海綿城市：系統化全域推進

□ 《民生周刊》記者 嚴碧華

又到汛期，城市防洪防澇備受關注。多年來，因強降雨導致的城市內澇現象并不鮮見，再加上“雨停即旱”、河水黑臭等問題交織，城市防洪防澇壓力陡增。為解決這些問題，我國開啟了海綿城市建設。

形象地說，海綿城市是指城市能夠像海綿一樣，在適應環境變化和應對自然災害等方面具有良好的彈性，下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時將蓄存的水釋放，并加以利用。

2015年4月，我國第一批海綿城市建設開始試點；2016年推出第二批。

這些試點城市按照海綿城市建設要求，完成了一系列工程，取得明顯成效，但也有些地方僅注重末端治理，完全寄希望于通過河道、污水廠和河湖濕地等解決問題，結果是事倍功半。

通過試點發現，要做到事半功倍，不僅是末端治理，還得控制住源頭，系統化全域推進。

2021年4月，財政部、住建部、水利部印發《關于開展系統化全域推進海綿城市建設示范工作的通知》，決定開展系統化全域推進海綿城市建設示范工作。

今年4月，住建部印發《關于進一步明確海綿城市建設工作有關要求的通知》，強調問題導向，當前以緩解極端強降雨引發的城市內澇為重點，使城市在適應氣候變化、抵御暴雨災害等方面具有良好的彈性和韌性。

受訪專家指出，這是海綿城市建設理念的大轉變，強調系統化全域推進，讓城市更有韌性。

兩批試點

地處湖南省北部、洞庭湖西側的常德市，城市腹地有條穿紫河，是奔流千年的古運河。

“白馬湖平秋日光，紫菱如錦彩鸞翔。”這是唐代大詩人劉禹錫《采菱行》里的詩句。資料顯示，穿紫河的名稱由詩中“紫菱”而得來。

這樣一條充滿詩情畫意的河流，在20世紀80年代，部分河道卻因城市擴展而被填埋，被分割成多段水體，受垃圾與沿岸農業面源污染影響，水體嚴重黑臭，曾一度被劃定為“黑臭河”，沿岸居民意見很大。

2004年前后，常德市開始對穿紫河進行第一輪整治，完成了清淤、岸線硬化和補水工程，但直至2008年，穿紫河還沒有發生有效好轉。

2015年，常德入選全國首批海綿城市建設試點城市。當年，常德全面啟動了對穿紫河的整治工作，采取調蓄、生態凈化等海綿化措施，消除了水體黑臭現象，大幅改善了河道生態環境。

今天的穿紫河環境優美，是常德城市一條流光溢彩的金腰帶。

和常德同一批成為試點城市的四川省遂寧市，也曾一直被“水”所擾，為“水”所困。

一方面，水資源短缺，人均淡水資源占有量少，且內河污染較為嚴重；另一方面，降雨量大時，城市防洪排澇壓力大，經常“水多”為患。

江蘇宿遷山水綠廊

自2015年啟動海綿城市建設以來，針對因區域內低山淺丘、降雨充沛等特點易造成的城市內澇、徑流污染等問題，遂寧投資119.4億元，完成市政道路、建筑小區、公園濕地等346個試點項目建設，有效緩解內澇、黑臭水體等突出城市病。

和常德、遂寧同為海綿城市建設試點城市的，還有江蘇鎮江、浙江嘉興等地，共16座城市。緊隨其后，2016年4月，財政部、住建部、水利部公布了第二批海綿城市建設14個試點城市名單。

兩批總計30個試點城市，既考慮了東、中、西部地區經濟發展水平的差異，又考慮了南北方的氣候不同，涵蓋了大、中、小不同規模的城市。而且，根據自然地理條件和水文狀況不同，試點內容各有側重。

“這是一種新的理念，是針對現有城市問題提出的，目的是解決環境與建設之間的矛盾。”中國城市規劃設計研究院水務分院副院長謝映霞曾表示。

經多方探索，大部分地方較好地解決了城市內澇、污染和水資源缺乏等問題，同時積累了豐富的經驗。

系統化推進

在上述兩批海綿城市建設試點過程中，不少地方發現，海綿城市建設不能頭痛醫頭、腳痛醫腳，需要系統化全域推進，源頭、末端治理并舉。

基于此，在前期兩批試點完成之后，我國開啟了新一批試點。2021年4月印發的《關于開展系統化全域推進海綿城市建設示范工作的通知》明確，新區以目標為導向，統籌規劃、強化管理，通過規劃建設管控制度建設，將海綿城市理念落實到城市規劃建設管理全過程。

老區以問題為導向，統籌推進排水防澇設施建設、城市水環境改善、城市生態修復功能完善、城市綠地建設、城鎮老舊小區改造、完整居住社區建設、地下管網（管廊）建設等工作，采用滲、滯、蓄、凈、用、排等措施，補齊設施短板，“干一片、成一片”。

當年5月，財政部、住建部、水利部舉行2021年度系統化全域推進海綿城市建設示范城市競爭性評審。

評審會主會場設在北京，全國24個城市設分會場，評審答辯采取遠程視頻連線方式進行。經過陳述、答疑、評審等環節競爭性選拔，唐山、長治等20座城市確定為首批示范城市。

2021年12月，《中央財政海綿城市建設示范補助資金績效評價辦法》印發，績效評價結果劃分為A、B、C、D四個等級，根據評價等級補助。評價辦法明確對年度績效評價結果等級為A、示范期總體績效目標完成情況較好的，予以通報表揚，在撥付資金時適當加快進度。對年度績效評價結果等級為C和D、示范期總體績效目標完成滯后的，適當緩撥、扣撥補助資金，并作為示范城市所在省份下一年度參與示范評審的重要依據。

山西省長治市，自2016年被確定為山西省海綿城市建設試點以來，成立了專業管理實施機構，系統完善頂層設計，將海綿城市理念融入城市更新、老舊小區改造、生態功能修復等工作。

2021年入選全國首批系統化全域推進海綿城市建設示范城市后，長治圍繞系統化全域推進海綿城市建設，錨定打造山水相融、生態引領的太行宜居山水名城目標，統籌流域區域、城市、設施、社區四個層級，全流域構建區域海綿體系、全要素構建城市健康水循環系統、全維度補齊設施短板、全方位打造高質量海綿社區，著力打造山—城—湖全域系統生態修復與治理、海綿城市建設統籌采煤沉陷區治理、海綿城市建設帶動區域高質量轉型發展“三個示范”。

今年3月25日，財政部發布中央財政海綿城市建設示范補助資金2021年績效評價結果，結果顯示：A檔城市5個，B檔城市15個。其中，長治為A檔。

前不久，“十四五”全國第二批系統化全域推進海綿城市建設示范城市公示，入選城市包括秦皇島、晉城、呼和浩特等25座城市。

讓城市更有韌性

海綿城市向系統化全域推進，目的是努力讓城市更富有韌性。

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，推進以人為核心的新型城鎮化，強化歷史文化保護、塑造城市風貌，加強城鎮老舊小區改造和社區建設，增強城市防洪排澇能力，建設海綿城市、韌性城市。

韌性城市是指城市能夠憑自身的能力抵御災害，減輕災害損失，并合理調配資源以從災害中快速恢復過來。

通俗地說，韌性城市是在逆變環境中具備承受、適應和快速恢復能力的城市。

當前，伴隨著城鎮化進程加快、城市功能日趨復雜，城市尤其是大中城市面臨更大壓力，遠不止防洪、缺水和生態。

中國城市規劃學會城市新技術應用學術委員會副主任委員、清華大學建筑學院研究員龍瀛撰文指出，城市韌性已成為城市可持續發展的重要論點之一，核心是要有效應對各種變化或沖擊，減少發展過程的不確定性和脆弱性。

未雨綢繆推進韌性城市建設，推動從傳統的災害管理向以容災、耐災為核心的風險管理轉變，將有助于提升城市的安全性、增強抗風險能力，從而更好地保障人民群眾生命健康和財產安全。

分析人士指出，這對于海綿城市建設提出了更高要求，城市不只是具有彈性，還要有韌性。而且，這樣一個系統工程，牽涉城市規劃、建設、管理等多個環節，不可能一蹴而就。