統籌糧食安全與發展問題研究

遲 福 林 郭 達

當前，和平與發展的時代主題面臨嚴峻挑戰，發展與沖突成為全球面臨的突出矛盾。面對國際風險日益加大的挑戰，統籌安全與發展成為我國推進高水平開放、構建新發展格局的核心目標。在這個特定背景下，我國迫切需要在以糧食、能源為重點的商品領域和以金融、信息、科技為重點的服務領域，優化區域布局、產業布局與制度安排，形成統籌安全與發展新格局。

糧食安全是國家安全與經濟社會發展的重要基礎。黨的十八大以來，在“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略和“谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀的指導下，我國在保障糧食安全、促進糧食發展方面取得了重大成就。但從實際看，我國的糧食供需仍將在中長期維持緊平衡態勢。特別是全球糧食產業鏈受到嚴重沖擊、糧食保護主義向全球蔓延、主要糧食價格快速上漲等國際因素，疊加糧食消費繼續增加、資源環境承載能力不足、農業勞動成本不斷上升等國內因素，導致保障糧食安全、促進糧食發展仍將是我國中長期面臨的重大而艱巨的課題。

2021年5月，習近平總書記在河南視察時強調，“河南作為農業大省，農業特別是糧食生產對全國影響舉足輕重”，“河南農業特別是糧食生產，是一大優勢、一張王牌，這個優勢、這張王牌任何時候都不能丟”。河南是我國第二大產糧省份，在我國統籌糧食安全與發展中具有重要地位。當前，我國統籌糧食安全與發展面臨著更加復雜的國內外形勢，必須強化河南在我國雙循環新發展格局中的農業支撐功能和服務國家安全與發展戰略布局中的重要支點作用。

一、強化糧食供給安全

我國是一個超14億人口的大國，糧食供給安全是重中之重。目前，我國糧食和主要農產品供應穩定，糧食供求基本平衡。與此同時，我國糧食生產與全球聯系日益緊密，國際糧食供給格局變化對我國糧食生產和供給的影響日益增強，對我國糧食供給的潛在危險逐步顯現。這需要我們把握世界糧食安全格局變化，清醒認識我國糧食供給安全問題。

1.俄烏沖突嚴重沖擊全球糧食市場，加大全球糧食供給危機

近年來，俄羅斯與烏克蘭逐漸成為全球主要的糧食出口國，在全球糧食生產與供給格局中的地位不斷上升。1994—2020年，俄、烏兩國的小麥出口額由2億美元增長到115.1億美元，占全球小麥出口總額的比重由1.4%上升至25.7%(見圖1)。

圖1 1994—2020年俄烏小麥出口額及占全球的比重

俄烏沖突及西方制裁不僅對糧食生產及全球糧食產業鏈、供應鏈造成嚴重沖擊，而且由此引發的全球糧食短缺預期使得世界糧食出口管制愈演愈烈，包括全球第二大小麥種植國的印度等國家紛紛制定糧食出口管制政策，糧食貿易保護主義有向全球蔓延的態勢。同時，氣候變化等疊加因素，進一步加劇了全球糧食供給危機。據聯合國糧食及農業組織預計，2022—2023年，全球谷物缺口約為2000萬噸，其中小麥供求缺口約為1270萬噸；到2030年約有8%的全球人口、共計6.6億人可能面臨長期饑餓。應當說，應對糧食供給危機已成為全球中長期面臨著的重大挑戰。

2.糧食供給安全是我國統籌安全與發展的重要基礎

近年來，我國糧食生產取得了顯著成就，無論是糧食總產量，還是單位面積糧食產量，都呈現出總體上升的趨勢。1991—2021年，我國糧食總產量由4.4億噸增長至6.8億噸，增長了56.9%；1991—2018年，我國單位面積糧食產量由3875.69公斤/公頃增長至5621.17公斤/公頃，增長了45.0%(見圖2)。2021年，我國人均糧食產量為483公斤，高于國際公認的人均400公斤的糧食安全線。我國依靠自身力量基本實現了糧食自給，形成了糧食安全的重要保障。

圖2 1991—2021年我國糧食產量與單位面積糧食產量

與此同時，我們要清醒意識到我國糧食對外依存度提高所帶來的風險。特別是在全球政治、經濟、安全格局深刻變化的背景下，部分糧食對外依存度相對較高的潛在風險有可能轉變為現實挑戰，并成為保障我國糧食供給安全面臨的新問題。2004—2021年，隨著我國農業市場持續擴大開放，我國糧食自給率由94.98%下降至80.58%，目前，近20%的糧食都依賴進口(見圖3)；同時，我國從烏克蘭進口的玉米數量不斷提升，從2017年進口182萬噸增至2021年進口824萬噸，五年內增長了4.5倍。俄烏沖突必將對我國糧食供給安全產生一定程度的影響。

圖3 1995—2021年我國糧食進口依存度變化情況

隨著我國經濟社會發展，人均糧食消費量還將逐步增加，特別是糧食消費結構逐步向高端化、綠色化提升，并由此帶來糧食消費總量剛性增長和糧食消費結構不斷升級。為此，我國需要實現提升糧食供給能力與優化糧食供給結構的雙重目標，這也進一步增大了保障糧食供給安全的難度。據中國社會科學院預測，到“十四五”期末，中國有可能出現1.3億噸左右的糧食缺口，其中谷物缺口2500萬噸。在全球糧食供給寬裕、國際形勢穩定的情況下，進口糧食不僅能保障我國糧食供給穩定，也對我國節約土地資源、保護生態環境具有重要作用。但在當前形勢下，明顯提升糧食供給自足性，實現“把中國人飯碗端在自己手里”的緊迫性全面凸顯。

3.加快推進河南農業工業化

2021年，河南夏糧總產量760.64億斤，占全國總產量的26.1%；其中，小麥總產量760.56億斤，占全國總產量的28.3%，居全國第一。從問題導向看，河南農業工業化的短板依然突出。2021年，河南土地產出率為4388.5元/畝，低于廣東、浙江、江蘇、山東等農業強省；人均農業勞動生產率只有2.3萬元，為全國平均水平的56%；農產品精深加工率在20%左右。未來，強化河南在我國統籌糧食供給安全中的核心作用，需要在增加耕地面積基礎上，盡快在農業工業化方面實現實質性突破。

第一，加快構建以生產、加工、儲藏、運輸、交易為重點的農產品產業鏈。依托河南農業裝備制造優勢，爭取到2030年使河南農產品加工產值與農業總產值的比值由目前的2.5∶1提升至3.5∶1左右，明顯提升農業生產效率與國內國際競爭力。加大政府在土壤改良、農田水利基礎設施建設、節水改造工程等領域的投入力度，逐步提升耕地質量。

第二，鼓勵糧、油、菌、農機、畜產品等領域頭部企業上市，形成一批具有全球競爭力的農業龍頭企業。優化農業工業化區域布局，推動河南省各市縣形成各具特色的農業產業鏈、服務鏈。

第三，借助區域全面經濟伙伴關系協定(Regional Com-prehensive Economic Partnership，以下簡稱RCEP)，吸引國內外龍頭企業在河南設立農業總部基地，構建與農業工業化相配套的服務體系和創新體系。探索建立與國際標準接軌的食品和農產品質量安全標準體系與管理模式。服務企業用好RCEP農產品快速通關機制，開拓國際市場。支持河南省內龍頭企業開展對外農業投資，獲取境外優質關鍵農業生產資源。

二、強化糧食市場安全

作為基礎性市場，糧食市場的穩定直接關系到我國宏觀經濟的穩定。糧食市場價格波動，直接關系到種糧農民的收入變化，也對我國通脹預期管理與消費價格變化產生重要影響。在全球面臨通脹危機的情況下，強化糧食市場安全，保持糧食市場價格總體穩定，已成為我國穩定宏觀經濟預期的重大任務。

1.全球糧食價格快速上漲增大全球滯脹風險

在俄烏沖突和糧食保護主義等的影響下，全球糧食價格快速上漲(見圖4)。聯合國糧食及農業組織數據顯示，2022年6月全球糧食價格指數雖較上月同比下降了4.1個百分點，但與去年同期相比仍上漲27.6%，與2020年同期相比上漲70.9%。其中，國際小麥價格繼5月逼近歷史高點后，于6月回落5.7%，但仍同比上漲48.5%。隨著俄烏沖突長期化，全球糧食價格在高位運行將成為常態。

圖4 全球糧食價格指數變動情況

在糧食與能源價格快速上漲的推動下，全球面臨通貨膨脹危機。世界銀行數據顯示，2022年4月全球通貨膨脹率已高達7.8%，新興市場與發展中經濟體的通貨膨脹率達到9.4%，全球112個國家的通貨膨脹率在6%以上。在經濟增長乏力與全球產業鏈、供應鏈受到嚴重沖擊的情況下，世界經濟可能將進入“滯脹時代”。

2.我國糧食價格總體穩定，但仍需充分估計國際糧食價格快速上漲可能帶來的沖擊

近年來，我國持續深化糧食收儲制度和價格形成機制改革，在穩步提升農民種糧收入的同時，確保了我國糧食價格總體穩定。2022年5月，我國小麥集貿市場價格環比上漲1.3%，遠低于同期全球糧食價格漲幅，但仍然要高度重視近期小麥價格增速明顯加快的潛在風險。例如，2019年5月至今，我國小麥集貿市場價格累積增幅為26.1%，超過了2010年5月至2019年5月的累積增幅(見圖5)。2022年5月，我國食品價格上漲2.3%，漲幅比上月擴大0.4個百分點；其中，糧食價格上漲3.2%，小麥收購價格較去年同期上漲22.6%。

圖5 2019年12月至2022年5月我國小麥集貿市場價格變動情況

我國不僅需要有效防范國際糧食價格上漲引發的輸入性通貨膨脹風險，而且需要高度關注因部分國家實行糧食出口管制、能源化肥等生產資料價格上漲造成的成本與價格倒掛加劇，并由此引發的糧食供給短缺風險。根據《全國農產品成本收益資料匯編》數據，2006—2018年，我國稻谷、小麥和玉米三大主糧的平均生產總成本從444.92元/畝上漲到1093.65元/畝，漲幅高達145.8%；其中，三大主糧生產的平均工資成本從151.96元/畝上漲到419.24元/畝，上漲了175.9%。2022年5月份出現的由于每畝可以得到1500元的收益，部分農民把沒有成熟的小麥當作青貯賣掉的現象，需要引起多方面的關注。

3.優化河南糧食生產的政策支持體系

面對我國糧食價格上漲壓力不斷增加的現實挑戰，需要強化河南等糧食主產區在進一步深化我國糧食收儲制度和價格形成機制改革方面的先行示范作用，率先形成統一開放、競爭有序的現代糧食市場體系。

第一，完善糧食價格形成機制。例如，針對小麥、稻谷等口糧，以“成本+基本收益”為原則制定實施最低收購價格，激發農民種糧的積極性。完善種植補貼方式，逐步將補貼重點向規模化農業生產、服務主體傾斜。完善農產品價格保險機制，優化農民種植收入保險體系，明顯提高收入保險金額，擴大保險覆蓋面。同時，根據實際需要開發水災等特色大災保險，提升農民的抗風險能力。

第二，繼續優化農業組織結構。支持河南省內專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體加快發展。在保障集體利益與農戶利益的前提下，開展“社會資本+村集體+農戶”試點，通過優先雇用、社會保障、保底收益、按股分紅等利益聯結方式，形成社會資本與農民利益共同體。同時，引導返鄉農民工創辦、領辦家庭農場、農民合作社、農業產業化龍頭企業、農村專業技術協會和社會化服務組織等新型農業經營主體。

第三，構建河南農業品牌化、綠色化轉型發展的政策支持體系。實施綠色導向的農業投入政策，打造河南綠色農業品牌，降低農業生產、經營主體的綠色發展成本。在省級層面開展農業品牌整合，并打造省域或區域性公用品牌，在明確標準的前提下引導糧食種植主體推動糧食產業轉型升級，提升河南在糧食產業鏈供應鏈價值鏈中的地位。

三、強化糧食種子安全

“中國人的飯碗要牢牢端在自己手中，就必須把種子牢牢攥在自己手里。”種子是農業的“芯片”，強化種子安全成為統籌糧食安全與發展的重大任務。當前，在發展與沖突成為全球面臨的突出矛盾的大背景下，保障種源自主可控的緊迫性、戰略性全面凸顯。

1.全球種業壟斷格局疊加俄烏沖突提升強化種子安全的緊迫性

自20世紀90年代開始，全球種業快速發展，特別是在全球化推動下種業企業由傳統的種植業逐步向技術密集型、資本密集型、人才密集型、市場壟斷型、經營全球化的高新技術產業演變。當前，世界種業競爭日趨激烈，國際種業巨頭紛紛加快全球化布局，加大研發投入，以市場壟斷和技術壁壘強化自身利益，基本形成了全球種業市場被歐美國家高度壟斷的市場格局。2020年，全球前十大種業企業的市場占有率達到60.9%；其中，前三大種業企業的市場占有率達到46.39%(見表1)。

表1 全球前十大種業企業及市場份額

俄烏沖突后，糧食種子及化肥等關鍵農業生產資料被歐美國家用作制裁俄羅斯的武器。例如，德國拜耳集團發表聲明稱將停止在俄羅斯和白俄羅斯的“所有非必要業務”。種子安全在全球糧食生產大國中的重要性全面提升。

2.我國種業發展正處于重要節點，統籌種子安全與種業發展仍是艱巨任務

近年來，我國種業發展取得重要進展，種子供應總體有保障。2020年，除了玉米種子小比例依賴進口外，其余主糧種子自主選育的品種面積占比超過95%；農作物種子年進口量約占國內用種總量的0.1%，以蔬菜種子為主。同時，我國種業也在調整中實現穩步發展。近五年來，我國水稻、小麥兩大口糧作物品種完全自給，種業市場規模維持在1200億—1400億元，使我國成為僅次于美國的全球第二大種業市場(見圖6)。

圖6 2011—2020年我國種業市場規模及增速

與此同時，我國部分種子科技含量不高、種業競爭力不強的矛盾突出，并成為保障糧食安全的突出掣肘。例如，我國自主育種的玉米、大豆單產水平不足美國等發達國家的60%；部分蔬菜種子進口依賴度超過85%；種業企業“小、散、弱”的問題突出，我國65%以上的種子企業規模不足3000萬元，全國前五大種子企業的市場份額僅為13.8%；具有研發能力的種子企業占比不足2%。在全球知名種子企業加速在我國布局的情況下，統籌種子安全與種業發展，越來越成為我國保障糧食安全的重大課題。

3.營造有利于河南種子科技創新與種業發展的優良環境

河南既是種子需求大省，也是種子生產大省。2020年，河南以9.7%的育種企業為全國提供了30%—40%的小麥、花生種子。為適應我國保障糧食安全的需要，河南要盡快由育種大省向育種強省轉變。

第一，推動全省種子企業戰略重組。以資本為紐帶，支持企業通過市場機制對全省642家育種企業及其資源進行整合，打造多個區域性種子大型骨干企業。靈活應用稅收減免、資金獎勵、用地、融資等政策加大對省內種業龍頭企業的支持力度。根據全省種植布局，以龍頭企業為引領打造多個各具特色的種業發展集群。

第二，暢通種業產學研轉換機制。支持現有種業龍頭企業與研發機構、上下游企業組建種子研發推廣合作聯盟，明顯提升育種成果轉化率。與國內外一流高校和科研機構共建聯合實驗室，積極破解種業缺“芯”難題。鼓勵省內制種企業加快海外布局，開展種子貿易、投資合作、技術轉讓、資源整合等。支持鄭州商品交易所開辟種子期貨現貨交易功能，開展涵蓋育種技術、種質資源、種子知識產權交易及相關融資保險等配套服務。同時，加快國家生物育種產業創新中心建設，深化人才管理體制與科研管理體制改革，打造全球生物育種創新引領型新高地。

第三，強化種業領域的知識產權保護。加強地方立法探索，完善種子管理法律體系。進一步細化和統一植物新品種權侵權的界定、認定標準、方法等規則，率先推動品種權保護制度與知識產權保護制度的銜接。強化種子領域的行政保護與司法保護，推動農業、市場、交通、海關、知識產權、公安等部門協調聯合辦案、跨區域協作，打破種子知識產權保護領域的“條塊分割”。

①本部分數據為作者在聯合國糧食及農業組織數據庫網站(https://www.fao.org/faostat/zh/)中查詢相關數據并整理所得。②③本部分數據為作者在國家統計局網站(https://data.stats.gov.cn/)中查詢相關數據并整理所得。④本部分數據來源：《糧農組織食品價格指數和農產品價格指數》，聯合國糧食及農業組織網站，https://www.fao.org/worldfoodsituation/foodpricesindex/zh/，2022年7月8日。⑤本部分數據根據國家糧食和物資儲備局公布的多期《全國主要糧食品種收購價格周報》相關數據測算得出。