城市更新視角下老城發展困境與對策
——以晉城市老城片區更新為例

樊艷瑾

晉城合為規劃設計集團有限公司 山西 晉城 048000

1 規劃背景

1.1 城市更新發展歷程

我國城市更新經歷了供給起步、增量發展和高質量發展三個發展階段。供給起步階段，城市更新重點是以政府推進危舊房改造項目為主，主要解決基本住房、就業和居住環境等問題。增量發展階段，全面推進各類棚戶區、城中村改造，加快推進城鎮化建設，體現為大規模拆舊建新的城市更新運動，該階段重點是政府、開發商、產權人多方共同完成對物質空間的改造，尋求經濟效益、社會效益的平衡。高質量發展階段，城市更新重點是以改造提升老舊小區、老舊廠區、老舊街區和城中村等存量空間，以推動城市空間結構優化和品質提升為目標。

1.2 老城更新歷程

隨著2013年中央城鎮化工作會議的召開，2014年《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》的頒布，2015年中央城市工作會議的舉行，2017年《關于加強生態修復城市修補工作的指導意見》，以及2021年在國家主要領導人的重視與關心之下，在城市發展實踐的探索進入新階段，國務院辦公廳、住建部相繼發布了《關于在城鄉建設中加強歷史文化保護傳承的意見》、《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》等重要文件，為老城更新實踐指明了方向。

1.3 老城更新意義與必要

晉城老城始建于唐貞觀元年（公元627年），元后期鳳臺縣衙由高都古城遷入，明洪武十四年（公元1381年）筑城墻，清雍正六年（公元1728年）升為澤州府，1390年來積淀了大量的歷史遺存和文脈信息，至今“一城二府”形成的大、小“十字”街巷格局依然清晰。隨著城市化的發展，老城不斷向外拓展，現已成為中心城區重要的經濟、文化、商業活動中心。

圖1 澤州府治圖

作為城市發展的歷史起點和生長母體，也是一座城千年文脈和歷史記憶的重要承載地，有著豐富歷史遺產和文化資源。在老城更新中，要充分處理好城市改造開發和歷史文化遺產保護利用關系，切實做到在保護中發展、在發展中保護。緊緊圍繞習總書記視察山西時強調：“人民群眾對美好生活的向往就是我們的奮斗目標”，以提升人民群眾獲得感和滿意度為根本目的，重點解決老城河流阻塞、交通擁堵、基礎設施老化等關系民生的老大難問題，可以說老城更新更傾向于民生型更新。

2 老城更新1.0

2.1 老城更新取得成效

(1)打破老城“自更新”局面，開展有序更新計劃

2017年啟動老城更新與保護，改造方式也從過去大拆大建、增量擴張的建設模式向存量改造、小步更新的模式轉變[1]，重點保護核心風貌區，改造西關歷史文化區、東關歷史文化區等13個歷史文化片區。通過歷史空間傳承、老城功能蛻變、生活場景再現，逐步實現老城更新，重現老城活力。

(2)明確一核、兩軸、兩廊、兩片區的規劃結構

“一核”為老城核心風貌區，由人民廣場外圍街區構成的市級商業貿易中心，也是城市最具活力的區域之一。兩軸為東西大街、南北大街功能景觀軸，也是老城內部對外聯系的主要道路。兩廊為東河、西河生態景觀廊道，是主城區重要的生態景觀廊道。兩片區為北部居住辦公生活區和南部文化旅游商業區。

(3)在改善民生方面，提出老城更新模式

以老城更新為契機，修繕優秀傳統建筑并進行活化利用，完成老城內城中村改造、危房改造和基礎設施提升。執行“鑲牙式、針灸式、微更新、漸進式”的老城更新思路，尤其是針對巷道狹窄，管網難入地等問題，提出老城更新模式,制定針對老城的街巷管網改造方案，提出居民自建房用地不能突破權屬范圍，改造方式要延續傳統院落形式。

(4)在規劃編制方面，采取城市設計引導控規的編制方法

城市設計中明確規劃理念、規劃定位、運用空間管控的方法，保護老城特色風貌，引導老城有序建設，控規作為偏重實施性的法定規劃，將上位規劃、相關政策要求和城市設計的構想轉化為具體的地塊建設管理指標，通過指標量化、條文規定、圖則標定等方式對老城用地進行定性、定量、定位和定界的控制與引導。

2.2 老城更新面臨問題

老城區近幾年優化了交通體系，實施了書院街、南大街、東西大街、景德路、景忠路多條道路建設，開展了東河、西河景觀提升工程，推進了東關、西關片區改造工程，在老城更新工作取得了一定成效。但也面臨一些問題，老城內城中村未得到有效治理，基礎設施配建不足等問題沒有根本性解決，需要對老城更新中存在問題和下一步更新思路進一步梳理。

(1)閑置用地未得到有效利用

老城內閑置用地、低效類產業用地分布較為零散，與大量城中村、棚戶區穿插交織，存在布局散亂，設施落后等問題。居民居住條件未得到有效改善，生活品質較差。見縫插針的小規模更新模式，不適應老城內所有用地，保護和更新的關系沒有梳理清新。

(2)公服及市政設施配套不足

針對老城現狀用地較為局促，街巷空間肌理保存較為完整，但道路大部分寬度狹窄，亂搭亂建侵占道路情況嚴重，且道路缺乏統一規劃。運用“微更新”改造策略不能有效解決公共服務設施不足的問題，尤其是停車場，消防站等設施不能在老城內部自行消化，更不能滿足老城遠期發展需求。

(3)通則式的指標管控, 局部—全局關系失衡

容積率是控制性詳細規劃的有效管控指標，目前控規通過規則的形式由當地政府結合相關要求進行地塊開發強度管控，但存在靈活性和針對性不足等問題。

(4)對群體訴求和經濟可行性關注不足,規劃調整較頻繁

各類公服設施和公園綠地的調整過于頻繁，主要由于獨立占地的設施用地、城市綠地拆遷成本高，實施難度較大等原因造成。由于市場的趨利性，不需要捆綁配套建設的用地出讓難度小，先易后難的建設模式忽略整體設施配建，導致人口、設施的矛盾加大。在實際管理中，當建設用地成本高、征收困難大時，往往犧牲公園綠地、停車場用地等公共空間以及垃圾轉運、污水處理、變電設施等鄰避設施，最終犧牲了城市的環境品質和服務水平[2]。

3 老城更新2.0

3.1 更新背景

為確保老城區改造順利推進，在國家新的拆遷安置相關法規和精神指導下，老城更新要順應城市發展新形勢、改革發展新要求、人民群眾新期待，堅持以人民為中心的發展思想，堅持人民城市為人民。同時，要堅持集約發展，框定總量、限定容量、盤活存量、做優增量、提升質量，立足國情，尊重自然、順應自然、保護自然，改善城市生態環境，在統籌上下功夫，在重點上求突破，著力提高老城發展持續性、宜居性。

堅持新發展理念和更新方法，圍繞“十四五”時期經濟社會發展的指導思想和目標定位，結合2021年城市工作安排。以中心城市的能級提升，輻射帶動大縣城和重點鎮協同發展為目標，為老城轉型發展拓展空間、注入動能。

3.2 更新對策

(1)通過推動城市空間結構優化和品質提升，逐步實現老城保護與更新

隨著我國經濟開始步入新常態，中心城區功能和建設基本穩定，已逐步進入存量更新時代[3]，老城相對滯后，老城土地整理不僅要調整土地利用的平面布局，而且要科學調整其三維利用空間，要逐步開展舊城改造、盤活存量土地、建設用地置換以及閑置低效用地的開發與再開發。

通過帶動老城區公共和基礎設施建設，土地生態環境整治，使每一宗地塊都能得到高效合理地利用，并重新劃定其邊界，土地產權以原位或交換方式進行再分配，達到改善生產、生活條件，提高土地資產價值和維護生態環境的整體性和綜合性利用[2]。

(2)確定發展目標及功能定位

規劃目標包括三方面內容，對標國際，要建設“一帶一路”重要文化驛站，強調文化特殊性。對標國內要輻射晉豫，建設成為山西東南區域、中原經濟圈、關中-天水經濟圈的活力永續、別樣精彩的古城新“IP”。對標城市，要建設晉城最具活力的文化活力核心區。

老城區以歷史文化為主題，以晉東南院落式建筑為特色，建設集文化旅游、休閑產業、居住服務為一體的城市級中心地區。建設歷史人文傳承與發展，澤州文化延續與弘揚，城市風貌的復興與升級，多種產業融合與聚集，百姓生活安樂與富足的活力老城。

(3)明確規劃路徑

定古城之“形”，定義古城“邊界”，主點打造東西河水系+具象的文化元素，包括望北樓、東城墻、西角樓等；定義古城“骨架”，保護街巷肌理、院落肌理、建筑肌理；定義古城“血肉”，通過產業定位、功能分區找準定位與方向。

覽古城之“色”，在空間業態方面通過文化商業、傳統商業、院落居住有機結合，塑造“古+新”文化品牌。在文化產品方面找尋古城文化游線、活力商業游線。

品古城之“味”，通過區域交通梳理、內部機動交通組織、公共交通循環、慢行系統組織打造便捷的交通網絡，配備便利的生活設施、合理的生活圈、鄰里中心、教育設施，增加立體化街區開發、立體停車布局、立體步行通廊和立體商業模式。

顯文化之“意”，喚醒古城記憶，保留玉皇廟、呂祖廟等傳統要素，劃定歷史風貌集聚區，營造古城氛圍，增加建筑風貌管控和景觀風貌管控。

(4)確定規劃結構

確定“一軸、兩帶、三圈層”的規劃結構，“一軸”指南北大街文化活力軸，設置文化標志性地塊。

“兩帶”東河、西河生態景觀帶；“三圈層”指核心圈層、核心外圍圈層和功能區外圍圈層，其中核心圈層為東西大街以南、前進路以東、景忠路以西區域，打造歷史文化、活力商業、市井風情相互融合的城市級文化傳承中心。核心外圍圈層為東河以西、西河以東，除核心圈層以外區域，布局環境優美、設施齊全的新型城市居區。功能區外圍圈層為東河以東、西河以西外圍區域，以綜合性城市生活區為主。

(5)分類開發引導

開發引導要兼顧剛性管控和彈性引導。剛性管控重點針老城核心區，開發強度需要嚴格進行管控。要求建筑高度控制在12米以內，注重對老城傳統格局和整體風貌保護，強化十字空間發展軸線，打造沿河濱水景觀，構建景城互融格局。核心區外圍區域，為彈性管控區域，結合相關要求和實際情況進行合理管控。比如優化控規圖則管控方式，在法定圖則編制過程中,對于亟待實施改造的存量用地,由于缺少穩定的技術標準，短期內很難得出合理的規劃控制指標，可以在圖則中暫不表達，通過圖則“開天窗”做法有效緩解增量和存量之間的矛盾[4]。

(6)優化重點內容

優化道路交通系統。骨架路網為“三橫四縱”。提升交通設施服務能力，增加人行天橋、交通站點、公共自行車點和停車場等交通設施。公共服務設施按市級、居住區級和居住街坊三級配置。針對老城短板項基礎設施提升方面，提出“保、拓、增、限”的改造方法，讓老城居民“出入方便、生活舒適”。

構建“兩水、兩環”的開放空間，外圍綠環結合原澤州古城的歷史邊界與文化元素，打造“玉帶鑲金邊”的文化濱水公園序列，與商業元素有機結合，建設“活”的古城邊界。古城核心風貌區內部的開敞街巷及綠化空間，利用原有街巷肌理構成核心開放空間環，并進一步向外連通成網，成為新舊空間的展示通廊。

優化用地布局結構，推動老城存量用地整理，利用老城外圍已拆地塊，用于老城回遷安置，有效解決老城內部回遷安置問題。延續上一版控規核心保護區和更新建設區分區管控引導方式，遵循城市發展的客觀規律、針對現行控規管理適應性和實施性不足的問題，提出具體設計方案。結合居住、商業等經營性用地劃定了強度分區，每類用地分別賦予3-5個強度等級并規定基本強度，并且根據地塊規模、交通條件等賦調整系數，由基本強度指標和調整系數共同來決定地塊的額定強度指標[5]。

4 結語

城市更新之路代表著重塑與創新，不僅僅限制于眼前的拆遷和重建，要用延伸的概念去取代傳統的改建開發模式，尊重有限的土地資源，熱愛根植于土地的本土文化，按照生態學原理進行老城更新保護，進一步從“用地和建筑”資源的分配轉向“人”和“人的需求”，加大對老城民生型更新的研究，實現由粗線條管理轉向手術刀式的精細化管控，建立高效、和諧、健康、可持續發展的老城聚居環境。