京津冀生態環境協同治理分析

□閆海波 趙德義

一、“十三五”京津冀生態環境治理成果

京津冀協同發展是我國重要的區域戰略之一，而生態環境協同治理是京津冀協同發展系統中的重要組成部分。《京津冀協同發展規劃綱要》的出臺開啟了京津冀協同發展的新篇章。在“十三五”期間，京津冀在生態環境治理上有了長足的進步[1]。

(一)空氣質量明顯改善。“十三五”期間，京津冀地區空氣質量明顯改善，京津冀地區2020年的主要污染物對比2015年的主要污染物有著大比例的降低。京津冀三地均超額完成SO2減排35%的目標任務，北京與河北均完成NO2減排25%的目標任務(見表1)。

表1 2020年與2015年京、津、冀主要空氣污染物對比

(二)河流水質明顯改善。“十三五”期間，京津冀地區河流水質明顯改善，2020年的河流Ⅰ-Ⅲ類水質占比相較2015年增加幅度喜人，尤其是天津地區，其增長百分點高達55.00%。劣Ⅴ類水質占比大幅度減少，天津成績優異，率先完成了劣Ⅴ類水質河流的清零(見表2)。

表2 2020年與2015年京、津、冀河流水質占比對比

(三)土壤污染明顯改善。“十三五”期間，京津冀地區順利完成土壤詳查工作。北京和天津的土壤狀況基本保持良好，市控監測點均未超過土壤污染風險閾值。京津冀三地均對農用地劃分了土壤環境質量類別，落實了嚴格的分類管控措施，實現了受污染農用地的安全利用。建設用地與工業用地實行風險管控，對于重點關注地塊，積極地推進土壤污染風險管控和修復名錄的地塊信息錄入工作，大量重點企業污染源完成綜合整治，有效降低了京津冀整體的土壤環境風險。

總之“十三五”期間，京津冀三地在大氣污染、水資源保護、土壤治理等方面展開廣泛合作，聯防聯控生態環境污染破壞，藍天、綠水、凈土保衛戰取得圓滿勝利。積極推進區域聯防聯控長效機制建設，聯合控制排放總量、共享生態環保信息、聯合監督執法管理，使得京津冀區域生態環境得到持續改善，生態治理協同度得到提高[2]。

二、京津冀生態環境治理存在的問題

(一)京津冀地區生態環境仍不容樂觀。改善生態環境是一個十分艱巨的任務，京津冀區域的環境治理取得的成果是值得肯定的，但是生態環境在全國排名中仍處在下游。主要空氣污染物中，河北省的SO2仍未達到全國平均水準，PM10則僅有北京剛剛達標，京津冀三地的NO2與PM2.5均未達到全國平均水準。全國河流Ⅰ-Ⅲ類水質占比為87.4%，劣Ⅴ類水質占比為0.2%，京津冀三地中只有天津在劣Ⅴ類水質占比方面達到全國平均水準(見表3)。

表3 2020年京、津、冀空氣水質指標與全國平均值對比

(二)京津冀地區區域協同度仍有不足。京津冀地區的行政格局障礙凸出，生態環境治理受到行政區劃分的影響，使得三地政府之間合作不足而競爭有余，存在一定的政治隔閡、政策壁壘，沒有實現真正意義上的合作與聯動。缺乏一體化的生態環境治理理念，在三地制定的生態保護計劃中，各自行政區的地位高于京津冀地區的整體利益。

(三)京津冀區域內部的生態補償機制仍不夠完善。由于京津兩地的“虹吸效應”，河北承擔著整個京津冀地區的資源供給。河北省為京津冀地區工業化與城市化打下了堅實的基礎，但同時將面臨高昂的生態環境治理開銷。雖然三地有關部門對于生態補償都作出了規定，但標準并未統一，于是河北省在為生態環境治理尋求補償時，需要進行繁瑣的溝通，無法順利落實，導致生態環境治理體系運行不暢，呈現一幅政策好但落實差的尷尬局面，成為京津冀協調發展的絆腳石。

(四)河北省的生態環境壓力日益增大。一是河北省本身長久以來的產業結構以第二產業為主，工業布局偏重型，以鋼鐵、制藥、紡織、化工、建材為主導，能源消耗結構以煤炭為主，這對生態環境的破壞是嚴重的；京津冀地區的供水系統主要由河北省支持，供水壓力大，為了滿足京津冀地區工業化與城市化發展的用水需求，導致河北省地下水超采問題嚴重，水資源問題亟待治理。二是在非首都功能疏解的政策調控下，大量產業由河北省承接，這些產業多是高污染產業，工業“三廢”處理壓力急劇增大，河北省將面臨更大的生態環境治理挑戰。三是生態環境治理方面的專業人才缺乏，創新機制不夠完善，無法綠色、節能、低碳的承接非生態友好型產業，不符合現代化創新綠色環保型企業發展方向。

(五)生態環境保護意識仍需加強。一方面目前河北省的傳統企業綠色發展意識不強，企業在發展的同時可能會出于利潤的考慮對排污排氣等不做綠色安全化處理，發展理念中全以利益為導向。另一方面群眾的生態主人翁意識不夠，生態環境方面的知識了解不夠，對于環境污染問題多持聽之任之的態度，發現了環境污染問題想向相關部門舉報也很難進行有效的反饋。

三、京津冀生態環境協同治理路徑與保障機制

(一)協同治理路徑。

1.協同改善生態環境質量。繼續推進“煤改氣”工程，河北省有著京津冀地區最大的地域和最多的人口，但還有不少地方仍在使用煤炭供暖，需要推動清潔能源的普及。加強對企業的管理力度，嚴格整治工業“三廢”排放不達標現象企業，杜絕工業污染物對生態環境的破壞。從源頭防止污水入河，禁止隨意向河流水域傾倒工業廢水以及生活垃圾，要求企業配置先進的廢水處理設備。同時做好京津冀地區重點關注工業區空氣質量監測、重點流域水質監測、重點地區土壤檢測。

2.強化生態環境協同治理觀念。在政策制定和實施的過程中，必須擺脫長久以來的區位意識，堅持區域聯動和綜合治理思路，從京津冀整體的利益上考慮問題，推進生態治理的協作和部門聯動，完善環境污染聯防聯控機制，建立經濟發展、城鄉、土地利用、生態環境保護等多部門聯動機制。當局部地區的利益和京津冀整體的生態環保協同發展要求有沖突時，局部利益必須自覺讓步于整體利益，零和博弈不可取。推進領導班子的學習教育工作，加強合作意識，使其認識京津冀區域生態環境協同發展的重要意義。

3.完善地區內部的生態補償機制。不可使為眾人抱薪者，凍斃于風雪，多元化易執行的生態保護經濟補償機制是一個區域可持續地治理生態環境問題的有效措施。在整體發展的過程中，受益者應當對損失者給予一定的補償，對于京津冀一體化協同發展進程中，非首都功能疏散和承接造成的生態環境損害，要由中央牽頭，引導地方政府完成補償主體和受益主體之間的生態補償。

4.河北省在承接產業的同時不斷優化產業結構。針對河北省的產業結構現狀和日益增長的轉移產業對生態環境治理造成的壓力，河北省已經無法走“先污染，后治理”的道路。在承接產業轉移的同時必須做好把關和預警，結合已有的產業結構，推進供給側改革，減少高資源消耗型企業，推動企業改革重建，淘汰、整合、提升產能過剩企業，綠色、循環、低碳地改進傳統產業。

5.完善生態環境相關法規。對于企業，需要進一步完善法律法規，加強監管力度，嚴格執法，對于不能對排污排氣有效整改的，給以停業或罰款等懲罰措施，提高環境污染成本；同時給予生態友好型企業一定的經濟獎勵或者政策優惠，并由政府或者第三方環保機構出面，對優秀的綠色企業進行宣傳，發揮榜樣作用。對于人民群眾，多宣傳生態環保知識，普及綠色低碳環保理念，提高全民生態環保意識；對于舉報環境污染現象屬實的，要給予一定的獎勵，同時鼓勵民間成立第三方環保組織，起到對企業的監督作用，要形成全民建設、全民監督、全民共享的良性發展局面。

(二)協同保障機制。

1.政治組織保障。習近平總書記指出，要牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，堅持人與自然和諧共生，堅持節約資源和保護環境的基本國策，統籌山水林田湖系統治理，實行最嚴格的生態環境保護制度[3]。在黨的統一領導下，成立生態環境建設領導小組，始終圍繞我黨有關生態文明建設的總體方針，具體領導和開展生態環境建設過程中的有關工作，體現城市建設發展中的生態價值，建設美麗京津冀，為人民創造良好的生產生活環境，在做出更大的金山銀山的同時，建設更美麗的綠水青山。

2.制度法規保障。設立生態環境紅線，完善環境保護相關法律法規，以立法的形式確保生態環境治理的有效進行，做到有法可依。定期排查生態環境隱患，始終監督環保重點問題，嚴肅追究環保違法行為，做到違法必究。加強部門協作，加強環保、城管、水利、林園、土管、公安等部門的聯合執法、加強行政與司法的執法聯系、加強司法機關、環保系統的聯合辦案，做到執法必嚴。

3.經濟金融保障。生態環境賠償機制的生命力在于執行，京津冀三地政府在完善生態環境補償機制的時候要把易行性放在第一位，要保證生態治理中的經濟補償能夠合理、及時的到位。調整財政補償機制，由以往的環境設施建設前期投資轉變為設施建成后根據環保設施處理廢水、廢氣、廢渣的成果進行長期補貼，切實有效地使用生態治理專用資金。

4.人才科技保障。人作為生態環境的治理者和治理成果的受益者，是生態環境協同治理中不可忽視的點。隨著生態環境的發展、一體化戰略的推進，對于人才的需求正在發生變化，現在京津冀急切需要既精通經濟管理又通曉綠色技術發展的復合技能型人才，這就要求推進綠色人才隊伍建設，為京津冀的生態環境治理隊伍提供后備力量。京津冀地區內有眾多一流高校，有眾多優秀的研究成果，必須為之提供良好的科技氛圍，尊重科技成果，保護知識產權，推進產學研融合，加速科技成果轉化。

5.宣傳輿論保障。建立廣泛而深入的生態環保知識宣傳網絡，不光要在領導層面宣傳生態環保的知識，更要把環保意識打入基層，以社區、街道為單位，一步步鋪開生態環保知識的宣傳工作，提高廣大人民群眾的環保意識。政府應扶持民間的第三方環保組織，借助媒體擴大其影響力，對企業形成輿論壓力，進一步提高企業的生態破壞成本。主動引入公眾監督機制，定期向社會公開環境治理方案與環境建設進度，暢通反映渠道，傾聽公眾對生態文明建設的意見和建議，提高公眾對生態環境建設的參與感和滿意度。

四、結語

京津冀協同發展作為我國的重大戰略，優秀的生態環境建設是其題中應有之義。一切發展的出發點和落腳點都是人民穩定幸福的生活，所以不能本末倒置，在發展的過程中不可犧牲人民美好的生活環境來換取發展的速度。必須遵從黨的領導，在保證生態環境紅線不觸碰的前提下，推進京津冀一體化進程，為祖國的經濟騰飛、人民的生活富足添磚加瓦。