確定平臺企業和從業人員之間存在雇傭關系，并不意味著將傳統雇主責任全部直接強加給平臺，這無疑會摧毀平臺經濟的新商業模式。新業態中平臺組織與從業者之間的關系是一種具有彈性和開放性的新型“準雇傭關系”。西方勞動保障學界和實務界將新業態從業人員視為“類雇員”，并將這一身份屬性作為新業態從業者勞動權益厘定的基點。職業傷害保障政策設計需要平衡平臺用工靈活性與勞動者保障性的關系，尋求既能有效降低平臺企業的雇主經營風險、又能兼顧從業者工作安全性的制度安排。

若將新業態從業人員直接納入我國現行工傷保險制度的覆蓋范圍，即將平臺企業視為傳統的雇主，繳費責任就理應由平臺企業承擔，這會對平臺企業構成較大的財務壓力。此外，目前平臺依托算法對勞動者實施高強度的工作控制，致使新業態從業人員職業傷害風險遠高于傳統行業，如果參考工傷保險的保障標準給付新業態從業人員的補償待遇，會導致工傷保險基金支付壓力驟增，加之工傷保險賠償申請和賠付過程復雜冗長，無法適應平臺企業和從業人員之間相對靈活、松散的關系。基于此，構建相對獨立的新業態從業人員職業傷害保障體系是更為合理的選擇。

(二)新業態從業人員多維職業傷害保障體系設計思路

新業態從業人員職業傷害風險不能單純依靠政府通過社會保險機制加以解決。新業態下平臺企業和從業人員之間的“新型雇傭關系”需要多方主體共同參與治理，以消減勞資之間權利的內在不平衡性，進而為從業人員提供相對安全的工作條件和環境，為其職業傷害風險提供比較充分的保障。新業態從業人員職業傷害保障體系的設計應將全面加強新業態從業人員工作安全保護、防控其職業傷害風險、保障其勞動權和生存權作為最核心的價值取向，以“職業傷害風險防控—傷害保險參與—保險服務供給—審慎監管”為主線，通過平臺企業、從業人員、政府、商業保險公司和工會等多方主體的參與互動，構建出一套多維的新業態從業人員職業傷害保障體系。具體可從如下方面著手。

1.傷害風險防控：將從業人員“工作安全保護”作為平臺企業社會責任的底線

平臺企業不僅是單個獨立運營的主體，還是商業生態圈的主導，更是社會資源配置的平臺。因此平臺功能具有社會性和公共性，更應強調社會價值的創造。無論是從社會責任三重底線中的“社會底線”來看，還是組織對利益相關方應盡責任來看，平臺企業對于“員工”以及“支持性合作伙伴”必須承擔的“底線責任”都是對其生存權和生命安全基本權益的維護和保障，為從業人員提供更安全的工作場景是這一底線責任的內在要求，這也是勞動政策的底線。

新業態平臺企業必須積極承擔對從業人員的職業傷害防控責任：其一，平臺企業不能是隱性的“傷害風險制造者”，必須適度弱化算法管理對勞動者工作過程的高強度控制，應優先采取相對溫和的算法約束勞動過程，優化平臺激勵和獎懲機制，根據外部環境風險調整平臺規則，對工作過程的潛在風險因素進行評估和排查。其二，平臺應為從業人員提供全面的工作安全保護和職業傷害預防培訓和教育。其三，作為“新型雇主”，平臺應為從業人員參加職業傷害社會保險和商業保險承擔參保責任。其四，從業人員發生職業傷害時，平臺必須為其提供必要的傷害救助、協助申請保險賠付及人道主義關懷等保障服務。

2.傷害保險配置：建立相對獨立的新業態從業人員職業傷害保險制度

建立獨立的新業態從業人員職業傷害保險制度的優勢在于，凡不屬于傳統勞動關系的新業態從業人員和各類靈活就業人員均可納入保險范圍，力求“應保盡保”，即將職業傷害保險權益拓展為全體勞動者的共有權益。整體保險制度設計可貼合新業態從業人員的工作特征與特定風險，確保保險基金獨立運行，這樣既有利于分散職業傷害風險，也有利于減輕傳統的工傷保險機制和基金運行的壓力。基于我國前期的政策探索、試點和平臺管理的實踐，進行新業態從業人員職業傷害保險制度設計時需關注的重點環節包括如下幾個方面。

第一，制度覆蓋主體范圍要具有開放性。凡是未與單位建立勞動關系也不屬于傳統工傷保險制度保障范圍的從業者，均具備參加新業態從業人員職業傷害保險制度的資格。鑒于新業態從業人員涉及行業較廣，就業形態相對復雜，可以考慮根據行業風險和從業者就業的具體形式，在參保方式和保費厘定上做出有針對性的安排，允許單險種參保，取消戶籍和職業歧視。對于外賣騎手、快遞配送員、網約車司機等具有較高職業傷害風險的重點從業人員群體，需通過平臺進行強制性參保。

第二，應采取多主體籌資模式。新業態下平臺企業與從業人員之間并不是傳統的雇傭關系，新業態從業人員職業傷害保險籌資方式可突破雇員無須繳費原則，建立平臺企業、從業人員和政府共同籌資、共擔風險的保險原則。具體可采取不同的籌資模式：若平臺企業和從業者之間聯系比較緊密，即從屬性較強，如全職眾包騎手、專送騎手等群體，可選擇“平臺+個人+政府補貼”的繳費模式；若從業者獨立性較強，雇主難以確定，可采取“個人繳費+政府補貼”的繳費模式。具體的繳費方式可根據從業人員的具體工作狀況采取按年、按季、按月或者按單繳費。對于多平臺工作的從業者，參保費用可在平臺之間分攤，平臺是繳費的主要組織者。在繳費基數和費率厘定上，可參考現行工傷保險的行業風險分類方法，將新業態中不同行業的職業傷害風險劃分為不同等級，基于共濟性和平衡性原則，科學確定繳費標準。

第三，可采取社會保險和商業保險相結合的“二元化”保險供給模式。現行地區試點方案如金華等地所采用的“1+1”的保險模式值得借鑒。建立職業傷害社會保險制度，通過人力資源和社會保障等相關部門推進和主導，無疑是行之有效的路徑。但是，僅采取傳統的社會保險制度模式，并不足以解決新業態從業者的職業傷害問題。在新業態下，提供外賣、快遞配送服務等存在較高人身傷害風險的平臺企業可能無力承擔諸如勞動者工傷醫療期待遇、一次性傷殘補助等在工傷保險制度中規定的雇主賠償責任，這種雇主責任可以通過商業保險中的責任保險形式進行風險對沖。與此同時，外賣騎手、快遞配送員等群體若發生交通意外事故，極有可能造成第三者人身或財物損害而產生賠償責任，所以目前外賣騎手投保的意外險中所包括的第三者責任險必不可少。可以根據新業態中具體行業和勞動者具體身份的類型，對社會保險和商業保險的銜接進行合理設置并加以整合。

第四，應有合理的保險待遇標準。鑒于新業態從業人員工作靈活、繳費能力弱而職業傷害風險高的情況，新業態職業傷害保險待遇不宜參照工傷保險的保障范圍和待遇水平，較為合理的保險待遇是不高于傳統工傷保險的待遇水平，同時不低于商業保險待遇標準，以事故傷害醫療待遇、傷殘及工亡待遇為重點保障項目，待制度成熟后可拓展到康復待遇。

第五，要有適合新就業形態的職業傷害認定標準和規則。目前工傷保險制度以“三工”為核心的工傷認定標準相對比較寬泛，實踐中已引發了不少工傷爭議。而新就業形態下勞動者工作時間碎片化，工作地點流動、離散化，工作和生活界限比較模糊，因此更難適用傳統工傷認定的標準和規則。在新業態從業人員職業傷害認定中，可依據傷害和工作是否直接存在因果關系為核心要素，結合平臺接單、派單記錄和執法記錄等信息加以認定。在制度建立初期，職業傷害認定標準宜緊不宜松。

3.保險服務供給創新：設立高效、數字化的職業傷害認定和經辦流程

新業態商業模式本身就以數字技術為基礎，具有數據搜集和共享的天然優勢，可以依托平臺打造簡化、快捷的職業傷害認定和經辦服務流程。就新業態從業人員職業傷害認定和經辦主體而言，如果完全經由現有社保系統中的工傷保險經辦機構來負責，這對其是難以承受的挑戰。一個比較合理的選擇是構建“平臺+政府+商業保險公司”的集成式服務網絡，保險公司和政府經辦方均接入平臺，建立職業傷害認定合作調查新模式。發生職業傷害時，從業者可依托平臺，在線提交傷害認定申請訴求，保險公司承擔事故調查信息采集，平臺企業應強化工作監控信息收集和痕跡管理，社保部門負責保險救濟服務流程優化和保險給付審批。

4.審慎監管：構建多主體協同的新業態平臺企業用工責任和風險監管網絡

應構建多主體協同的新業態平臺企業用工監管與治理體系，全面加強新業態從業人員的工作安全和職業傷害保障。基于“包容審慎”原則，政府應盡快明確平臺企業需部分承擔從業人員職業傷害保障這一勞動者權益保障的底線責任，人社部門、勞動監察部門應對平臺用工模式、工作安全防控體系和職業傷害保險參保進行規范化管理，將平臺損害勞動者基本權益的行為納入社會信用管理體系。可推進新業態企業成立行業協會，強化行業層面用工安全和保障監管，同時還可探索能代表新業態從業人員利益的新型工會組織方式，在一些風險較高的行業中引入行業工會制度。推動行業工會與平臺企業實行集體協商，督促平臺企業積極承擔和履行新業態從業人員職業傷害保障責任。

結 語

伴隨著新業態的蓬勃發展，勞動者職業傷害風險問題不容忽視。由于平臺組織和從業人員雇傭關系高度弱化，勞動者難以被傳統的工傷保險制度覆蓋和保護。我國新業態從業人員職業傷害保障的兩種探索路徑表明，新業態從業人員的職業傷害保障已出現了區別于傳統工傷保險制度的多元化職業傷害保障供給的趨勢。基于新業態從業人員的工作特征和身份特征，應在厘清從業人員與平臺組織關系屬性的基礎上，加速構建為從業人員提供全面工作安全保護的多維的職業傷害保障體系，從而推動我國新業態下勞動力市場更加安全、公正、有序的可持續發展。