黨內法規配套立規優化路徑研究

吳 濤 李 沖

中國共產黨黨內法規體系是由多層次黨內法規構成的有機統一整體，黨內法規體系建設堅持民主集中制原則，同時強調要處理好整體統一性與局部適應性、穩定性與實踐能動性的辯證關系。經過多年黨內法規制度建設實踐，黨中央逐步認識到構建配套完備的黨內法規制度體系的現實需要性和必然性。《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013-2017年)》明確提出黨內法規建設工作目標之一為“配套黨內法規更加完備”。習近平總書記在2018年全國組織工作會議上指出：“我們推動形成配套完備、有效管用的黨內法規制度體系，強化依規治黨，維護法規制度嚴肅性和權威性，不留‘暗門’、不開‘天窗’，真正讓鐵規發力、讓禁令生威。”2019年《中國共產黨黨內法規制定條例》(下文簡稱“《制定條例》”)修訂并發布，正式確立黨內法規配套制定要求。由于配套立規制度確立時間相對較晚，我國配套立規在配套主體、配套時間、配套內容等方面還存在諸多問題需要改進和完善，黨內法規配套制度規定與工作實踐仍有較大差距。因此要著眼配套立規實踐，深刻認識配套黨內法規問題所在，對癥下藥，不斷進行制度優化，探索將黨內法規制度優勢轉化為依規治黨治理效能的高效方式。

制定配套黨內法規作為完善黨內法規體系的新方向，在理論研究上得到越來越多學者的關注。目前針對黨內法規配套立規的研究大致可分為如下幾個主題：第一，關于黨內法規配套立規政治邏輯研究。提出黨內法規配套立規的政治邏輯在于貫徹民主集中制，做到“兩個維護”，摒棄形式主義和官僚主義。第二，關于黨內法規配套立規原則研究。主張運用辯證思維明確黨內法規配套立規應堅持為與不為、同與不同、取與不取的原則；部分學者提倡堅持優位原則、授權明確性原則、輔助原則和比例原則。第三，關于黨內法規配套立規標準研究。學者提出樹立合法合規、程序正當、因地制宜、科學規范的立規基本標準。第四，關于黨內法規配套立規現存問題研究。學者們從規范分析視角總結幾大問題，如重復上位法規定、配套時間滯后、越位和選擇性配套等共性問題。第五，關于黨內法規配套立規優化路徑研究。“立規標準說”主張通過明確和優化黨內法規配套立規原則規范配套黨內法規制定工作。“立規政治邏輯說”認為建立統一規范的黨內法規配套立規標準有助于將配套黨內法規制度優化設想轉化為立規實際。有學者從制度創新視角，提出配套類型、規定和語言整體創新，實現從整體配套向單項配套、從實體規定到程序規定、從抽象語言到具體語言的轉變。

本文立足黨內法規配套立規實踐，堅持問題導向，著眼于配套立規路徑優化研究。通過總結黨內法規配套立規現狀，立足已有研究基礎，細化分析視角，通過對中央黨內法規與配套黨內法規進行數量、制定時間、內容結構、名稱等微觀項目對比，為黨內法規配套立規問題研究提供具體分析數據，同時立足配套立規問題成因提出針對性解決建議。

一、 配套立規制度理性：工具理性與價值理性交互協同

法治領域“配套思維”是在推進法治中國建設的治理實踐中淬煉的制度優化策略，配套性制度是完善法治體系進路中的重要環節，依法治國與依規治黨作為中國共產黨執政事業的一體兩面，法治建設和黨規制度基于相同的治理基點和發展進路，內含邏輯一致的制度適應性調整理性。因此無論是“配套立法”還是“配套立規”，無論是授權型、職權型、委任型配套屬性，還是整體性配套、個別配套選擇，本質都滲透著制度完善理性，基于制度完善的現實考量，配套立規制度理性意蘊即回歸于黨規制度體系實踐中整體質效優化。

基于工具理性與價值理性統合視角審視配套立規制度，其頗具馬克思主義批判思維。從工具理性角度，配套立規制度突出規范性與靈活性、服從性與能動性的辯證統一，可有效規避制度工具主義的狹隘設定，避免落入制度僵化陷阱。《制定條例》將黨內法規配套立規的情景設定進行動靜分化，上位黨規靜態規定與一般性條款動態補充，立足于制度執行惰性思維的現實預警，統籌審視制度工具理性與反工具理性的矛盾悖論。從價值理性角度，配套立規制度以民主集中原則為制度軸，配套立規系列環節設計始終圍繞上下位黨內法規位階關系和配套立規選擇性制定空間進行明確規范，以其制度優勢推動黨內法規制度體系完備有效，為實現黨內法規制度供給與依規治黨制度需求動態均衡提供制度保障。配套立規價值理性是基于黨的事業發展現實而進行的制度理性選擇和結構性改革，服從和服務于依規管黨治黨的現實需求。

黨內法規配套立規制度的工具效力服務于黨內法規制度體系完備化建設藍圖。從制度理性審視配套立規制度，首先要回答配套立規制度的初衷，并展開合理期待，在回答一系列價值性制度設定后再展開制度運行的工具設計。價值理性是配套立規制度工具理性的指引先驅，工具理性的“實然效果”始終圍繞價值理性的“應然期盼”，黨內法規配套立規制度價值理性將指引配套立規制度實現能動式革新完善。

二、配套立規問題現狀

黨的中央組織制定的中央黨內法規主要是針對黨的根本問題和基本制度進行規范。根據《制定條例》，僅黨的中央組織有權制定黨章、準則、條例。此三種黨內法規中，條例中配套條款規定數量最多，因此為提高對配套立規制度研究的便捷性、針對性和可控性，選擇公開發布且現行有效的37部條例進行分析，如表1所示。

表1 37部現行條例

從所選取的中央黨內法規配套立規情況分析，配套性條款的執行情況不容樂觀，部分中央黨內法規的配套立規要求沒有落實。將表1中所反映的針對中央黨內法規進行配套立規的現存問題進行歸納，可概括為以下四種問題。

(一) 配套不到位

配套不到位主要針對含有明確的配套性條款的中央黨內法規，下級黨委少配套、不配套，導致配套性規定執行狀況較差，嚴重影響黨中央關于黨內法規體系化建設的構架部署。以表1中列舉的中央黨內法規為例，配套性條款中多以“應當”“可以”等詞進行規定，根據“應當”“可以”在法律適用上的解釋，可以將配套性條款相應地劃分為強制性配套規定和授權性配套規定。但也有例外，如《黨政領導干部選拔任用工作條例》(2019年修訂)配套性條款中并未出現應當、可以等字樣，針對此種情況應與“應當”作同義理解，即視為強制性配套規定。

(二) 配套立規延遲

配套黨內法規出臺時間滯后是黨內法規配套性規定貫徹落實過程中的又一嚴重問題。中央黨內法規與配套黨內法規步調一致、協同配合是提升黨內法規治理實效的重要因素。配套黨內法規發布的時間對中央黨內法規執行效能發揮具有重要影響，配套立規越及時越有助于依規治黨治理實踐的順利開展，更好維護黨中央的集中統一領導。但是《制定條例》中并未規定配套黨內法規出臺時間，以《中國共產黨農村工作條例》作為樣本，對其12部配套性黨內法規的出臺時間進行統計分析，如表2所示。

表2 《中國共產黨農村工作條例》及配套黨內法規出臺時間統計表

如表2 所示，作為上位黨內法規的《中國共產黨農村工作條例》于2019年8月19日正式發布實施，通過查閱公開資料顯示，與其相對應的配套黨內法規共12部，其中云南省最早發布配套實施辦法，時間為2019年12月27日，最晚發布配套黨內法規的為湖南省，時間為2020年11月1日，12部配套黨內法規出臺時間跨度約有11個月。針對配套黨內法規出臺時間缺乏規定，是導致配套黨內法規出臺時間慢、出臺拖延的重要原因，對黨內法規立體式執行效能產生消極影響。

(三) 配套更新滯后

配套黨內法規以上位中央黨內法規作為配套依據，中央黨內法規失效、修訂，相應的配套黨內法規也應當進行調整，但是在實際執行過程中，部分配套黨內法規未隨上位中央黨內法規的修訂而進行及時調整，存在配套立規更新滯后問題。以《中國共產黨黨組工作條例》為例，存在上位中央黨內法規已經失效而配套黨內法規仍然有效的情形，具體情況如表3所示。

表3 《中國共產黨黨組工作條例》及配套黨內法規情況對比表

(四) 配套質量欠佳

三、配套立規問題原因剖析

針對配套立規問題的原因分析應當堅持系統性、整體性的分析路徑，既關注立規技術、立規制度，同時又應當拓寬立規研究視野，從立規監督與立規責任等角度考察立規保障問題。

(一) 配套立規技術尚未形成統一規范

(二) 配套立規制度規范不明確

《制定條例》第三章至第六章規定了黨內法規制定程序，劃分了配套立規的程序階段，但立規程序仍存在制度疏漏。

其二，針對配套立規程序的特殊性關注不足。相較于一般黨內法規，配套黨內法規高度體現上下位協同配合、配套銜接關系，配套黨內法規作為中央黨內法規的細化規定，應當以充分理解中央黨內法規立規原意作為制定配套黨內法規的基礎，減少因對中央黨內法規側重內容把握不一導致的定位偏差。相較于配套立規，配套立法制度運行時間相對較早，即便如此，配套立法中同樣存在與上位法銜接錯位的現實問題。有學者針對《中華人民共和國民族區域自治法》配套立法情況進行考察，研究發現某自治區在《中華人民共和國民族區域自治法》出臺后未制定配套規定，導致自治條例適用缺位，學者提出缺失上位法的具體引領，如《<民族區域自治法>實施細則》缺位以及《國務院實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》仍未達到具體適用的精細化水準，是地方配套立法仍未落地的重要原因。除上位法引領缺位外，還存在立法主體銜接、上下位溝通機制缺位等原因導致下位配套立法無法達到立法預期。配套立規過程中上下級黨委銜接問題與配套立法銜接問題具有同質性，都存在銜接主體、銜接機制缺失的現實問題。在民主集中制的立規原則約束下，由于缺乏知悉上位黨內法規立規側重和具體立規指引，致使配套立規“有限創新”的制度構想最終走向“唯上不唯實”的配套實際。

(三) 配套立規監督疏漏

其二，缺乏對配套立規情況的自查監督。一方面，對需進行配套立規的數量缺乏統計。下位黨委缺乏統計整理，自身制定的配套黨內法規數量嚴重少于含有配套規定的中央黨內法規數量，嚴重影響中央黨內法規的整體執行效能。另一方面，對配套黨內法規效力狀態缺乏自檢。配套黨內法規的效力狀態受上位中央黨內法規效力狀態影響較大，在實踐中由于缺乏對上位中央黨內法規變動狀況的及時關注，導致出現中央黨內法規已廢止或修訂而配套黨內法規仍然現行有效或仍援引原中央黨內法規的狀況，反映出配套立規主體對其制定的配套黨內法規效力狀態缺乏自覺監督和關注。

(四) 缺乏對配套立規失職失責的追責問責

四、配套立規優化路徑

基于配套立規問題的成因分析，針對配套立規優化路徑的考量，一方面注重發揮配套立規主體的能動作用，提升配套立規能力和水平；另一方面促進配套立規制度系統完善，在實踐中不斷優化制度設計。

(一) 提高配套立規技術水平

立足黨內法規技術規范，突顯配套立規技術特質。基于突出配套黨內法規的針對性、可操作性制度設定，配套立規技術應當側重適用精確化、規范化的法律語言，堅持明確、具體的制定標準。例如增加關于程序性規定的細化規范，將上位中央黨內法規中關于“定期檢查”的指導性規定予以細化，明確定期檢查的周期、定期檢查的方式(采用抽查、匯報、全面檢查等方式)、定期檢查的內容等，避免制度執行彈性空間過大。

(二) 優化配套立規程序

明確配套黨內法規解釋機制，減少由于規范不明帶來的執行壓力。一是要確定配套黨內法規解釋主體。關于黨內法規的解釋條款，一般在附則部分進行規定，但是部分配套黨內法規卻沒有規定解釋條款，如《中國共產黨政法工作條例》明確中央政法委員會對條例進行解釋，與之相配套的某省《貫徹〈中國共產黨政法工作條例〉實施細則》中并無關于解釋主體的條款規定，導致配套黨內法規解釋工作難以執行，只有確立解釋主體才能明確主體職責，減少解釋權歸屬不清的現象發生。二是要明確配套黨內法規解釋期限。如《制定條例》規定由中央辦公廳負責解釋工作，中央辦公廳法規局組織編寫的《中國共產黨黨內法規制定條例及相關規定釋義》并于2020年7月1日出版發行，對《中國共產黨黨內法規制定條例》進行全面解讀。但是由于沒有明確的時間限制，多數配套黨內法規的解釋工作并未開展或并未及時開展，因此中央黨內法規有必要明確配套黨內法規解釋出臺時限，要求解釋機關在配套黨內法規公布后的規定時限內完成解釋工作。

(三) 完善配套立規監管制度

建立多元主體參與、立體式監管機制。中央黨內法規可以設立專門機關對配套性規定執行情況進行檢查監督，部門黨委及省級黨委自身應加強對配套立規工作執行情況的自檢自查，中央黨內法規的執行部門對部門黨委及省級黨委進行的配套立規工作進行監督提醒，確保中央黨內法規配套性規定得到貫徹落實，減少配套空白、配套延遲情況。首先是黨中央的監督，可以采取事前通知和事后檢查相結合的形式，在含有配套性條款的中央黨內法規發布后，可以向配套黨內法規制定主體發布配套通知，便于下級黨委進行統籌安排，在中央黨內法規出臺一年后可以針對配套性條款的執行情況開展配套立規檢查工作，對仍未進行配套立規的下級黨委進行通知催告。其次，建立配套黨內法規制定主體自檢自查機制，落實配套黨內法規制定機制，定期舉辦配套黨內法規檢查工作會議，對配套立規的數量、內容、黨中央解讀材料和其他地區配套立規的優秀經驗進行研討，知悉自身配套立規真實情況。最后，暢通配套黨內法規執行意見反饋渠道，專門登記執行主體在實踐中的反饋意見和改進建議，配套黨內法規必須依托實踐工作進行質量檢測，同時對收集到的意見進行及時反饋，將配套黨內法規修訂和改進情況及時進行通知和公布。

積極引入第三方評估機制，提升配套立規監管的專業性。引入第三方評估機構開展評估工作，在全面依法治國建設中已積累了相當的經驗，配套立規應當積極采用第三方評估的方式，確立由黨委委托第三方機構進行常態化評估的監督機制。首先，應當確立評估主體。評估主體應選擇具有深厚的黨內法規建設理論和黨內法規建設實踐經驗的專業研究機構，例如新《環境保護法》公布后，就聘請中國政法大學環境資源法研究所作為主持，連同國內其他院校展開評估工作，配套黨內法規可選擇本地區法學院系、黨內法規研究機構、專家學者等組成配套黨內法規評估專家智庫。其次，評估標準應當包含配套黨內法規制定數量比、配套黨內法規公布時間、配套黨內法規可操作性、配套黨內法規修訂情況、配套立規過程中民主參與情況等指標，由中央黨內法規制定主體或者解釋主體確立相應的配套立規評估指標體系，避免出現由于指標體系不一導致評估效益不高、浪費評估資源等情況。

(四) 健全配套立規追責問責機制

(五)加強黨委立規機構人才隊伍建設

充實立規機構人員力量，細化立規工作職責。依規治黨實踐發展對配套立規的需求日益增多，構建配套完備的黨內法規體系對黨內法規制定主體提出新要求、新期待。面對日益增多的立規要求，黨委辦公廳法規工作機構人員短缺，掌握專業立規技術的人才數量與立規任務量配比嚴重失衡。為避免人員配置掣肘立規工作專業化、科學化建設，應通過增設立規工作人員編制，擴充立規隊伍。一是可匯集本部門或本地區具有黨內法規專業背景的人才到黨內法規制定機構工作，建立內部人才培養鍛煉機制，可通過定期舉辦配套立規業務培訓班，積極選派年輕干部入班學習。二是公開招錄，利用新增編制公開招聘、選調有黨內法規制定工作經驗的法學專業人員、業務骨干進入配套立規工作崗位，可縮短培訓時間、降低培訓成本。三是設立人才政策綠色通道，從知名高校、科研機構招聘黨內法規專業人才，提升配套立規工作隊伍整體層次。

提升配套黨內法規制定主體綜合素養，避免由于能力不足導致的配套立規乏力。關于制度建設工作，習近平總書記指出：“建章立制，要堅持系統思維、辯證思維、底線思維，體現指導性、針對性、操作性。”配套黨內法規制定主體要不斷加強理論和實踐的整體學習，堅持實踐導向、問題導向，配套黨內法規制定主體作為黨內法規制定者，同時也是本部門本地區黨內法規制度建設的責任主體，只有不斷提高綜合素養才能針對具體的實踐進行抽象歸納，服務依規治黨實踐。首先，配套立規主體應筑牢黨內法規制度知識譜系，不斷拓展關于黨內法規制度建設的認識廣度和深度。其次，樹立實踐導向，將配套黨內法規建設理論與部門或地區依規治黨實踐相結合，提高理論學習的實效。最后，保持開放學習態度，配套黨內法規制度建設仍處于探索期，要避免閉門立規，充分利用各類信息平臺，學習借鑒其他制定主體優秀建設性經驗。

五、結語

黨內法規配套立規制度設計作為黨內法規體系實現系統完備、協調銜接建設構想的制度創新，目前仍處于發展與摸索階段。不可否認的是，以中央黨內法規為主干、以配套黨內法規為分支的黨內法規制度體系充分體現了民主集中制原則，有助于充分發揮中央集中統一領導的制度優勢，將依規治黨的制度優勢充分轉化為治理效能。黨內法規配套立規實踐中的現存問題反映出配套立規制度供給端的不足，通過現狀總結、問題分析，在厘清配套立規制度設計的制度理念和價值選擇基礎上審視配套立規制度未來建設，將有助于提高配套立規制度完善工作的高效性和經濟性。

黨內法規配套立規制度的深入研究，可堅持“一大一小”兩種視角。“大”，即立足于中國特色社會主義法治體系的宏觀布局。在黨內法規與法律法規協調銜接視域下，探索配套黨內法規與法律法規的協調配合，黨內法規配套立規制度應當充分審視自身制度定位，挖掘制度之間的內在聯系，服務中國共產黨依法治國、依規治黨的建設實踐。“小”，即著眼于完善黨內法規配套立規制度內在體系。配套黨內法規文本是配套立規制度價值傾向、立規技術、立規程序、立規監督、立規責任等綜合因素作用下的立規產物，對黨內法規文本的研究是為深入探討制度設計的發展問題，指引未來研究方向。只有細化黨內法規配套立規研究領域，才能不斷深化研究內容，促進配套立規制度日臻完善。