綠色規劃理念下的控制性詳細規劃轉型探索

羅德成

（重慶廣陽島綠色發展有限責任公司，重慶 400000）

0 引言

控制性詳細規劃長期以來作為城市用地開發建設的法定規劃，是保障規劃意圖落地實施的關鍵環節，在我國城市建設的土地管理中發揮著重要作用。在當前城市管理背景下，傳統控制性詳細規劃在指導城市建設的過程中顯露出彈性不足、適應新不強、效率不高等諸多困境[1]。2021 年2 月22 日，國務院印發了《國務院關于加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的指導意見》，要求“堅定不移貫徹新發展理念，全方位全過程推行綠色規劃、綠色設計、綠色投資、綠色建設、綠色生產、綠色流通、綠色生活、綠色消費”[2]。在新發展階段，我國城市正由外延式增量發展轉為內涵式質量提升發展，控制性詳細規劃要向為追求高質量發展、高品質生活服務。本文以重慶廣陽島片區控制性詳細規劃編制為例，探索了生態文明新時代，基于綠色規劃理念下的控制性詳細規劃轉型的一些探索實踐。

1 廣陽島片區控制性詳細規劃編制背景

1.1 廣陽島片區獲批長江經濟帶綠色發展示范

廣陽島位于重慶主城銅鑼山、明月山之間的長江段，枯水期面積約10km2，三峽大壩蓄水期面積約6km2。2017 年前曾規劃了300 萬m2房地產，完成全島征地拆遷、道路平場等供地準備，大開發給全島留下諸多開發痕跡，島內山水林田湖草自然生態格局被破壞。2016 年1 月5 日，習近平總書記在重慶主持召開推動長江經濟帶發展座談會上強調，把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護、不搞大開發。重慶市委、市政府認真貫徹落實習近平總書記關于長江經濟帶的重要指示要求，決定還島于民，停止廣陽島商業開發，將其定位為“長江風景眼、重慶生態島”，并以廣陽島為核心劃定168km2廣陽島片區進行整體規劃建設。2019 年4 月2 日，國家長江辦函復支持在廣陽島片區開展長江經濟帶綠色發展示范。2019 年5 月，重慶市委、市政府成立了廣陽島片區長江經濟帶綠色發展示范建設領導小組。

1.2 市人大立法加強廣陽島片區規劃管理

為深入貫徹習近平生態文明思想和國家關于長江經濟帶發展的決策部署，進一步加強廣陽島片區的規劃管理工作，強化法制保障，重慶市人民代表大會常務委員會于2019 年8 月2 日審議通過《重慶市人民代表大會常務委員會關于加強廣陽島片區規劃管理的決定》，并于2019 年9 月1 日實施。這在重慶開啟了對一個城市片區規劃管理進行人大立法的先例，同時對廣陽島片區的規劃編制工作提出了更高的要求。

1.3 控制性詳細規劃創新轉型熱潮

2019 年和2020 年先后發布的北京城市副中心、首都功能核心區控制性詳細規劃（街區層面）在國內掀起了對傳統控制性詳細規劃轉型的熱潮，也引發了大量的理論思辨和編制技術改革探索。特別是街區層面的控制性詳細規劃，突出規劃傳導，強化過程管控和彈性管控，從藍圖式規劃轉向治理型規劃，這為全國控制性詳細規劃轉型提供了探索方向和樣本[3]。特別是廣陽島片區，作為重慶主城區的規劃編制重點地區，規劃主管部門要求對標對表北京城市副中心、首都功能核心區的控制性詳細規劃編制方法。

2 傳統控制性詳細規劃面臨的問題

2.1 出地率優先，忽視生態格局的保護

長期以來，我國城市經濟發展依賴于土地財政，城市建設用地成了各大城市向上積極爭取的重要指標。控制性詳細規劃作為落實總體規劃目標，面向土地管理的法定規劃，其在編制過程中，在一定規劃范圍內，最大化的建設用地產出成為方案推敲的核心。造成了開山填湖、伐樹占田等以破壞生態格局為代價的城市建設用地方案。

2.2 飽和式布局，缺乏發展空間彈性

對于一定范圍內控制性詳細規劃的建設用地總量，通常是自上而下的指標分配，因此規劃編制的任務就是如何把這些分配來的指標進行空間落地和用途安排，所有指標均有空間，均有功能，這種“飽和式”的布局，與城市發展的復雜性、不確定性存在一定沖突。

2.3 終極式目標，剛性預期反而不可控

控制性詳細規劃作為面對供地環節的最后一道關口，通常需要明確每一個地塊的土地供應條件，因此對用地性質、用地邊界、容積率、建筑高度、建筑密度等指標進行明確并進行剛性管控。基于城市發展的規律和預期，對大多數地塊的控制具有規劃管控的可行性，但仍有不少地塊由于城市發展戰略、區域發展環境等因素變化，導致原有規劃指標與現實條件不匹配的問題，因此各城市的控制性詳細規劃修改屢見不鮮。

2.4 粗放式設計，不尊重地形地貌

傳統的規劃編制思維下，過于追求“出地率”、過于追求平面形態和橫平豎直的布局思維，導致規劃圖紙和實際地形脫節，出現實施過程中大量的高切坡、大填挖等工程。特別是山地城市的規劃建設，控制性詳細規劃作為高精度的落地規劃，更是要在落實上位規劃的基礎上，首先樹立敬畏生態的意識，充分尊重原始地形地貌，讓山山水水這些“攔路虎”變成綠水青山和金山銀山。

2.5 強建筑風貌，建筑主導的城市風貌

基于傳統的城市風貌展示思路，在各級城市、區縣、鎮均離不開“塑造城市空間軸線、突出地標建筑、布局景觀廣場、高起來大起來露出來”這些城市營建模式，傳統控制性詳細規劃在容積率、建筑高度、建筑密度這些剛性管控指標，以及天際輪廓線、城市界面、城市色彩這些指導性指標的設置上，都是基于如何管控“建筑”。這種建筑主導的城市風貌，一定程度上忽略了自然生態這個重要組成部分。

2.6 單向化管控，成果要求與發展實際錯位

正是由于終極式目標的規劃成果應用要求，規劃指標特別是具體地塊的管控指標，很大程度上依賴于規劃師的職業技術經驗，在具體地塊的用地性質、地塊指標、形態管控上，長期缺乏與控制性詳細規劃同步的地區產業發展策劃（規劃）、城市設計等支持，不可避免的存在“拍腦袋、理想化”的指標和要求，導致規劃無法實施，頻繁的規劃修改調整，對控制性詳細規劃的法定形象有所影響。

3 廣陽島片區控制性詳細規劃編制綠色轉型的方式探索

基于對傳統控制性詳細規劃存在的問題認識，在生態文明新時代的外在要求和當前各地探索規劃編制轉型的行業內在驅動下，廣陽島片區的控制性詳細規劃，深入踐行習近平生態文明思想，貫徹落實長江經濟帶發展座談會精神，落實長江經濟帶綠色發展示范要求，首先對片區自然生態、歷史人文和發展建設三大本底進行了全面梳理，從保護生態格局、注重規劃留白、實行街區管控、尊重自然的空間布局、順應自然的形態管控5 個方面進行了探索。

3.1 保護生態格局

統籌山水林田湖草系統治理，尊重自然生態的整體性、系統性、協同性和關聯性，系統保護修復山體、水系、植被生態要素，形成“兩山四谷十一丘、一江七河十一庫”的總體山水格局，筑牢長江上游重要生態屏障。廣陽島片區山水格局如圖1 所示。

圖1 廣陽島片區山水格局

（1）山體保護與修復。保護“兩山匹谷十一丘”山系格局，規劃嚴禁大規模場地平整，對已經形成的破損山體、裸露邊坡等進行生態修復，合理利用自然山體建設山地生態公園；保護銅鑼山、明月山等山麓谷地的山坡、坡腳和崖壁，巧妙利山谷打造休閑小鎮與巴渝風情帶。

（2）水系保護與修復。保護“一江七河十一庫”水系格局，保持自然溝谷地形地貌、江河蜿蜒曲折的自然形態及兩側自然植被，采用生態化方式修復因修建人工防洪堤岸破壞的岸線，在滿足防洪要求的自然岸線不再建設人工防洪堤岸，確需建設防洪堤岸的區段，須采用自然材料建設柔性護坡，保護大石峽水庫、內子口水庫等湖庫、堰塘，充分利用水體打造城市景觀。

3.2 注重規劃留白

新加坡規劃體系中的“白地”，其靈活管理用地功能的內涵對我國在控制性詳規劃中進行彈性管控用地具有啟示和應用意義，特別是提高新城開發地段尋求更優開發的可能性[4]。規劃適度預留空間和指標，為未來發展“留白”。

菱鐵礦產出層位較多。通常產于中奧陶統馬家溝灰巖之上、及本溪組的粘土質或鋁土質頁巖中、太原組底部。部分產于震旦紀、寒武紀地層中。規模變化大，多數無工業價值。

（1）用地空間留白。規劃布局適當的彈性用地，以負面清單的形式，對彈性用地使用進行管控。明確今后禁止布局的用地性質，結合生態修復、土地整備、功能置換以及建設推進的實際情況具體落地。彈性用地優先保障重大功能設施項目落地，在符合本次規劃強制性內容以及有關規定的前提下，結合項目需求確定彈性用地具體使用性質、建設規模、空間形態以及配套設施等地塊規劃方案內容，并協調好與相鄰區域的功能、交通和空間關系。

（2）建筑規模指標預控。嚴格控制建筑總量，預控部分建筑量“懸空”，對應后期彈性用地的使用，采取具體方案具體研究的方式將建筑面積指標落地。

3.3 實行街區管控

在確定廣陽島片區范圍（規劃編制范圍）時，即充分考慮街鎮、村社的行政邊界，為探索以街區為管控單元的控制性詳細規劃編制做好鋪墊。

在傳統控制性詳細規劃直接以地塊圖則進行管控的基礎上，探索實行“單元+街區+地塊”的三級管控傳導方式。

（1）單元層面主要對單元范圍、功能定位、規劃布局、開發規模、道路交通及其他管控內容進行控制，強制性內容包括居住、商業建筑面積上限、公園綠地面積下限、建筑高度、開發強度、路網密度及各類公共、交通、市政和安全設施規模，均強調街區總量管控。

（2）街區層面是對單元層面的進一步細分管控，強制性內容包括居住用地面積上限和建筑面積上限、商業用地面積上限和建筑面積上限、公共服務設施規模，仍以總量管控為主。

（3）地塊層面是類似傳統控制性詳細規劃的地塊圖則，并非一次性全面鋪開完成，更多結合區域發展需求，以街區為基本對象，成熟一個街區編制一個街區，作為規劃許可管理的依據。

3.4 尊重自然的空間布局

（1）優化走線，顯山露水。最大程度結合山水資源，優化規劃道路走線，使城市道路與自然景觀相融合。特別是對濱江路線形進行推敲，保護入江口的自然景觀視線，避免出現大跨度橋梁，將道路盡量“后撤”。

3.5 順應自然的形態管控

廣陽島片區山環水繞，江峽相擁，長江橫穿而過，西有銅鑼山、東有明月山作為屏障，城市內部的小山小水更是提供了多維的自然生態環境。規劃按照人與自然和諧共生的理念，營造巴渝版現代“富春山居圖”的風貌意象。

（1）塑造環島疊翠的濱江岸線。因地制宜，分段劃定和保護濱江岸線，以城市藍線為基礎，加退江岸綠線，打造濱江“綠色項鏈”。

（2）強調低密度、微開發理念。山水資源周邊的地塊，結合功能和地形條件，自由布局用地，通過低密度建設，塑造依山傍水的空間尺度。

（3）“弱建筑”的高度控制。在山水資源周邊劃定高度管控區域，降低江邊、山邊、水邊、槽谷鄉村地帶的建筑高度。特別是環廣陽島的重點管控區，建筑高度不超過24m，在重慶實現了“沒有高層建筑”的空間。

4 結語

在新發展階段，城市建設也由過去追求速度，轉為高質量發展。控制性詳細規劃作為法定規劃應有其嚴肅性，要避免為了剛性而拍腦袋設置管控指標，也要避免規劃成果一味地強調一步到位。從控制性詳細規劃的編制、審批、應用全流程開展頂層制度、程序設計，探索街區、地塊等多層級、剛性彈性兼顧的管控要素、管控內容、管控手段還需要探索實踐。