淺談建筑工程綜合竣工驗收改革

沈杰

0 引言

隨著中國經濟的高速發展，建筑領域“放管服”改革已經成為推動政府轉變職能，簡政放權的關鍵。而上海結合“一網通辦”改革在建筑工程綜合竣工驗收改革的探索，則是以問題為導向，通過“制度創新+科技賦能”方式優化營商環境，讓政府和企業之間的關系更加和諧，也為政府職能的有效行使提供了可行的目標和改革的方向。

1 建筑工程綜合竣工驗收改革的目的與定義

建筑工程綜合竣工驗收改革是指通過對建筑工程、建筑工程綜合竣工驗收的重新定義，再造竣工驗收聯合審批流程。改革的目的一是規范政府各驗收部門的權力，提高審批效能，優化營商環境；二是規范企業的經營行為，避免企業通過鉆政策漏洞來獲取非法利益。

1.1 建筑工程綜合竣工驗收的定義

1.1.1 建筑工程的定義

建筑工程是指本行政區域內新建、改建、擴建的各類房屋建筑工程和市政基礎設施非交通工程。

1.1.2 建筑工程綜合竣工驗收的定義

建筑工程綜合竣工驗收（以建設管理作為牽頭部門為例）是建設管理部門通過“上海市工程建設項目審批管理系統”統一受理并牽頭組織必驗部門規劃和資源實施綜合竣工驗收，同時根據實際情況增加民防、綠化市容、衛健委、交警、交通、氣象等選驗部門，一并實施綜合竣工驗收。各專業驗收管理部門驗收通過后，由牽頭部門統一核發《建筑工程綜合驗收合格通知書》。

1.1.3 著重再造流程、深化改革

優化營商環境深層次，是對政府職能和履職方式進行調整。再造建筑工程綜合竣工驗收流程，是推動政府職能轉變、深化改革的重要措施。政府通過統一竣工驗收圖紙和驗收標準的方式形成“一張藍圖”在“一口受理、綜合驗收、一次發證”的模式下，來研判工程項目各項技術經濟指標是否符合設計和政府審批要求而形成使用能力，并正常投入使用。

2 建筑工程綜合竣工驗收的原則

建筑工程綜合竣工驗收由于涉及專業驗收部門多、項目參建單位標準高等原因，所以建筑工程綜合竣工驗收主要有廣泛參與、客觀性、科學性、合作性和公正性等原則。

2.1 廣泛參與原則

建筑工程綜合竣工驗收同過去的單項驗收相比，有規模大、涉及驗收部門多、整體性強、周期長等特點，故工程項目建成后需所有參建單位參與，甚至會邀請有關方面的權威專家參與。

2.2 客觀性原則

建筑工程綜合竣工驗收是一項系統工程，各專業驗收部門在“一張藍圖”的基礎上，由建設管理部門牽頭在規定的時間內，相對獨立地對負責的專項進行驗收，獨立研究驗收中存在的重大問題，并客觀地做出符合國家法律法規及符合建設項目運行原則的結論。這就要求竣工驗收的專業驗收人員需深入現場實地勘驗，查驗建設檔案資料，并對項目工程建設的各個環節作出客觀地、實事求是的評價。

2.3 科學性原則

在建筑工程綜合竣工驗收過程中，應堅持科學的態度，運用科學方法進行調查、研究和分析，堅持實事求是，將定性分析和定量分析結合起來，用科學的數據說話，建設工程綜合竣工驗收的結論應能經得起科學的檢驗。

2.4 合作性原則

建筑工程綜合竣工驗收工作的順利完成，還需要項目建設單位、勘察單位、設計單位、監理單位以及施工單位等參建各方的通力合作。鑒于竣工驗收是一項復雜、龐大的系統工作，特別是一些建設工期長、隱蔽工程多的大型公共建筑，如果沒有參建各方的通力合作，竣工驗收工作就無法順利進行，也無法進入由政府組織的建設工程綜合竣工驗收階段。

2.5 公正性原則

在綜合竣工驗收的過程中，各專業驗收部門的驗收人員必須堅持獨立、公正的立場和對參建各方負責的態度，不偏袒和傾向任何一方，公正地評價和驗收建設成果，并提交竣工驗收結論。

3 建筑工程綜合竣工驗收內容

建設工程綜合竣工驗收內容由涉及的驗收部門確定，具體驗收部門主要由必驗部門建設管理、規劃資源和選驗部門民防、衛健委、綠化、交警、交通、氣象部門等組成。

3.1 建設管理部門驗收內容

建設管理部門驗收由質量驗收、消防驗收和備案及建設工程竣工驗收備案三個事項組成。

3.1.1 建筑工程質量驗收

建筑工程質量驗收是指工程質量監督機構參與工程竣工驗收會議，對竣工驗收程序的合法性進行監督。工程竣工驗收主要是由建設單位組織的檢查組，對工程實體質量、參建各方的竣工資料以及建筑工程的使用功能進行抽查、試驗。驗收通過后，由質量監督機構出具《上海市建設工程質量監督報告》。

根據改革要求，對實施建筑工程綜合竣工驗收的項目，工程質量監督機構不再對工程竣工驗收的組織形式、驗收程序、執行標準等情況進行現場監督，其相關內容在綜合竣工驗收時進行抽查。

3.1.2 消防驗收和備案

消防驗收和備案是指“總建筑面積大于兩萬平方米的體育場館、會堂、公共展覽館、博物館的展示廳”等特殊建設工程實施消防審驗制度，對其他建設工程實施消防備案抽查。通過后，由質量監督機構出具含消防驗收和備案內容的《上海市建設工程質量監督報告》。

消防驗收、消防備案抽中的項目驗收指：（1）建筑類別與耐火等級、總平面布局、平面布置；（2）建筑保溫及外墻裝飾、建筑內部裝修；（3）防火分隔、防煙分隔、防爆；（4）安全疏散、消防電梯；（5）消火栓系統、自動噴水滅火系統、火災自動報警系統、防煙排煙及通風、空調系統；（6）消防電氣、建筑滅火器、其他滅火設施等。

3.1.3 建設工程竣工驗收備案

根據改革要求，取消《建設工程竣工驗收備案證書》。對通過綜合竣工驗收的建設項目，建設管理部門根據各專業驗收部門的驗收意見，統一出具《建筑工程竣工驗收合格通知書》。

3.2 規劃和資源部門驗收內容

規劃和資源部門驗收由土地核驗、建設工程規劃驗收和建設工程檔案驗收三個事項組成，驗收通過后由規劃和資源部門統一出具含三個驗收內容的《竣工規劃資源驗收合格證》。

3.2.1 土地核驗

土地核驗是指審核建設工程與出讓合同或劃撥決定書所載明的內容是否一致。具體指：（1）建設主體；（2）用地范圍、面積、用途等用地情況；（3）出讓金（含補繳）、劃撥價款、違約金等價款支付情況；（4）容積率、綠地率、建筑系數、開工時間、竣工時間等建設項目基本情況；（5）保障性住房的套數、面積，經營類用地的住宅、辦公、商業（娛樂）建筑面積，工業類用地的單位用地投資強度、工業企業內部行政、辦公及生活設施用地比例，工業項目固定資產總投資額等建設項目特定要求的履行情況等。

3.2.2 建設工程規劃驗收

建設工程規劃驗收是指檢查建設項目建設情況及竣工圖是否符合《建設工程規劃許可證》及其附圖的核準要求。具體指：（1）用地范圍（界線）；（2）綠化區域；（3）室外停車泊位區域；（4）出入口設置；（5）圍墻；（6）建筑間距和退界；（7）建筑面積；（8）建筑外輪廓；（9）建筑內部平面布局；（10）建筑層數⑾建筑高度等。

3.2.3 建設工程檔案驗收

建設工程檔案驗收是指：（1）核查檔案管理職責；（2）檔案的完整性；（3）檔案的真實性；（4）是否規范執行《建設項目（工程）竣工檔案編制技術規范》地方標準等。

3.3 民防部門驗收內容

民防部門驗收是指：（1）對工程建設項目落實民防結建義務；（2）對配建項目民防工程的戰時用途和防護（防化）等級應符合前期民防部門的意見，民防工程測繪面積滿足規定要求；（3）對繳費項目應足額繳納了民防工程建設費；（4）現場沒有出現破壞民防防護結構和民防設備設施的情況。通過后，出具《民防專項竣工驗收意見》。

在出具民防專項竣工驗收意見前，須完成民防工程質量竣工驗收和民防工程檔案驗收。民防工程質量竣工驗收指在民防工程項目完成工程設計和合同約定的各項內容，達到竣工標準的前提下，由民防工程質量監督機構對建設單位組織的竣工驗收進行監督。通過后，出具《上海市民防工程質量監督報告》。民防工程檔案驗收指：（1）審查工程文件材料的形成、收集、整理與歸檔情況；（2）審查竣工圖的編制質量情況；（3）審查檔案的完整性、準確性及系統性情況等。通過后，出具《上海市民防工程竣工檔案驗收意見書》。

3.4 衛健委部門驗收內容

衛健委部門驗收是指建設項目涉及集中空調通風系統的、公共場所、供水單位、醫療機構（含放射性職業病危害）及其他傳染病防治的設計建造，應符合相關規范規定。通過后，出具《關于××項目竣工驗收的衛生審核意見》。

3.5 綠化部門驗收內容

綠化部門驗收是指：（1）配套建設的綠地、喬、灌木及地被、屋頂綠化應該符合方案征詢階段綠化部門的審核意見；（2）配套公廁、生活垃圾收集設施與配套環境衛生設施應符合方案征詢階段綠化部門的審核意見。通過后，出具《××項目配套綠化、環衛通過竣工驗收的意見》。

在綠化部門驗收前，須完成園林綠化工程質量竣工驗收。園林綠化工程質量竣工驗收指在園林綠化工程項目完成工程設計和合同約定的各項內容，安全隱患、安全事故的處理已完成，達到竣工標準的前提下，由園林綠化安全質量監督機構對建設單位組織的竣工驗收進行監督。通過后，出具《上海市園林綠化工程質量監督報告》。

3.6 交警部門驗收內容

交警部門驗收是指出入口的驗收，具體指對工程建設項目出入口設置的寬度、數量、位置及配套安全設施進行核查驗收。通過后，出具《建筑工程交通設計驗收通知書》。

3.7 交通部門驗收內容

交通部門驗收是指停車位的驗收，具體指：（1）機動車停車場（庫）的泊位類型、數量以及有關交通設計指標應符合建設項目涉及審批階段最后出具的有關停車專項審核意見要求；（2）機動車停車場（庫）交通設施設備應符合相關技術標準要求。通過后，出具《上海市機動車停車場（庫）竣工驗收信息表》。

3.8 氣象部門驗收內容

氣象部門驗收是指涉及須有氣象部門參與的防雷裝置驗收，具體指：（1）安裝的防雷裝置應符合國家有關標準規定的設計施工要求和國務院氣象主管機構規定的使用要求；（2）安裝的防雷裝置應按照經氣象部門核準的施工圖施工完成。通過后，出具《××項目防雷裝置驗收意見書》。

4 建筑工程綜合竣工驗收目前存在的問題

通過近幾年的實踐，上海市在建筑工程綜合竣工驗收環節已取得的階段性的成果，但在實際的運行中，我們也看到了存在的不足，主要還是第三方服務機構缺少統一的管理機制、建筑工程竣工驗收缺少統一的行業規范、各專業驗收部門對建筑工程綜合竣工驗收放權不夠等問題。

4.1 建筑工程綜合竣工驗收環節第三方服務中介機構缺少統一的管理機制

建筑工程綜合竣工驗收環節第三方服務中介機構缺少統一的管理機制。雖然建筑工程綜合竣工驗收是建設領域行政審批其中的一個環節，但是涉及多個驗收部門且較復雜，故建設單位一般都會聘請第三方服務單位或個人來幫助申辦，屬于政府在轉移職能的過程中出現的新的市場行為。由于政府部門對第三方服務中介機構缺少統一的管理機制、對個人也沒有建立個人資質管理制度，故對第三方中介亂收費或弄虛作假等行為沒有相應的管理措施，易造成不公平的市場環境。

4.2 建筑工程綜合竣工驗收缺少統一的行業規范

建筑工程綜合竣工驗收缺少統一的行業規范。由于建筑工程綜合竣工驗收涉及的專業驗收部門多，各自的業務導向、部門利益形成了不同的技術標準，沒有統一的綜合竣工驗收行業規范，部門與部門之間的標準差異，影響了綜合竣工驗收的效能。比如消防驗收標準仍然參照執行的原中華人民共和國公安部的行業標準，造成質量驗收和消防驗收融合度差；檔案驗收缺乏統一性，仍存在分送民防、規劃和資源部門等現象。

4.3 建筑工程綜合竣工驗收放權不夠

建筑工程綜合竣工驗收放權不夠。一是部分驗收部門內部仍存在互為標準或要求作為前置驗收的條件。比如涉及民防部門和綠化部門驗收時，存在先完成民防工程和綠化工程的竣工質量監督，然后實施綜合竣工驗收現象。目前，民防和綠化市級專業驗收監督機構仍游離在綜合竣工驗收之外。二是建筑工程綜合竣工驗收“多證合一”改革力度不足，各專業驗收部門出于部門利益，仍單獨出具專業驗收意見，不利于深化改革，推動政府職能轉變。

5 建筑工程綜合竣工驗收的改進措施建議

建筑工程綜合竣工驗收改革從醞釀到實施經歷了近3 年的探索，為上海建設領域改革，提高營商環境，做出了應有的貢獻。而隨著行政審批制度改革進入深水區，需要政府從更高的層面來全面梳理相關職能部門、行政相對人的責權，進一步推動建筑工程綜合竣工驗收改革。

5.1 建立第三方服務中介的立法和管理機制

建立第三方服務中介的立法和管理機制是推進建設領域改革、深化社會主義市場經濟改革的重要環節。上海作為中國改革開放的前沿陣地，需要及時地借鑒先進經濟體的經驗，比如張楠迪揚分析和闡述的《政府與行政審批中介關系-美國經驗對社會投資建設工程項目的啟示》中關于行政審批中介的立法和管理機制。只有厘清政府與市場的關系，厘清權力的邊界，才能真正的轉變職能，政府才能由“全能政府”向“有限政府”蛻變。故建議建立第三方服務中介的立法和管理機制，來推進第三方評估機構對中介機構和個人從業的標準、資格以及誠信管理等，通過完善建設領域改革，來深層次地解決當前社會發展中的關鍵矛盾。

5.2 整合和出臺建筑工程綜合竣工驗收行業標準

全面梳理建設管理、規劃和資源、民防、綠化市容、衛健委、交警、交通、氣象等部門的行業標準，按照精簡、整合的原則，出臺《建筑工程綜合竣工驗收行業標準》來梳理和規范行業業務標準。比如從安全角度一二層住宅須加裝防護欄，但從消防角度來說，窗外加裝防護欄造成逃生通道被封，容易產生危險。而通過行業標準的統一，可以規范和提升綜合竣工驗收效能。

5.3 建立和完善建筑工程綜合竣工驗收體制

建筑工程綜合竣工驗收環節改革實質上是政府轉變職能，簡政放權，優化服務改革的重要環節。為進一步推動綜合竣工驗收環節的改革，建議一是建立“大驗收”的綜合管理機制，將分散在建設、規劃、民防、綠化市容、交警、交通、衛健委、氣象等部門，承擔竣工驗收的職能予以整合歸并，并通過人員流轉、事業單位改革等方式形成前期審批與后期驗收相互監督的“大驗收”模式。二是建立對建設項目社會信用管理體系，主要是對參建各方建立全面的誠信結合懲戒的管理制度。誠信檔案，作為本市甚至是全國統一大市場的基礎數據，成為企業入市的標準并形成良好的循環機制。

6 結語

綜上所述，上海對建筑工程綜合竣工驗收實施再造流程，是“制度創新與科技賦能”的合力效果。雖然只是行政審批中的一個環節，但我們也碰到了頂層設計缺乏、外部阻力大等問題。所以，政府應該根據我國國情，按照市場導向為標準，來規范政府權力的運行，通過簡政放權來釋放市場和社會的活力，不斷優化營商環境。