蕪湖市農機政策性特色保險實施現狀與展望研究

戴 剛

（蕪湖市農業機械管理服務中心，安徽蕪湖 241000）

0 引言

農業的根本出路在于機械化，農業機械化是農業發展的重要推動力，是現代農業的重要衡量指標，大力推進農業機械化、智能化是農業現代化的必然選擇。黨和國家歷來高度重視農業機械化水平的提升，自2004年中央一號文件提出以來，中央相繼確定了“工業反哺農業，城市支持農村和多予少取放活”的基本方針，實施“四項補貼”、“三項價格支持”和農業保險保費補貼等為主要內容的農業支持政策體系。近15年來，我國的農業機械化進入高速發展時期，農機保有量逐年增加。“十三五”末，蕪湖市農機總動力已達228萬kW，擁有各類農機具達82萬余臺（套），主要農作物耕種收綜合機械化水平達87.23%，小麥、水稻耕種收綜合機械化率分別達到96%、88%。

隨著農機化的高速發展，以及農機大規模使用所帶來一些突出的安全問題也逐步顯現，農機使用者和農業機械如何獲得安全保障的問題也逐步成為擺在我們面前的一個嚴峻而又現實的問題。因此，農機保險作為農業機械作業生產過程中堅強安全保障顯得尤為重要，農機保險的推行和全面實施，促進了我國農業機械化全面高速健康發展。一方面，將農機所有人承受的經濟負擔減到最低程度，減輕因事故災害對當事人正常工作生活的影響，能夠盡快地恢復農業生產；另一方面，也使受害方獲得合理的經濟賠償，減少農民糾紛，促進農村和諧，穩定農村秩序。

1 蕪湖市農機政策性特色保險出臺背景和保險政策設計考量

1.1 蕪湖農機保險發展歷程與實施前現狀

蕪湖市的農業機械保險總體來說起步晚、發展慢。隨著拖拉機在農村道路行駛運輸作業的增多，發生交通事故也在不斷上升。在政府相關部門的大力支持下，保險公司開始探索，首次推出了道路上運輸拖拉機第三責任險。此種保險是一種商業車險從機動車輛作為標志物的保險范圍擴大到道路運輸的拖拉機，是屬于機動車商業車險的一種延伸，而對于真正在農田作業的各類農機卻沒有被涵蓋。

隨著城市建設進程不斷加快，農村道路運輸市場趨于成熟和飽和，導致道路運輸拖拉機數量開始不斷減少，而農田作業拖拉機數量卻在快速增長，農機保險產品卻還一直沿用之前的條款。2004年5月1日《中華人民共和國道路交通安全法》實施后，農機部門和保險公司因對“兼用型拖拉機”的界定存在分歧，導致拖拉機的參保率極低。雖然之后農業農村部和中國保監會聯合印發的農機發〔2007〕6號文件規定：兼用型拖拉機是指既可以通過掛接農具從事田間作業，也可以通過鉸接牽引掛車從事運輸作業的拖拉機。對于農業農村部和中國保監會的這個定義，因拖拉機性能多樣性與復雜性，在實際認定中各地認識不統一、界定不明確，許多農田作業拖拉機仍被保險公司按照兼用型拖拉機以運輸型投保，變相提高了保費，農民參保積極性受到了打擊；反觀保險公司，認為農機保險標準低，贏利少，保險公司會以各種借口拒保或變相拒保包括拖拉機交強險在內的各類農機保險。2005年，筆者所在蕪湖市繁昌縣就發生了一起拖拉機在田間旋耕作業中，農機操作人員因操作失誤導致自身受到傷害的農機事故。當事人原本在本地是個小有名氣的致富能手，卻因此次事故導致右腿被截肢，徹底喪失了勞動能力。雖然發生在田間農機事故數量遠遠低于道路安全事故，但是由于農業機械數量大、作業項目多、作業范圍廣，不同程度的農機事故時有發生。發生事故后，因為農機手沒有投保，導致家庭失去頂梁柱，或者是一夜返貧，使得事故受害方長期遭受病痛折磨或喪親之痛，“十年致富奔小康，一場事故全泡湯”，說的就是農機事故發生后令人扼腕的慘痛情景。

2008年左右，全國各地，特別是上海和江蘇開展了農機保險試點工作，并在試點范圍內政府對保費進行財政補貼，取得了很好的效果。2013年3月《農業保險條例》的頒布實施，打破了我國農機作業相關人和物沒有保險保障的局面，為我國農機保險的發展奠定了政策基礎。在條例附則中規定，“涉農保險是指農業保險以外、為農民在農業生產生活中提供保險保障的保險，包括農房、農機具、漁船等財產保險，涉及農民的生命和身體等方面的短期意外傷害保險。”2014年中央一號文件，對完善農業保險制度和加快農業保險發展提出了一系列的重要指導意見。2018年，為實施鄉村振興戰略，中央一號文件再次對農業保險工作提出“擴面、增品、提標”的要求，蕪湖市農機管理部門正式開始對農機政策性保險的實施工作，進行了積極探索。

1.2 農機作業保險模式和設計原則

2013年3月正式實施的《農業保險條例》為中國農業保險設計出“政府與市場合作”即“PPP（Public-Private Partnerships）”制度模式。該條例第三條規定，“國家支持發展多種形式的農業保險，健全政策性農業保險制度”。“農業保險實行政府引導、市場運作、自主自愿和協同推進的原則”。這個條款規定，中國發展的農業保險是既包括商業性保險也包括政策性農業保險，而且這種保險是由政府政策支持的，并得到各有關部門的共同協助。這從制度和體制上確立了我們的農業保險制度模式[1]。

1.2.1 堅持政策性與經濟性統一兼顧的原則[2]。2021年，蕪湖市實施的農機作業保險屬于蕪湖市地方政策性農業特色保險，更加注重分擔安全風險的社會責任。以此在設計農機作業保險之初，我們設想在風險責任的選擇上，既要考慮農業生產中的風險保障需求，又要考慮保險公司的經濟承受能力，統籌兼顧，量力而行，實現社會效益和企業自身經濟效益相統一；也同時考慮到，農機作業保險是經濟行為，不是救濟，也必須講究經濟核算。如果沒有一定的經濟效益，保險公司經營就無法良性循環。

1.2.2 堅持最大需求滿足保障原則。在開發保險險種時，必須開展市場調查，把社會各界對各種人身、財產以及利益風險保障的需求放在首位，既要考慮保險客戶的現實需求，又要考慮保險客戶潛在的需求，并通過險種開發盡可能地將潛在需求轉變為現實需求，再將其轉變為真正的業務來源。蕪湖市農機管理部門在2018年著手開展農機作業保險工作以來，先后會同財政、市縣農機、保險等相關部門和企業及機手代表，通過開座談會和實地調研的方式進行保險險種可行性方案設計，并形成調研報告報上級主管部門。

1.2.3 堅持合情合法、易操作實施原則[2]。農機作業保險隸屬于農業保險范疇，應當遵循國家法律法規的要求，不能與國家和社會公共利益相違背。保險合同雙方當事人在法律上處于平等地位，合同的訂立與否要遵循自愿原則。合同文字要通俗易懂，概念要準確，防止產生歧義。投保人多為農民和農機手，他們對保險行業的術語不熟悉，因此應當盡量使保險條款通俗化。又因為農業機械的多樣性，涵蓋范圍廣，所以在制定農機作業保險方案中要以確保糧食生產使用的農機為主要投保對象。為便于確認保險對象，也以農機號牌管理的農機為主要對象。

2 蕪湖市農機作業保險實施情況概述

根據蕪湖市財政局、蕪湖市農業農村局等五部門印發的《蕪湖市加快農業保險高質量發展工作方案》（財金〔2020〕654號），將農機作業保險納入全市政策性特色保險，試行一年。主要對在本市及約定的區域內作業的插秧機、有序拋秧機、穴播機、自走式植保機及實行牌證管理的農田作業拖拉機和聯合收割機開展農業機械損失保險、人身意外傷害保險和第三者責任保險（詳見表1）。保險費按照4：3：3比例，市、縣（市、區）財政各承擔40%、30%保費補貼，投保人承擔保費30%。

表1 蕪湖市農機作業保險保額、保費一覽表

根據蕪湖市農業農村局、蕪湖市財政局關于印發《蕪湖市農機作業保險方案（試行）的通知》（下稱《方案》）和《承保機構遴選公告》，2021—2023年，全市共有7家保險公司獲得蕪湖市農機作業保險業務承保資格，其中既有中國人保、平安保險等耳熟能詳保險公司，也有專做農業保險的國元保險公司，還有新加入的中國大地財保公司等。

目前，農機作業保險（試行）實施已整整一年，全市只有四家保險公司開展了農機作業保險業務，共140臺農業機械購買了農機作業保險險種，保險金額10 972萬元，保費近18萬元，市、縣各級財政補貼共12.5萬元，目前補貼金額已全部撥付到位。保險試行期間，共發生農機事故理賠案件13起（其中一起農機事故發生地在省外），其中人員人身意外傷害險1起，其余均為車損險，理賠金額共計47 456元，保險公司現已全部快速理賠到位。

3 農機作業保險實施中存在的主要問題

3.1 機手保險理念不強，主動參保意識不夠

在貫徹落實鄉村振興戰略和“兩強一增”行動的新征程中，逐步壯大的新型農機經營組織（如農機專業合作組織），因具有“高成本、高收益、高風險”的特點，對農機保險有著很強的意愿，而對大多數農民機手來說，對農機事故的危害缺乏感性認識，覺得農機作業時間短、作業速度慢、事故不會發生，存在僥幸心理，主動參保意識不強。另一方面，大多數機手在近幾年購買大中拖、聯合收割機時可能會有意識購買保險外，對已使用多年或已接近報廢期的農機，農機手基本沒有投保意愿（主要指農業機械損失保險），而在農機作業保險試行期間，為便于實際操作，保險公司將該保險設定為農業機械損失保險、人身意外傷害保險和第三者責任保險必須一同購買。因無法單獨購買，農民就打消了購買保險的念頭。

3.2 農民（農機手）保險知識欠缺

農戶對農業保險的基本概念和作用理解不深。對農業（機）保險的認識仍存在著各種各樣的偏差，認為只要辦理保險，在生產和農機作業過程中遭受了損失，保險公司就會全額給予理賠，而對保險分散風險、補償損失的基本功能認識不夠。投保的農戶即便基本認識到農業保險是一種補償經濟損失的有效辦法，但由于保險條款、條文中大量的專業術語，加大了農民和基層工作人員準確理解農業（機）保險的難度，許多農民普遍文化程度不高，對保險責任、賠償標準等理解不深。譬如，為減少和防止發生道德風險，利于農機政策性特色保險的穩定經營，在《方案》中，規定了“農業機械損失險首次事故的相對免賠額為500元”，其主要目的是為了消除小額索賠，在降低保險公司的經營成本同時，也降低了被保險人的保費。

3.3 保險公司服務水平有待提升

一年中農機作業時間主要集中在春耕、“三夏”和“三秋”幾個重要時期，農民有購買保險農業意愿的往往在這三個時間前期比較強烈。2021年蕪湖市《方案》出臺于4月初，而部分保險公司根據蕪湖市出臺《方案》所制訂的農機作業保險細則條款卻因種種原因，直到5月底得到省保監會同意后才開始實施，此時，蕪湖市多數聯合收割機等農機早已離開本地開始跨區作業，這些保險公司錯過了實施的最佳時間。

開展農機作業保險工作的保險公司專業性人才配置不足。雖然保險公司在各地配備了大量的保險協保員，但是鎮、村級協保員大部分或由村兩委會干部兼任，這些協保員發揮農業保險的基層服務能力還需要進一步提升。在保險機構方面，也相對缺乏專業化農機技術人才。

3.4 科學有效管理不足、行政干預過多

按照《承保機構遴選公告》的劃定，蕪湖市共有7家保險企業獲得農機作業保險經營資質，每個縣（市）區平均有3家保險企業參與。從本意上來說，政府是想通過市場競爭，使農民有多種選擇，促進提高保險公司的服務水平。但是，由于農機作業保險試行期間，市場劃分過細，之前對此保險業務感興趣的一些老牌保險公司都沒有過多地投入人力、物力、財力進行宣傳，開展相關業務活動，這也是導致保險業務量不多的原因之一。而在蕪湖市某縣區，相關部門又將保險公司業務范圍再次細化，限定到某個鄉（鎮）的區域范圍，不允許跨鄉（鎮）開展業務，那些想開展業務的保險公司無法開展保險業務，許多農機手與農戶因取得保險許可的保險公司未開展政策性農機作業保險，無法享受到應有的政策福利。

3.5 地區發展不平衡

農機保險的推進實施，需要有一定的人財物投入，但思想認識不到位、推進不力的情況仍然存在。有的地方政府因為財力有限，推廣積極性不高，導致出現了工作經費不足、工作條件簡陋，設備無法保障、人力不足，沒有專門的保險承辦人員等狀況。蕪湖市目前6區1市1縣，從參保機具數量和保費上看，2021年有兩個地區沒有開展農機作業保險，許多農機手沒有享受到該項保險的惠農政策。

3.6 部門協作機制需要進一步完善[3]

農機作業保險工作需要農業、財政等部門和保險機構協作配合，共同推進。但是，部分地區在政策理解、投保理賠服務、財政資金申請支付等方面相互協作還不暢通。有的地方保費收取及理賠不規范，影響農民利益；有的地方財政補貼資金申請資料不規范，審核不嚴格，補貼資金撥付不及時，理賠數據統計不完整；有的地方在理賠上定損不準確，理賠不及時，在機具損失理賠上還沒有統一的標準。

4 扶持推進建議

農機作業保險是項創新性的惠農工作，一方面需要進一步得到政府政策扶持，另一方面在實施過程中也要不斷修正政策措施，與鄉村振興戰略和安徽省“兩強一增”工作相匹配、相適應，從而推進政策性特色保險工作。

4.1 加強農機作業保險的宣傳力度

相比傳統險種來說，農機作業保險作為政策性特色保險，之前在社會上受到的關注度相對較低，農民群眾對其還是很陌生，不甚了解。有關部門要加強政策性農機保險的宣傳力度，要充分利用電視、廣播、新媒體、宣傳欄等線上線下多種形式對農業風險及保險知識進行講解，提高農民群眾的風險意識和對保險的認識。除此之外，對于風險意識淡薄的農戶，更應該強調農機作業保險能夠有效分散“因災致貧”的風險，有關部門應通過典型案例宣傳，讓廣大農機手切實感受到農機作業保險花小錢保平安的重要作用，切實提升風險意識。農業部門還可以結合對農機手的宣傳培訓工作，可以邀請保險公司的專業人員，就農機保險的條款、理賠等環節進行具體講解，讓政策性農機保險更加深入人心。

4.2 強化對農機作業政策性保險工作評估考核

農機作業政策性保險是政府引導下市場行為，是探索中的一項惠農政策，推進該項政策落實，是農機管理部門義不容辭的責任。政府相關部門要按照法律法規，暢通機手投訴處理渠道，協調處理機手投訴理賠過程中發生的問題，維護廣大農戶和機手的權益。農機部門要配合財政部門，定期對政策性保險工作落實情況進行監督檢查，對工作落實情況和效果進行評估，不斷提高保險公司的服務水平和積極性。

4.3 強化信息互通，優化工作機制

各級農機部門加強農機監理和事故處理的能力，加大提高農機登記上牌率和檢審數量的同時，還應及時向保險公司提供農機操作人員和所擁有機具信息等情況資料，為保險公司提供精確服務，降低其工作成本。保險機構也應及時地將報案及理賠情況匯總后提供給當地農機部門，其中包括當年已決（處理完畢）和未決（未處理完畢）事故的保險人、出險時間及原因、賠付金額等詳細情況。因目前施行的是由保險機構先行資金墊付制度，農機部門先期掌握相關保險實施情況，可以大大縮短審核時間，從而簡化流程，減少承保機構的資金壓力。

4.4 及時修訂現有方案細則

根據每年的政策性特色農業保險評估，同時考慮到對保險人和保險機構反饋，及時對《方案》進行升級改進。如：農機手反饋較多的在保險期間（固定為一年），絕大多數大中拖、聯合收割機作業期短、停放時間長的特點，建議制定符合農機作業特點的保險期間規定條款。保險期間應當與費率統籌考慮。如投保夏、秋兩季等收割作業期間的（可按月份注明），只需按全年的80%的保費繳納，只投保夏季的，需按全年50%的保費繳納。以期通過靈活的費率機制，滿足多種需求，提高農機手投保積極性。

4.5 創新拓展保險險種

不斷提升農業保險保障水平，是推進農業保險高質量發展的核心。農業保險保障對象可以結合保障糧食安全、鄉村振興戰略等風險保障需求，探索從農業的產中向產前、產后延伸，從第一產業向第二、第三產業及產業融合轉變，要適應新形勢，不斷創新推出農機政策性保險新險種，為農機化高質量發展提供保障。如：當前要結合“兩強一增”行動工作，創建糧食烘干中心和全程農機化示范基地建設，調查統計糧食烘干機、無人飛行植保機等農機事故，查找分析農機安全隱患，探索糧食烘干機、無人飛行植保機等農機政策性保險的實施辦法，開發具有前瞻性的相關保險新產品，擴大保險覆蓋面，將更多的農機納入保障范圍。

4.6 提升保險科技應用水平

保險要實現高質量發展，不僅需要進一步完善相關制度體系，還需要科技應用的創新支持，通過新技術、新手段改變傳統農業保險的粗放經營模式，從而促進農業保險提質、增效、降本。一是通過移動互聯、衛星定位、遙感測繪、物聯網、人工智能、區塊鏈、大數據、云計算等新技術，全面提升保險服務的能力，提升產品創新能力，加大農村普惠性保險產品供給，有效改善農戶的服務體驗。二是提高風險管控能力，提升保險標的管理、客戶管理、風險管控水平。三是繼續創新、完善線上作業和移動作業，不斷提高數字化和智能化經營水平。四是通過農業保險電子化、數字化、智能化科技應用的普及，進一步有效提升各級政府和監管部門對農業保險的管理監督效能。