營商環境政策的主題演化研究

劉勘 趙帥 彭虎鋒 黃漫宇

1.中南財經政法大學信息與安全工程學院 武漢 430073

2.中南財經政法大學工商管理學院 武漢 430073

1 引言

營商環境是指企業在生命周期各環節所面臨的外部環境，由市場環境、政府效率、基礎設施、稅收體系等因素共同決定[1]，激發市場活力、推動經濟高質量發展離不開營商環境的有力支持。營商環境政策是政府為優化營商環境，針對企業在開辦、經營、貿易、執行合同等各方面所制定的政策法規，是記錄政府相關行為和政策目標的客觀依據[2]。營商環境政策具有時序性、區域性等特點。目前對于營商環境政策的研究大多是學者基于自身的專業積累對政策進行解讀和分析[3-7]。但隨著政務平臺信息化的發展，政策文本數據具有了大規模、去紙質化等特點[8]，僅從個人及定性角度進行分析，缺乏整體、客觀的把握。因此，對營商環境政策的研究有待運用大數據、文本挖掘等定量分析方法進一步展開。

目前，已有學者將機器學習、深度學習、自然語言處理及數據可視化等方法應用于各種類型、不同領域的政策文本的分析[9-15]，但對營商環境政策的分析應用較少。本文使用動態主題模型（Dynamic Topic Models，DTM）提取營商環境政策的動態時序主題鏈，從市場環境、政務環境、人文環境和法律環境4個維度對政策主題進行分析，其中包括3個核心問題：①營商環境政策在不同時間、空間上有何數量分布特征？②營商環境政策中各維度的強度分布隨時間呈現怎樣的變化趨勢？在不同經濟區域下有何異同？③營商環境政策在各維度下的前沿趨勢和改進重點是什么？

2 相關研究

2.1 對營商環境及相關政策的研究

營商環境政策是政府優化營商環境意圖的反映，政策的制定必然針對影響營商環境的因素展開，同樣，政策的發布與推行，也影響著營商環境。目前已有學者通過分析營商環境政策，發現現有政策的特點、趨勢以及不足，為政府優化營商環境出謀劃策。顧雪芹等[3]分析了長江三角洲地區營商環境政策和政府相關舉措的異同，從多個角度評估長江三角洲三省一市的營商環境。胡稅根等[16]將我國營商環境政策劃分為4個階段，強調目前營商環境政策應從完善法規體系、重視技術賦能、引入第三方評估等角度進一步完善。此外，推進營商環境法治化的相關政策[7]、知識產權政策[4]、動產讓與擔保的法律法規[17]等也備受關注。

在營商環境評價指標或影響因素的界定方面，世界銀行的“Doing Business”小組最早提出開辦企業、辦理建筑許可、納稅等10個指標，其主要出發點在于評價企業從開辦到破產的各個環節的經營便利度[1]。C. Reynold[18]等研究稅收政策通過房地產價值和均衡工資的變化對生活質量和營商環境的影響，發現稅收激勵政策顯著提高了地區企業的營商環境質量，同時適度改善了地區個人的生活質量。M. Cepel等[19]通過調查研究的方法界定和量化影響中小企業營商環境質量的重要因素，包括政治因素、社會因素、技術因素等。賴先進等[5]對《營商環境報告》中162個經濟體營商環境的面板數據進行分析，發現財產登記等營商環境政策措施對經濟增長影響具有更高的影響力。唐紅祥等[11]通過實證研究探索優化營商環境的稅收政策對企業績效的影響，結果表明營商環境越好，稅收政策越能促進企業績效提升。劉哲等[20]則提出從“軟環境”和“硬環境”兩方面評價我國各省的營商環境。

可見，現階段盡管國內外對于營商環境影響因素的認知有相同之處，但并未形成穩定而統一的意見，依然有待探索。《優化營商環境條例》（以下簡稱《條例》）是我國第一部為優化營商環境制定的綜合性行政法規，張三保等[21]結合《條例》以及“十三五”規劃綱要中營商環境維度劃分的內容，從市場、政務、法律、人文環境4個維度構建出我國各省份營商環境評價體系，該體系符合我國營商環境發展特點，且具有一定的權威性。故本文從這4個維度出發，對現有營商環境政策進行分析與研究。

2.2 基于主題模型的政策文本挖掘研究

營商環境影響因素復雜且廣泛，這導致當前營商環境政策具有多主題、高詞項維度的特點，基于詞頻和內容結構規則的人工主題歸納方法難以客觀涵蓋和歸納營商環境政策文本所包含的各個方面；使用基于相似性度量的傳統分類、聚類等文本挖掘方法的結果又缺乏可解釋性[12]。主題模型能夠從結構和語義兩方面發掘文本的潛在主題和內容信息，實現長篇幅文本的降維及結構特征保留。文本挖掘是指在大規模非結構化文本中發現隱含、潛在信息的過程[22]。主題模型作為常用的文本挖掘模型，近年來被廣泛應用于各種類型政策的分析中，如美國國會演說記錄[23]、政府網站公文公告[9]、政府開放數據政策[11]以及突發公共事件下我國中小企業扶持政策[10]、國內外氣候政策[12]。最為經典的主題模型是D. M. Blei等[24]提出的基于概率計算的（Latent Dirichlet Allocation，LDA）模型，隨后，部分學者在LDA的基礎上將主題模型融入時序特征加以擴展，如主題隨時間演變模型（Topics Over Time，TOT）[25]、動態主題模型（DTM）[26]等。考慮到營商環境政策的時序性、多主題特征，且政策文本數量增長較快、涵蓋面越來越廣，本文將利用DTM模型分析政策文本，探索營商環境政策的主題分布，在此基礎之上，結合營商環境領域的指標劃分理論，對所得主題按維度歸納，關注營商環境政策下各維度強度和內容演化的規律等。

3 研究方法

3.1 研究思路

本文針對營商環境政策數據庫的政策文本，通過動態主題模型、主題強度計算等方法，剖析營商環境政策的數量分布特點和營商環境各維度下主題強度的演化特征。首先，從北大法寶網站獲取營商環境政策的文本數據，進行分詞、數據清洗、構建營商環境詞典等數據預處理工作并對發文數量進行統計分析；其次，將政策文本劃分為10個時間片，利用動態主題模型DTM進行主題建模，得到主題與詞匯、主題與文檔的數量關系，進而挖掘營商環境的主題強度、區域強度及主題演化等核心內容；最后，為政府優化營商環境提出策略和建議。具體研究和分析思路如圖1所示：

圖1 基于動態主題模型DTM的研究思路

3.2 動態主題模型

動態主題模型（DTM）是LDA主題模型的延伸，在LDA模型的基礎上增加了時序信息的影響，LDA主題模型[24]的基本思想是將文檔表示為潛在主題上的隨機混合，其中每個主題都以單詞分布為特征。首先，選取一篇文檔長度為N~Poisson(β)，取樣生成文檔—主題分布θ~Diriclet(α)，主題—詞分布φ~Diriclet(β)，α、β為超參數。對于政策文本中任一篇文檔d中的第n個詞，根據θ和φ，可以確定該詞的主題分布z=multi(θ)、詞w的概率分布wd,n~Multi(φ)，然后通過吉布斯采樣算法得到在總的文檔下主題Z和詞W的分布矩陣，如圖2所示：

圖2 LDA主題模型

DTM模型是在上述思路的基礎上，將每個主題的參數α、β通過時間關系使用簡單動態模型聯系起來（見圖3），然后依時間順序綁定一組主題模型，得到文檔—主題分布θ和t個時間片下的主題—詞分布φt,k。參數αt、βt,k由上一時期的αt–1、βt–1,k得來[26]，如公式（1）、（2）所示：

圖3 DTM主題模型

在t時間片下：

（1）對于在時間片t下的每個文件，可以得到文檔—主題分布θ：

（2）對于每個詞，可以得到主題—詞分布：

在訓練模型之前，需要確定超參數α、β和主題數K。α、β是文檔—主題、主題—詞分布的初始值，取默認值，主題數K根據主題連貫性的度量方法確定。

3.3 參數確定與主題命名

3.3.1 主題數確定

DTM中的主題數K是建模的重要參數，對于參數K的確定，現有研究多使用人工確定和計算困惑度的方式得到主題數[11-12,27-28]，岳麗欣等[29]通過計算一致性分數得到主題數。M.R?der[30]等認為：相似的單詞往往出現在相似的語境中，如果主題的前N個單詞是相關的，則主題被認為是連貫的，經對比驗證，c_v度量在判斷主題數中具有更高的準確率。因此，本文計算政策文本在不同主題數下的連貫性得分以確定主題數。

假設W為一個主題的前N個最可能的詞的集合，W= {W1,...,WN}，Si=(W',W*)表示每個單詞W'∈W與其他單詞W*∈W匹配所組成的分段對，W'和W*通過公式（5）被表示為上下文向量

分段對的相似性通過計算Si下所有上下文向量的余弦相似值得到，將各個主題下的分段對相似值求和可得文本的連貫性得分。如公式（6）所示，分別計算不同主題數下文本的連貫性得分，得分最高的主題數，即為所選主題參數K：

3.3.2 主題命名

現有文獻對主題命名多采用人工根據關鍵詞內容總結的方式[9,32]，缺乏客觀性。政策文本的標題通常包含政策內容的關鍵性、概括性信息[32]，因此可以提取主題下的政策標題信息為主題命名所用。文檔—主題分布θ可以指示文檔對不同主題的隸屬率，分布概率越高，表明政策d的內容更貼近該主題。主題命名通過抽取高隸屬率文檔的標題信息得來，具體流程如圖4所示：

圖4 主題命名流程

3.4 主題強度演化

主題強度演化分析是指通過文檔—主題分布的時序變化，挖掘出文檔重點的變化趨勢。對于主題強度的計算，部分學者通過計算時間片下所有詞語在主題下的分布之和得到該主題熱度[31]。也有學者設定閾值判定主題的支持文檔，使用當年支持文檔數占比作為主題強度[33]。為更好揭示文檔內容變化，本文使用楊慧等[12]的方法，根據主題—文檔的概率分布計算主題強度，在時間片t下，文檔—主題k分布θk,d之和反映出該時間片下政策對主題k的重視程度，即主題k的強度。具體公式如下：

其中，pk,t表示在時間片t下主題k的強度，θk,d表示在文檔d中主題k的分布概率，Nt為時間t下的文檔總數。

4 營商環境政策的主題分析

4.1 數據來源及預處理

4.1.1 數據來源

“營商環境”這一概念于2001年被世界銀行首次提出，因此文本選取2001-2020年我國中央和各地方政府發布的營商環境政策文本作為數據集，數據來源是北大法寶網站的營商環境優化專欄，該專欄收集整理了自1949年起我國政府所發布的營商環境相關的政策文件，包括中央法規和地方31個地域區劃（未統計港澳臺）的政策法規，涵蓋勞動用工、市場監督管理、商事仲裁等營商環境的多個領域，具有較好的代表性和權威性。本文共采集到2001-2020年政策文本22 172篇，其中中央政策2 202篇、地方各省市19 970篇。每篇文本除正文內容外，還包括發布省份、標題、發布機關、效力級別、發布日期和時效性（現行有效、失效或已被修改）等標簽。

4.1.2 政策時間分布

政策發文數量的變化能夠體現中央和地方各省營商環境建設力度的改變，2001-2020年中央和地方政策文本的年發文量分布情況見圖5，其中，藍線代表中央發文，黃線代表地方發文。

圖5 營商環境政策發文量時間分布

可以看出，中央和地方發文量曲線的走勢大體趨同，由此，我國營商環境政策的發展大概可以被歸納為以下3個階段：

（1）探索階段（2001-2012年）。在這一階段營商環境建設任務剛剛提出，中央和各地方政府的發文數量還較少且略有波動，這也反映了起步階段的探索性。

（2）全面發展階段（2013-2018年）。2012年黨的十八大提出全面推進我國改革開放和社會主義現代化建設，促進了營商環境建設的全面發展[34]，相關政策增長顯著。2018年國務院發布《國務院辦公廳關于部分地方優化營商環境典型做法的通報》，標志著營商環境建設達到了新的高度。

（3）高質量發展階段（2019年至今）。2019年國務院頒布了《優化營商環境條例》，這是我國優化營商環境領域的第一部綜合性行政法規[21]，為規范各地營商環境政策提供了制度保障。在此之后，中央和地方的發文量增速均有所放緩。可以看出，后續營商環境政策已不再追求數量的增加而是強調質量的提升，如建設主題及效果等，這也正是本文研究的重點。

4.1.3 政策區域分布

按照上述3個階段切分，并根據第二階段發文量上升速度的不同，將第二階段拆分為2013-2015年、2016-2018年兩個時間段，從而得到4個時間段下各省年發文量的變化，結果如圖6所示：

圖6 營商環境政策發文量各省分布堆疊

根據發文量的地域、時序統計結果可以看出，在第一階段（2001-2012年）發文數較多的省份大部分屬于經濟特區和經濟技術開發區所在省份（如廣東、江蘇等），說明沿海城市較內陸城市起步早，但整體來說各地區政策的發布數量均較少。

在第二階段初期（2013-2015年），從沿海地區到內陸，政策發文量增長顯著，政策發文量集中的地區形成兩個中心：以山東、廣東為代表的沿海省份和以四川、甘肅為代表的西南部省份。在第二階段后期（2012-2018年），東北、中部地區發展力度進一步加強。遼寧成為這一時期全國年均發文量最高的省份，安徽、河南等中部地區省份發文量增長迅速，甘肅超過四川成為西部地區發文量最高的省份。這表明各省市進入推進“放管服”改革、優化營商環境的高潮時期。

進入第三階段（2019-2020年），廣東、山東等沿海省份和四川、甘肅為代表的西南部省份依然是營商環境政策發文的中心，中部、東北地區各省發文量增速明顯放緩，這表明各地區營商環境建設均有自己的發展節奏。

4.1.3 數據預處理

政策文本的預處理流程（見圖7）如下：首先，對數據進行篩選，去除數據缺失、時間不明等文件。為方便模型訓練以及后續的時序、地域分析，將標簽和文本數據合并成結構化形式。其次進行詞性標注、分詞和去停用詞，并導入自定義詞典以提升分詞效果。最后，使用詞袋模型將詞語降維表示，并基于共現計數查找n_grams短語[35]為詞典添加二元詞組。

圖7 政策文本的預處理過程

4.2 主題抽取

4.2.1 確定主題數

本文將2001-2020年的營商環境政策文本劃分成窗口為2的10個時間片，首先對整體數據進行LDA建模，使用gensim內置的CoherenceModel函數提供的c_v度量，以10個主題為1個窗口，可以看出當主題數K=30時，連貫性最高且處于轉折點，當主題數高于30時，連貫性得分下降（見圖8），因此可以確定最優主題數在30個左右。其次，以5個主題為一個窗口，算得最優主題數在25到35之間，最后結合多次實驗結果，確定最優主題數為30。

圖8 主題數K的取值與連貫性得分

最后將主題數K=30作為DTM主題參數K的值，把按時間片劃分的政策文本投入模型進行訓練，DTM能夠將每個主題的參數通過時間關系使用簡單動態模型聯系起來，依順序綁定一組主題模型，得到文檔—主題分布θ和10個時間片下的主題—詞分布φt,k。

4.2.2 主題抽取結果

（1）文檔—主題分布。DTM主題模型得到的文檔—主題分布表示了每篇政策文檔隸屬于各個主題的概率（見表2），即該文檔的內容是在表述某一主題的概率，在主題k下，文檔d的分布概率越高，表明文檔內容更偏向于主題k展開。

表2 30個主題在各文檔下的概率分布

模型輸出的文檔—主題分布結果較為抽象，核心是得到主題k在各個文檔下的概率分布，在時間片t下的文檔中，主題k下文檔的分布概率求和平均可得到主題k在該時間片下的強度。

（2）主題—詞分布與命名結果。根據DTM模型的計算過程可知，主題—詞的分布根據時間片t的不同，得到不同時間的分布結果。本文依據主題—詞分布提取每個主題下分布概率最高的Top10個詞作為主題關鍵詞，同時按照3.3.2的主題命名步驟得到各主題名稱，將命名結果與關鍵詞合并展示。表3以時間片t1為例，展示在第一個時間片下，DTM得到的30個主題名稱及主題關鍵詞提取結果。

表3 主題、隸屬政策及主題關鍵詞

（續表3）

（3）主題歸納。根據以上過程，本文從政策文本中抽取得到了30個主題，但每個主題單獨分析難度大。“十三五”規劃綱要中提出，營商環境包括4個維度：政務環境、市場環境、法律環境和人文環境[21]，因此，本文將DTM模型得到的30個主題歸到不同維度下，以增強主題挖掘結果的可擴展性和可解釋性。

結合現有研究，將營商環境各維度的內涵進一步明確，為主題歸納提供依據：①政務環境。依據“親”“清”政商關系劃分[36]，將“政府關懷”和“政府廉潔”作為政務環境的部分內涵，此外還包括中國省份營商環境評價體系[21]中“政府效率”和“政府支出”。中國政商關系評價體系[21]將“企業的稅費負擔”作為“親近”的二級指標，因此，本文將“納稅”歸入“政府關懷”中。②市場環境。“融資”“競爭公平”和“資源獲取”主要來源于中國省份營商環境中的市場環境指標內涵[21]，為區別于政府創新，本文參考營商環境與企業創新的關系[37]將“技術創新”作為市場環境的內涵之一。③法律環境。根據法治化營商環境構建路徑內容[8]，法律環境有“完善立法”“規范執法”“公正司法”3個內涵。“建立公平競爭審查制度”“行政執法”“辦理破產”3個主題，其重點分別是完善政府法制、規范政府執法、人民法院科學公正司法，因此分別被歸納到以上3個內涵下，屬于法律環境。④人文環境。人文營商環境是指影響企業經營和發展的社會文化、思想觀念等[38]，“對外開放”“社會信用”源于“十三五”規劃綱要中“開放包容”目標的擴展[21]，“生態理念”和“人文服務”來自新發展理念下對營商環境建設的思考[38]，包含關系綠色、環保與民生健康、安全等社會責任相關內容，按照以上內涵及相關解釋，根據主題名稱、關鍵詞以及各維度下高隸屬率政策文本內容等信息，將30個營商環境政策主題劃分到4個營商環境維度上（見表4），劃分的結果用于接下來的主題演化分析中。

表4 營商環境維度評估內容及30個主題的劃分

4.3 主題強度演化

4.3.1 各維度下總體強度演化分析

總體強度演化是研究全部（含中央和地方）營商環境政策在各維度下的強度時序變化，從而得到整體的各維度強度演化趨勢，其中，各維度強度由其所含主題強度之和得到，計算結果如圖9所示：

圖9 總體強度演化分析

由圖9可知，總體上政策文本的重點在政務環境和市場環境上，對法律環境和人文環境的關注度較低，在時間序列下的不同階段，政策對各維度的關注度呈現不同的特點。

在政務環境和市場環境方面，兩者的強度交錯發展。2003年之前，政務環境強度遠高于其他維度，此時的營商環境主要靠政府政策驅動，市場內需不足。2001年底，中國加入WTO，對外貿易快速發展，促使營商環境的重點開始逐步向拉動內需、刺激市場需求方面轉移，市場環境強度上升。2005-2012年，市場環境和政務環境強度呈交錯波動趨勢，但市場環境在總體上高于政務環境。從2013年以后，政府再次加大了營商環境的政務力度，說明政務建設在營商環境政策中仍然起到主導作用。

在法律環境和人文環境方面，兩者的強度遠低于政務環境和市場環境，但總體上政府對法律環境的重視在逐漸增強，尤其是2010年之后，對法律環境的重視相對之前有所上升，超過人文環境并大體上呈持續上升趨勢。2019年發布的《優化營商環境條例》將營商環境建設納入法治化軌道[7]，強調優化營商環境工作應堅持市場化、法治化。對于人文環境，強度并無明顯上升趨勢，近兩年較前幾年相比重視度略有提升。部分地方政府的法規條例中已有提及，如天津市將建設綠色城市、智慧型城市、提高城市治理能力等納入營商環境建設范疇。

4.3.2 各維度下不同區域的強度演化

由于各地方政府營商環境政策的關注重點各有不同，需要針對不同區域的營商環境強度演化進行分析。國家統計局根據我國不同區域的社會經濟發展狀況，將我國劃分為東部、中部、西部和東北四大經濟區域[39]。本文計算出各經濟區域在不同維度下的強度分布，同時將作為營商環境建設標桿城市的北京和上海單列出來進行對比分析，得到營商環境各維度在不同區域下的強度演化趨勢（見圖10）。

圖10 四個營商環境維度下各地區強度時序分布

從圖10可以發現以下特點：

（1）各地區政務環境與市場環境強度趨勢分布相反。如對政務環境較為重視的東北地區，對市場環境的重視度較低，北京、上海等東部地區對政務環境重視較少，更偏重于市場環境的建設。中央政策在政務與市場的重視力度上，則表現出相對均衡的趨勢。這表明，地方政府在對中央政策理念的進一步應用與詮釋方面趨勢相仿，但力度上存在差異。

（2）2013年以來，各地區政策表現出政務環境強度下降，市場、法律、人文環境強度穩步上升的態勢。這表明，相關政策在優化營商環境方面，從重點依靠改善政務環境拉動向多方面環境均衡拉動轉變。

（3）在法律環境維度下，與中央政策接近的上海市，其強度曲線明顯高于其他地區并呈上升趨勢，這是因為上海市人民代表大會出臺了大量涉及外商投資、中小企業發展等內容的一系列地方性法規，使其法治化營商環境建設水平居全國前列。中、西部地區，尤其是西部地區對法律環境的建設力度明顯不足。這表明西部地區在營商環境建設中依然扮演“追隨者”的角色，法律建設意識不強，制度體系不完整，有待進一步完善。

（4）對于人文環境，從圖10中可以看到，中央政策強度明顯高于地方政策，且與地方政策呈現出明顯不同的走向與趨勢。這表明，在人文建設上，中央政策并未在地方得到較好的落實與擴展，人文環境的改善對于優化營商環境的作用有待加強重視，相關政策的制定依然有待探索與推廣。

4.3.3 各維度下主題強度演化

這里利用中央及各地方營商環境政策的總文本對屬于同一維度下的主題強度分布進行時序對比分析，并使用基于matplotlib的可視化包seaborn繪制各主題強度變化熱度圖，以直觀地展示各維度下的主題強度演變。

（1）政務環境。政務環境建設以提高政府效率、加強廉政建設為重點，其主題演化分布見圖11。可以看出，政務環境的重點逐步從規范行政審批制度向優化管理方式、提升服務能力等主題轉變，此外，對“作風建設”的強調貫穿政務環境建設的整個時間線。2001-2004年，“行政審批”主題的強度非常高，但隨著審批服務的規范化，該主題的強度明顯呈下降趨勢。同樣，“納稅”主題在2003-2005年也比較受到重視，隨著稅收政策的完善，“納稅”主題的強度逐漸下降。早期另一個重要的主題為“行政許可”，但該主題一直受到重視，尤其是2013年，國務院針對改革行政許可制度出臺了一系列政策，“行政許可”主題的強度再次到達一個高峰。目前政務環境已經達到了一個相對平衡的階段，說明政府提升政務管理服務能力、促進政務環境建設工作已得到穩定推進。

圖11 政務環境各主題強度演化時序分布

（2）市場環境。市場環境的側重從政策拉動到市場主導方向發展，其主題演化情況見圖12。可以看出，主題重點從“深化經濟體制改革”“就業扶助”等政府主導的措施向鼓勵創業帶動就業、“產業轉型優化升級”以及促進要素配置市場化等市場主導型措施上傾斜。2012年之前，“就業扶助”主題的強度較高，尤其是在2009年，政府修訂了《中華人民共和國勞動法》，對勞動者社會保險等相關內容進一步規范，國務院頒布《國務院關于促進就業和再就業工作情況的報告》以應對金融危機的影響，確保就業局勢穩定。2013年以后，隨著國民經濟的恢復及就業市場的形成，“就業扶助”主題逐漸不再是政策關注的重點。目前，政策更加重視“不動產登記”“建設工程”“產業轉型升級”等主題，表明政策在近期對市場化的資源配置問題和企業創新創業等內容較為關注。

圖12 市場環境各主題強度演化時序分布

（3）法律環境。政策重點在于以制定和實施法律法規促進政務、市場環境建設規范化，其主題演化情況見圖13。在這個維度下，僅有“辦理破產”“建立公平競爭審查制度”和“行政執法”3個主題，一方面表明政策對法律政策建設重視度不足，另一方面可以看出建設法治化營商環境的著力點主要在政務領域與市場領域，法律環境建設為市場環境和政務環境建設的法治規范服務。自2013年以來，政府推動法治化營商環境建設的意識得到進一步增強，政策文本中“行政執法”各項主題的受關注度總體上均呈上升趨勢。2017年，國務院在天津市、河北省等試點推行行政執法公示制度等3項執法制度，促進對相關政務事項嚴格執法。2020年，最高人民法院對《中華人民共和國企業破產法》進一步完善修正，并印發《關于推進破產案件依法高效審理的意見》。“行政執法”強調政務環境的依法建設，“辦理破產”和“建立公平競爭審查制度”強調市場環境的公平化、法治化，故當前法律環境的建設重點在于以加強立法、司法、執法推動市場、政務環境高質量發展。

圖13 法律環境各主題強度演化時序分布

（4）人文環境。人文環境主要強調提高對外開放質量，推動信用體系建設。其主題演化情況見圖14。可以看出，“信用體系建設”與“跨境貿易”的主題強度總體呈上升趨勢，說明國務院在2014年發布的《社會信用體系建設規劃綱要（2014-2020年）》和全國人民代表大會常務委員會2019年對自由貿易試驗區的相關政策得到了落實。但“綠色發展”與“智慧醫療服務”兩個主題的強度始終較低，這表明政府尚未將生態建設和人文服務理念視為人文營商環境建設的重點。

圖14 人文環境各主題強度演化時序分布

5 發現與建議

通過以上對營商環境政策文本的主題挖掘，可以發現：

（1）關于營商環境政策發文量的時空分布特征，我國營商環境政策經歷了探索階段、全面發展階段，目前正處在對政策完善與規范的高質量發展階段；營商環境建設過程中，廣東、山東等沿海省市和四川等西南部省份形成了兩個政策發文中心，對周圍省份具有一定輻射、帶動作用，然而西部、東北地區部分省份的政策力度依然較弱，區域間政策支持力度差異較大，政策的擴散明顯存在區域壁壘。

（2）關于政策各維度的強度演化對比上，政務和市場環境是政府提高營商環境質量的“主戰場”，營商環境的優化主要依靠改善政務環境推動。但自2013年至今，政務環境強度下降，市場、法律、人文環境強度有所上升，這表明政府進一步注重營商環境建設推手的多元化、均衡化問題；此外，不同地區的政策在各維度下亦表現出較大的差異，尤其是在人文環境維度下，中央與地方政策強度演化趨勢差異明顯。這表明政府在法治、人文營商環境建設等方面缺少綱領性政策，且中央對地方的帶動作用不足。

（3）關于營商環境各維度下政策主題的重點及趨勢，政務環境下政策強調以信息化技術賦能提高處理政務事項的效率，降低企業制度性交易成本；市場環境維度下，強調激發市場活力，優化市場化資源配置；法律環境維度下，政策主要強調以法制建設促進市場環境和政務環境規范發展；人文環境維度下，政策前沿重點在于對外開放和信用建設。各維度政策的發展重點均在不斷地變化、革新，這表明中央與地方政府在政策的應用與推廣過程中，注重結合發展、變化著的實際對政策加以調整和創新。

因此，針對當前營商環境政策的改進提出以下建議：

（1）注重區域間政策力度的協調。一個地區營商環境政策的發文量反映該地區的政策支持力度。而政府的政策支持是影響營商環境建設水平的重要因素，區域間營商環境政策力度的不協調會加大區域營商環境建設水平和質量的差距。因此，應充分發揮先進省市的擴散與輻射作用，鼓勵營商環境政策創新理念的跨省份流通，加大對缺乏政策活力地區的鼓勵、支持，從政策力度上縮小區域差距，增強區域間的協同一體化發展。

（2）把握好建設有效市場和有位政府的力度。現階段總體營商環境政策下，政務環境強度明顯高于市場環境，但各地區政策已經表現出減少政務干預、強化市場建設的趨勢。這是因為推進“放管服”、下放審批事項、提高審批效率等政務事項的改進將直接作用于營商環境便利度的提高。但僅靠政務環境建設助力營商環境效果有限，更多依靠激發市場活力、加快要素市場化、推動資源優化配置等優化市場環境拉動，將提升營商環境的韌性和長遠發展質量。因此，在將區域經濟發展特點考慮在內的前提下，應控制好政務和市場政策力度的平衡，積極補短板，強弱項，固優勢。

（3）重視統領性法律法規建設，構建法治化、規范化營商環境。營商環境的法治化、規范化是提升政務、市場環境質量的有力途徑[40]，根據圖10可以看出，各地區法律環境強度持續上升，推進營商環境的法律環境建設已成大勢所趨。中央方面，應重視對營商環境權威性法律法規的制定，積極開展立法改革試行工作，將政務和市場環境建設中有效的改革舉措通過立法明確并推廣。對于地方，尤其是法律環境強度較低的東北、西部等地區，政府應結合地方實際發展特點，發揮創新意識，積極完善優化營商環境的地方性法規。

（4）重視技術賦能，將創新意識融入營商環境建設的各個環節。根據各維度主題強度可以看出，政策的前沿重點隨經濟社會發展不斷變化。因此各維度政策應針對當前營商環境的發展需求和關鍵影響因素積極加以創新改革。在政務環境下，通過創新政府服務方式推進“放管服”改革，如積極將數字化技術應用到行政事項的各方面，提高服務效率，改善行政審批中的信息孤島問題等；對于市場環境建設，政策重點應放在對核心技術的把控、小微企業的支持以及資源的優化配置上，構建公平良性競爭、富有活力的市場；在法律環境方面，有關部門應對市場和政務環境建設中面對的新問題、新挑戰，適時對現有法律予以補充和調整。在人文環境領域，政策依然有較大發展空間，應重視綠色、開放、誠信、科學等文化理念對營商環境建設潛移默化的影響作用，同時勇于創新與嘗試，不斷探索推進營商環境建設的潛在動力。

6 結語

本文將政策計量方法和文本挖掘算法應用到營商環境政策文本的分析上，揭示了營商環境政策的數量分布和主題強度的時空分布。首先，通過文本連貫性計算得到政策文本的最佳主題數為30個，同時將政策文本按時間劃分成10個時間片，得到30個主題在各個時間片下的文檔—主題分布和主題—詞分布。其次將主題劃分到政務、市場、法律、人文等4個維度下，分析中央地方政策文本對營商環境各維度重視程度的變化、營商環境各維度下各個主題的強度演化和各維度實例主題的內容演化。本文從新的角度對我國營商環境政策進行了全面梳理，為營商環境治理帶來了新的思路。進一步的工作包括利用文本分析和大數據技術對營商環境政策的效果效用、評價指標以及各地區營商環境政策的執行狀況等進行深度分析，以探索營商環境政策制定、發布和執行過程中的隱含規律，為提升中央及地方營商環境建設水平提供支持。