高速公路到期終止收費的影響與對策建議

文 交通運輸部規劃研究院 崔敏 馬衍軍 黃麗雅 羅詩屹

公開數據顯示，截至目前，全國已有4條經營性高速公路因收費期滿而停止收費，分別是2021年1月7日24時到期停止收費的河北省石太高速公路河北段，2021年3月20日24時到期停止收費的山西省太原東山過境高速公路（太原繞城高速公路東段），2022年2月22日24時到期停止收費的山東省榮烏高速公路威海至煙臺段，2022年3月2日24時到期停止收費的廣東省廣佛高速公路。

按照現行《公路法》《收費公路管理條例》（以下簡稱《條例》）的制度設計，收費公路政策只是一項籌集高等級公路建設資金的“過渡性”“階段性”政策，包括高速公路在內的所有收費公路，在收費期滿后都必須終止收費，并拆除收費設施，由政府統一收回。在收費期限方面，政府還貸公路在東部地區最長不得超過15年，在中西部地區最長不得超過20年；經營性公路在東部地區最長不得超過25年，在中西部地區最長不得超過30年。

我國高速公路建設起步于20世紀80年代初，按照《收費公路管理條例》規定的最長收費期限匡算，約有1.5萬公里政府還貸公路和0.5萬公里經營性高速公路會在2025年底前到期。

其中，對于政府還貸公路到期問題可暫時通過“統貸統還”方式解決。2011年，經國務院同意，交通運輸部、國家發展和改革委員會、財政部、監察部、國務院糾風辦五部委辦聯合印發《關于開展收費公路專項清理工作的通知》（交公路發〔2011〕283號），明確“實行‘統貸統還’的政府還貸收費公路，其收費年限按照償還完貸款即停止收費的原則執行”。因此，按單個項目計算已達到法定最長期限的政府還貸高速公路，可通過實施“統貸統還”的方式繼續收費，直至債務償清。這種模式已有成熟實踐。

2014年12月，山東省人民政府作出《關于進一步完善我省政府還貸高速公路有關收費政策的批復》（魯政字〔2014〕235號），同意對《條例》施行前通車及在建的政府還貸高速公路繼續實行“統貸統還”和收費管理，妥善解決了山東省政府還貸高速公路到期問題。

由于“統貸統還”政策只適用于政府還貸公路，目前問題最急迫的是經營性高速公路到期問題。據初步統計，目前對于到期終止收費之后的項目資產移交和具體運營管理實施路徑尚未有明確指引。

此前做法

零費率保留既有收費設施運行

根據《廣東省交通運輸廳關于廣佛高速公路收費期滿處置有關事宜的通知》，廣東省廣佛高速公路自2022年3月3日零時起停止收費，保留既有收費設施按照零費率方式照常運營，對通行該路段的所有車輛免收車輛通行費，并代為收取其他路段的車輛通行費。停止收費后，由廣佛高速公路有限公司繼續負責廣佛高速公路的管理、養護。

調整為城市快速路移交地方政府

山西省太原東山過境高速公路全長23.67公里，是太原繞城高速公路的組成部分。該項目終止收費后暫時維持高速公路功能及管理方式不變，由原經營管理單位負責養護、管理?！短請蟆废⒎Q，下一步，該項目擬調整為太原市的城市快速路，計劃待新的太原市繞城高速公路建成后，整體移交太原市政府，不再作為高速公路網的組成部分。

經改擴建作為新的建設項目恢復收費

廣佛高速泌沖至沙貝段 陳琪 攝

石太高速公路河北段屬于G20青銀高速公路的組成部分，全長68公里，東起石家莊南高營，西至山西省舊關，與太舊高速公路相接。目前，該項目的改擴建工程已被列入河北省公路發展“十四五”規劃，預計2023年底左右建成通車，屆時可作為新的高速公路建設項目履行批準收費程序，恢復正常的聯網收費。

面臨問題

收費到期后養護資金無法保障的風險

收費高速公路養護管理資金依靠通行費收入解決。普通公路養護管理資金通過燃油稅資金解決，每年養護資金需求約2900億元，而成品油消費稅交通專項資金可用于公路養護的僅1443億元，缺口達48.5%。預計“十四五”期間，普通公路養護資金缺口將達到62%。存量高速公路到期終止收費后，每年還將新增超過1000億元的養護資金需求，會進一步擴大公路養護的財政資金缺口。

經營狀況不佳高速債務清償的風險

截至2020年底，全國收費公路里程為17.92萬公里，累計建設投資總額108075.1億元，債務余額70661.2億元，與累計債務性資金投入73642.5億元相比，凈減少2981.3億元，相當于整體僅償還了債務本金的4%。其中，全國經營性高速公路里程8.68萬公里，年末債務余額36298.7億元，較初始債務39868.6億元相比償還了9%（3570億元）；全年通行費收入2928.6億元，利息償還和基本管養支出為2824.8億元，可用于償還債務本金的資金為103.8億元。根據2019年統計數據，如將存量經營性高速公路視為一個整體，按照償債能力保持不變匡算，還需要近40年才能償清債務。

零費率收費站運行存在法規隱患

按照現行《條例》規定，收費公路在收費期滿后都必須終止收費，并拆除所有收費設施?！稐l例》第三十七條規定“收費公路的收費期限屆滿，必須終止收費”；第三十九條規定“收費公路終止收費后，收費公路經營管理者應當自終止收費之日起15日內拆除收費設施”；第四十九條規定“違反本條例的規定，擅自在公路上設立收費站（卡）收取車輛通行費或者應當終止收費而不終止的，由國務院交通主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府交通主管部門依據職權，責令改正，強制拆除收費設施”。

如果要嚴格遵守有關規定，繼續維持未到期高速公路路段正常收費，應當在到期路段的兩端和沿途互通立交處新建多個主線收費站，實現到期免費路段與未到期收費路段的物理隔離，保持收費高速公路的封閉式聯網運行。目前廣東省采取的保留收費站實施零費率運行的方式，確實可以避免重新設置多個主線收費站，但可能會有公眾認為，保留收費站實施零費率運行不符合現行法規規定，甚至以“沒有依法拆除收費設施”為由拒絕交納車輛通行費。隨著到期高速公路路段越來越多，收費路段和免費路段里程規模此消彼長，長此以往可能會出現通行費收入低于零費率路段收費站維持成本的情況。

影響金融機構預期 籌資難度加大

未來5年至10年，我國公路仍將處于集中建設、完善網絡的關鍵期。預計到2030年，全國公路建設資金約需21萬億元左右，資金需求規模巨大。

國家綜合立體交通網規劃的1.3萬公里高速公路在建項目和4.3萬公里待建項目，建設資金為6.8萬億元。由于新建項目進一步向中西部地區和山嶺重丘地區延伸，工程造價不斷攀升，項目收益持續下降，融資難度普遍加大，一些省份已出現了高速公路建設項目無人投標的情況。隨著經營性高速公路到期終止收費，金融機構在新建高速公路融資支持方面會更加審慎。

解決路徑

推動法規盡快完成修訂

目前，《公路法》《收費公路管理條例》等法規均在修訂過程中，《條例》（修訂送審稿）對于如何處置高速公路到期問題進行了明確規定，確定了通過收取車輛通行費方式籌集養護和管理資金，以解決高速公路收費到期養護資金沒有保障的問題。由此來看，如果《條例》（修訂送審稿）能夠得以實施，則將成功解決高速公路到期后收費設施的去留、養護資金的來源及管養主體等問題。時至今日，由于社會尚未達成廣泛共識等原因，《公路法》《條例》等法規的修訂工作進展緩慢，均遲遲未能出臺。建議有關部門高度重視高速公路到期問題，盡早做出決策，這是完善收費公路制度頂層設計，規范和促進收費公路長期健康發展的需要。

加快研究解決操作層面的問題

考慮到法規的修訂進程受多方面因素影響，行業難以把控。因此需要在推進法規修訂的同時，提前研究多個問題,出臺過渡期政策文件，以應對越來越多的高速公路到期終止收費問題：一是到期路段保留收費設施的政策依據，包括應對輿情的準備方案；二是明確到期路段后續的運營管養模式，包括運營主體如何選擇，以及收費設施、附屬設施、收費人員的歸屬；三是明確到期路段的養護資金來源；四是對即將到期的高速公路進行改擴建需求論證。

此外，除了到期終止收費外，建議采取到期養護收費或到期降費收費的方式，特別是降費收費有利于減輕公共財政負擔、防范化解債務風險、保障路網高效運行，在一定程度上回應社會公眾關切,較好地平衡了代際負擔，更有利于促進高速公路和普通公路的協調發展，為了使稅負更加公平合理，可以通過“先小降、早大降”的方式落實平穩有序降費要求。

總體來說，收費公路政策正處于歷史抉擇的“十字路口”，對到期經營性高速公路處置的正確與否會產生標志性作用，影響社會公眾的政策預期，進而影響收費公路未來的政策走向。因此，對于即將到期的其他經營性高速公路，要加強統籌協調和政策指導，早做安排打算，為收費公路法規修訂提供助力。