城市暴雨災(zāi)害應(yīng)急管理研究
——基于鄭州7.20暴雨災(zāi)害的應(yīng)急管理機(jī)制探索

彭 茜 范欽棟 張宸銘 王 凱 程炎焱

華北水利水電大學(xué) 建筑學(xué)院 河南 鄭州 450000

河南鄭州“7.20”特大暴雨災(zāi)害是一場因極端暴雨導(dǎo)致嚴(yán)重內(nèi)澇、河流洪水、山洪滑坡等多災(zāi)并發(fā)，造成重大損失的自然災(zāi)害[1]。對此次災(zāi)害，黨中央國務(wù)院高度重視，習(xí)近平總書記在防汛關(guān)鍵時刻作出重要指示，要求始終把保證保障人民群眾財產(chǎn)安全放在第一位，細(xì)抓實抓各項防汛救災(zāi)措施。這次河南的災(zāi)害雖然是因為極端天氣引發(fā)，但是也集中暴露了鄭州市在應(yīng)急管理方面存在諸多亟需完善之處。

城市暴雨應(yīng)急管理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，涉及多個學(xué)科與部門，在應(yīng)對城市暴雨災(zāi)害過程中，任一環(huán)節(jié)的疏漏，都可能導(dǎo)致嚴(yán)重的后果。在當(dāng)前全球氣候變化以及城市化進(jìn)程的加快，城市雨洪災(zāi)害風(fēng)險與日俱增的形勢下，以鄭州為例進(jìn)行城市暴雨災(zāi)害應(yīng)急管理的研究，對推進(jìn)城市暴雨災(zāi)害應(yīng)急管理體系研究，解決城市現(xiàn)實問題有重要意義。

近年來，隨著全球氣候變化以及城市化進(jìn)程的加快，城市雨洪災(zāi)害風(fēng)險與日俱增[2]。城市雨洪問題已成為繼人口擁擠、交通擁堵、環(huán)境污染等城市問題之后的又一大城市病[3]。城市雨洪災(zāi)害對城市發(fā)展及管理的后續(xù)影響嚴(yán)重，對居民生命財產(chǎn)安全影響巨大[4]。如何有效地進(jìn)行城市雨洪災(zāi)害管理，建立完善的應(yīng)急響應(yīng)平臺和決策支持系統(tǒng)，已經(jīng)成為當(dāng)前政府和學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。國內(nèi)外學(xué)者和專家從雨洪災(zāi)害評價、監(jiān)測、模擬[5]等方面進(jìn)行了大量研究，針對暴雨應(yīng)急管理，如災(zāi)前準(zhǔn)備、臨災(zāi)預(yù)警、災(zāi)中處置、災(zāi)后恢復(fù)[6-9]等一系列的理論技術(shù)、法規(guī)政策、管理機(jī)制方面[2]也取得了一定的進(jìn)展，但當(dāng)前我國城市雨洪管理經(jīng)驗多來自于城市暴雨災(zāi)害的個案處理，尚未形成完善的雨洪災(zāi)害應(yīng)急管理體系。在突發(fā)性暴雨應(yīng)對中往往處于被動地位。因此，分析雨洪災(zāi)害原因，建設(shè)完善的應(yīng)急管理體系，已經(jīng)成為雨洪災(zāi)害管理的核心任務(wù)。

1 鄭州城市暴雨災(zāi)害應(yīng)急管理存在的問題

城市暴雨災(zāi)害應(yīng)急管理分災(zāi)前準(zhǔn)備、臨災(zāi)預(yù)警、災(zāi)中處置、災(zāi)后恢復(fù)四個階段，任一環(huán)節(jié)的疏漏，都可能導(dǎo)致嚴(yán)重的后果。

1.1 臨災(zāi)預(yù)警機(jī)制薄弱

鄭州7.20城市暴雨來臨之際，城市應(yīng)急管理出現(xiàn)有“預(yù)”無“警”的情況。將災(zāi)害性天氣預(yù)報與災(zāi)害預(yù)警混淆，缺乏統(tǒng)一的、權(quán)威的、高效的預(yù)警發(fā)布機(jī)制。另外，由于應(yīng)急管理體系不完善，中間環(huán)節(jié)缺少研判及措施部署，市民不能快速及時得到準(zhǔn)確的預(yù)警信息，對災(zāi)情缺乏足夠的重視，“預(yù)警”起到通知功能，沒有達(dá)到警示作用。

1.2 應(yīng)急響應(yīng)聯(lián)動機(jī)制不健全

暴雨災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)聯(lián)動機(jī)制涉及多個部門相互協(xié)調(diào)配合共同進(jìn)行。本次鄭州暴雨災(zāi)害過程中，反映出鄭州暴雨災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制的不健全。由于各部門相對獨(dú)立，加上應(yīng)急部署較滯緩，導(dǎo)致各部門整體合力沒有發(fā)揮出來，降低了工作效率，甚至錯過搶險救災(zāi)的最佳時機(jī)，造成重大的損失。

1.3 應(yīng)急管理預(yù)案實用性不強(qiáng)

相關(guān)的應(yīng)急預(yù)案有《鄭州市突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》（2021年試行）、《鄭州市防汛應(yīng)急預(yù)案》（2015）、《鄭州市氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》（2011）。三個預(yù)案雖然已經(jīng)進(jìn)行了多次修訂，但隨著城市化和社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，預(yù)案內(nèi)容仍需進(jìn)一步完善細(xì)化。在這次災(zāi)害中突出表現(xiàn)為應(yīng)急預(yù)案實用性不強(qiáng)，各預(yù)案的銜接與臨戰(zhàn)缺乏精準(zhǔn)化實施指導(dǎo)。預(yù)案多以出現(xiàn)嚴(yán)重后果為啟動條件，造成響應(yīng)啟動措施偏晚。不符合習(xí)近平總書記“兩個堅持、三個轉(zhuǎn)變”的要求。

1.4 群眾應(yīng)急能力和防災(zāi)避險意識不足

由于災(zāi)害的突發(fā)性，普通民眾沒有經(jīng)歷過如此嚴(yán)重的暴雨災(zāi)害，導(dǎo)致群眾對特大暴雨的危害缺乏危險防范和避災(zāi)減災(zāi)行為意識。當(dāng)前，防汛減災(zāi)的宣傳沒有深入到社區(qū)，應(yīng)急管理能力的培訓(xùn)多集中在對應(yīng)急管理部門工作人員的培訓(xùn)上，而社會公眾的由于缺乏相關(guān)培訓(xùn)導(dǎo)致自救和救助能力比較弱，制約了針對城市暴雨災(zāi)害的應(yīng)對能力。

2 以系統(tǒng)思維提升鄭州暴雨災(zāi)害應(yīng)急管理體系建設(shè)的建議

城市暴雨災(zāi)害應(yīng)急管理是一個動態(tài)的管理系統(tǒng)，要科學(xué)把握災(zāi)前、臨災(zāi)、災(zāi)中和災(zāi)后各階段的特點(diǎn)，以系統(tǒng)的思維提升鄭州城市暴雨災(zāi)害應(yīng)急管理的能力。

2.1 增強(qiáng)城市韌性，整體提升城市防災(zāi)減災(zāi)水平

城市韌性是指城市系統(tǒng)在保持基本不變的前提下來應(yīng)對外來干擾和破壞時的能力。增強(qiáng)城市韌性，從根本上提升城市抗擊暴雨災(zāi)害的能力，做好災(zāi)害預(yù)防。城市是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，包含城市的生態(tài)系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、社會系統(tǒng)、基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)等若干個子系統(tǒng)。將韌性規(guī)劃的理論應(yīng)用于鄭州城市規(guī)劃，把極端天氣應(yīng)對、自然災(zāi)害防治融入城市發(fā)展相關(guān)的重大規(guī)劃建設(shè)中，深入推進(jìn)城市海綿城市建設(shè)，從而全面提升城市的生態(tài)韌性、社會韌性、工程韌性和經(jīng)濟(jì)韌性。重點(diǎn)做好城市防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃，提高基礎(chǔ)設(shè)施抗災(zāi)設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化重大生命線工程安全保障，實現(xiàn)城市防災(zāi)減災(zāi)能力同經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)，從根本上提升城市系統(tǒng)抵御災(zāi)害風(fēng)險的能力。

2.2 構(gòu)建智慧化城市暴雨災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)

城市暴雨災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)是應(yīng)急管理的重要環(huán)節(jié)和內(nèi)容，也是高效防御和減輕災(zāi)害損失的前提和基礎(chǔ)。包括氣象預(yù)警、內(nèi)澇積水監(jiān)測預(yù)警以及交通擁堵預(yù)警等。針對鄭州氣象預(yù)警的現(xiàn)實情況，推進(jìn)科技創(chuàng)新，強(qiáng)化基礎(chǔ)研究，建立智慧化、常態(tài)化監(jiān)測預(yù)報預(yù)警業(yè)務(wù)體制機(jī)制，提升城市氣象部門暴雨災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警能力。對于內(nèi)澇積水檢測預(yù)警，應(yīng)提升內(nèi)澇積水監(jiān)測系統(tǒng)的智慧化建設(shè)，采用水位傳感器等物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對路面實行全方位、全天候的動態(tài)監(jiān)測，并向系統(tǒng)及時傳輸積水?dāng)?shù)據(jù)，合理劃分災(zāi)害預(yù)警級別，并設(shè)置簡潔易懂的警示標(biāo)志。同時升級積水檢測數(shù)據(jù)分析方法。可采用S-ESD方法，通過對比交通指數(shù)和定位請求量在暴雨期間監(jiān)測到的異常表現(xiàn)與以往同期的常態(tài)表現(xiàn)，分析城市交通及人群活動響應(yīng)暴雨事件的時空演變特征[10]。多渠道、準(zhǔn)確及時的向公眾發(fā)布?xì)庀箢A(yù)警信息、道路積水信息及道路擁堵信息。并且要提升發(fā)布信息的頻次，確保各類信息的全覆蓋，為公眾應(yīng)對災(zāi)害爭取足夠的時間。

2.3 建設(shè)精準(zhǔn)化城市暴雨災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案體系

精準(zhǔn)化的城市暴雨災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案是減輕災(zāi)害損失的有效手段，可以指導(dǎo)各部門快速作出響應(yīng)和處置，防止暴雨災(zāi)害的事態(tài)升級。在習(xí)近平總書記“兩個堅持、三個轉(zhuǎn)變”指導(dǎo)下，應(yīng)急預(yù)案編制應(yīng)從災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變；從應(yīng)對單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變；從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險轉(zhuǎn)變。

首先全面開展鄭州各類應(yīng)急預(yù)案評估修訂工作，同時制定針對暴雨災(zāi)害應(yīng)急管理的精準(zhǔn)預(yù)案。根據(jù)城市發(fā)展的實際情況，強(qiáng)化預(yù)警和響應(yīng)一體化管理。針對新環(huán)境、新問題，及時對已有預(yù)案進(jìn)行補(bǔ)充和完善。暴雨災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容要細(xì)化災(zāi)害類型、處置原則、職能分工、監(jiān)測預(yù)警、內(nèi)澇分級、指揮調(diào)度以及應(yīng)急保障等各方面的工作。發(fā)布災(zāi)害預(yù)警信息后依據(jù)應(yīng)急預(yù)案逐步逐級啟動響應(yīng)、落實措施，確保規(guī)范，并且迅速、有效、高效的展開災(zāi)害應(yīng)對工作。

其次，在精準(zhǔn)化的基礎(chǔ)上進(jìn)一步推進(jìn)應(yīng)急預(yù)案智能化建設(shè)。建設(shè)集文本預(yù)案、流程預(yù)案、三維可視化預(yù)案為一體的新型暴雨災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，實時進(jìn)行預(yù)案提醒，直觀展示預(yù)案執(zhí)行，精準(zhǔn)進(jìn)行預(yù)案模擬。通過智慧化的系統(tǒng)實現(xiàn)應(yīng)急管理易理解、易培訓(xùn)、易查找、易監(jiān)測、易匯報、易決策，強(qiáng)化城市暴雨應(yīng)急管理的可操作性。

2.4 構(gòu)建多元化的災(zāi)后救助機(jī)制

城市暴雨災(zāi)害過后，要構(gòu)建多元化的災(zāi)后救助機(jī)制，充分發(fā)揮各部門、各群體的力量，推進(jìn)災(zāi)后救助重建工作。評估災(zāi)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施損失程度、制定設(shè)施重建方案、多部門協(xié)調(diào)配合，保障災(zāi)區(qū)在盡可能短的時間內(nèi)完成重建工作，并在重建的同時保障受災(zāi)群眾恢復(fù)正常生活[11]。在這個環(huán)節(jié)里面，救助能力的提升至關(guān)重要，既要加強(qiáng)對災(zāi)害應(yīng)急人員隊伍建設(shè)的培訓(xùn)，還要加強(qiáng)對公眾防澇減災(zāi)宣傳教育。

2.4.1 加強(qiáng)災(zāi)害應(yīng)急人員隊伍建設(shè)，提高專業(yè)性和協(xié)作力

應(yīng)急管理人才隊伍是應(yīng)急管理體系的主體和基本支撐,加強(qiáng)應(yīng)急管理人才隊伍建設(shè)是提高應(yīng)急管理水平的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。各級政府部門可以針對部門應(yīng)急管理的特點(diǎn)、組建、培養(yǎng)各類城市防澇應(yīng)急隊伍。首先要大力培養(yǎng)各類城市暴雨災(zāi)害應(yīng)急行政管理領(lǐng)導(dǎo)人才，提高對暴雨災(zāi)害的風(fēng)險識別能力，增強(qiáng)其執(zhí)行力和協(xié)作力以適應(yīng)復(fù)雜的管理工作；其次要聯(lián)合高校和科研院所組建專家隊伍定期進(jìn)行會商研判；再者要加強(qiáng)各類專業(yè)搶險救援隊伍建設(shè)，比如排澇救援、機(jī)電救援、線路救援、房屋救援、通信救援、車輛救援和醫(yī)療救援等，從而提高防澇搶險的救援能力，保障人民的生命和財產(chǎn)安全。

2.4.2 加強(qiáng)防澇減災(zāi)宣傳教育,增強(qiáng)公眾風(fēng)險意識和自救互救能力

社會公眾是城市的受災(zāi)主體，其應(yīng)急素質(zhì)的高低和風(fēng)險意識的強(qiáng)弱直接影響防澇救災(zāi)的效率，因此要在全社會廣泛開展防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)宣傳教育，深入到社區(qū)，并使之成為一種長效的城市管理機(jī)制。充分發(fā)揮各類媒介的宣傳作用，增強(qiáng)社會公眾防范風(fēng)險的警覺性，發(fā)揮群眾的學(xué)習(xí)主動性與適應(yīng)性，通過有效的學(xué)習(xí)逐步適應(yīng)外部環(huán)境的變化。在一定程度上增強(qiáng)社會民眾的風(fēng)險意識和自救互救能力。強(qiáng)化暴雨災(zāi)害應(yīng)急公眾系統(tǒng)建設(shè)，借鑒外國先進(jìn)經(jīng)驗，把防災(zāi)和安全教育從基礎(chǔ)教育抓起，在國民教育體系中突出相關(guān)內(nèi)容并適時開展應(yīng)急演練，增強(qiáng)青少年的避險自救意識和能力[12]。

圖1 系統(tǒng)思維統(tǒng)籌暴雨災(zāi)害應(yīng)急管理系統(tǒng)示意圖

3 以系統(tǒng)思維統(tǒng)籌兼顧協(xié)同聯(lián)動

城市暴雨災(zāi)害應(yīng)急管理體系是一個由政府、市場和社會組織共同參與的開放性復(fù)雜系統(tǒng)。部門多、群體多、人員多、事件多，往往導(dǎo)致復(fù)雜性災(zāi)害危機(jī)。為了有效應(yīng)對城市暴雨災(zāi)害災(zāi)害所帶來的復(fù)雜性危機(jī)，必須改變原有的思維模式，[13]以系統(tǒng)思維統(tǒng)籌兼顧、協(xié)同聯(lián)動推進(jìn)應(yīng)急管理系統(tǒng)的建設(shè)（如圖1）。

3.1 構(gòu)建協(xié)同聯(lián)動的應(yīng)急管理體系

切實把握好暴雨災(zāi)害各階段特點(diǎn)，充分利用好鄭州市暴雨災(zāi)害綜合指揮平臺大數(shù)據(jù)資源，最大限度地發(fā)揮各部門之間的聯(lián)動作用；在統(tǒng)一指揮機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)下，各成員單位相互協(xié)同、聯(lián)動，共享信息，共同、有序地應(yīng)對城市暴雨災(zāi)害；讓公眾和社會組織發(fā)揮主觀能動性，融入城市暴雨災(zāi)害應(yīng)急管理過程中來，政府要主動接納和適應(yīng)這些不同的參與主體，使其發(fā)揮自己應(yīng)有的作用；建立起以政府為核心，社會群體共同參與的多元協(xié)同共治網(wǎng)絡(luò)，即協(xié)同聯(lián)動的應(yīng)急管理體系，逐步實現(xiàn)應(yīng)急管理的智慧化、多元化和透明化，以有效應(yīng)對暴雨災(zāi)害應(yīng)急管理的急迫性與復(fù)雜性。

3.2 協(xié)同信息數(shù)據(jù)共享

災(zāi)害爆發(fā)時合理調(diào)度資源信息，能夠大大加快災(zāi)害應(yīng)急反應(yīng)速度。應(yīng)急資源一般采用分散存儲的方式保管。突發(fā)事件發(fā)生后，為了進(jìn)行資源的合理調(diào)度，需要有應(yīng)急資源信息管理平臺支持。由于我國的政府機(jī)構(gòu)以職能為基礎(chǔ)進(jìn)行設(shè)置，造成大量的公共管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)分散在不同部門手中，組織壁壘使部門間數(shù)據(jù)共享困難重重。要做好城市暴雨災(zāi)害應(yīng)急管理，需要將信息協(xié)同處理，把分散在城鄉(xiāng)規(guī)劃、測繪、建設(shè)、城管、交通、電信、水務(wù)、氣象等眾多部門的有關(guān)資料匯總起來，通過電子信息化技術(shù)、GIS等技術(shù)實現(xiàn)數(shù)據(jù)整合，形成城市基礎(chǔ)信息電子數(shù)據(jù)庫。以備災(zāi)害時共享數(shù)據(jù)，提高救災(zāi)效率。

4 結(jié)語

鄭州7.20暴雨災(zāi)害給人民的生命財產(chǎn)安全帶來了嚴(yán)重的損失。針對本次災(zāi)害暴露出的應(yīng)急管理體系方面的不足之處，要盡快改進(jìn)完善。以系統(tǒng)思維推進(jìn)鄭州城市暴雨災(zāi)害應(yīng)急管理體系的建設(shè)，有針對性的完善強(qiáng)化各系統(tǒng)階段，統(tǒng)籌兼顧、協(xié)同聯(lián)動。同時注意城市災(zāi)害、應(yīng)急主體和應(yīng)急環(huán)境等之間的動態(tài)復(fù)雜性，有效整合政府、市場和社會組織等各方面的要素，注意諸要素系統(tǒng)的協(xié)調(diào)匹配，[14]探索切實可行的應(yīng)急管理措施，促進(jìn)城市應(yīng)急管理整體水平的提升。