土地二級市場轉讓存在的問題及對策
——以山東高密市為例

侯娟，李荷香，馮海燕

(1.高密市自然資源和規劃局土地儲備中心，山東 高密 261500；2.河南省許昌學院土木工程學院，河南 許昌 461000；3.濰坊市自然資源和規劃局坊子分局，山東 濰坊 261200)

0 引言

土地市場作為我國市場體系的重要組成部分，是生產要素市場的主要內容之一[1]。近年來，我國逐步形成以各級政府作為供應主體的土地一級市場以及以土地使用者為主體的土地二級市場[1]。經過多年的培育和發展，土地一級市場得到快速發展，逐步完善，而土地二級市場因多種因素的制約，發展相對遲緩和落后。第三次國土調查成果數據顯示，我國現有耕地面積19.179億畝，對比“二調”數據，10年間耕地面積減少1.13億畝，降幅達5.6%。為嚴守18億畝耕地紅線，今后一段時間，國家新增建設用地指標預計有逐步收緊的趨勢，面對新增建設用地不足的現實情況，充分盤活閑置低效用地和存量建設用地成為必然選擇[2]。為保障經濟發展對于土地的需求，加速閑置低效用地和存量建設用地使用權的流轉，如何發揮好二級市場對土地資源的優化配置作用，成為當前需要解決好的重大課題之一。本文梳理分析了高密市土地二級市場中轉讓交易的現狀、存在的問題，提出了培育和發展土地二級市場轉讓的對策建議。

1 土地二級市場轉讓的相關概念

1.1 土地二級市場的概念

土地二級市場是指建設用地使用權經土地一級市場出讓后的再交易，即土地使用者將滿足相關要求的土地使用權再次進行買賣的市場[3-5]。土地二級市場主要包括土地使用權轉讓、出租和抵押三種交易方式。本文重點介紹土地二級市場轉讓這種交易方式存在的問題及相應對策探討。

1.2 土地二級市場轉讓的概念及范疇

《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》中提到土地使用權轉讓是指土地使用者將土地使用權出售、交換以及贈與的行為[6]。自然資源部關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見和試點方案中均將買賣、交換、贈與、出資、司法處置、資產處置、法人或其他組織合并或分立等形式涉及的建設用地使用權轉移，視為土地使用權轉讓[1，7]，并進一步細化了土地使用權轉讓的范疇。培育和發展土地二級市場轉讓需要將各種形成土地使用權轉移的行為統籌考慮和規范。

2 高密市土地二級市場轉讓現狀

2.1 土地二級市場轉讓登記情況

十三五期間，扣除交易雙方帶有國資因素的轉讓登記，高密市不動產登記中心共辦理國有土地使用權轉讓登記46宗約47.8hm2(表1)。數據顯示，高密市土地二級市場自主辦理轉讓登記手續的地塊較少，土地二級市場交易不活躍，年均成交宗數僅9.2宗，年均土地轉讓僅9.56hm2。其中，2018年國有土地使用權轉讓宗數和土地轉讓面積均達到5年內的峰值，這與近年來土地市場整體發展趨勢一致。

表1 2016年—2020年扣除交易雙方均包含國資因素地塊后國有土地使用權轉讓登記情況統計表

2.2 土地二級市場建設情況

資料表明，目前國內大部分地區土地二級市場交易大多數為土地所有者和土地使用者之間的自發行為，由政府引導的規范完善的交易環境或交易平臺還未建立起來，因缺乏政府監管，土地二級市場違法、違規現象時有發生，這嚴重影響了土地資源的配置效率。為更好的規范土地二級市場交易，2021年8月，高密市自然資源管理部門在不動產登記中心設立“土地二級市場窗口”，配備了專職工作人員和網上交易系統。硬件軟件均配置完畢，到2022年年底形成健康有序發展的二級土地市場體系[8]。

3 存在的主要問題

3.1 土地使用權轉讓的限制條件過高

《城市房地產管理法》提到通過出讓方式獲得的土地使用權，轉讓時，應當按照約定付清土地成交價款，拿到不動產登記證書；按照合同約定進行房地產開發建設的，需完成開發投資總額的25%以上，成片開發土地的，需要形成工業用地或其他建設用地條件[9]。土地一級市場出讓時簽訂的《出讓合同》中的第四章第二十一條對上述內容也有同樣的約定。一方面，這些相關規定對加快城鎮化進程和提高工業化程度發揮了有效作用，另一方面，這些規定又給土地進入二級市場轉讓設置了較高的門檻，降低了土地要素的流動性，同時制約了存量閑置土地的盤活利用。一些缺乏資金確需轉讓的受讓人不能盡快完成建設用地使用權的轉讓，導致形成閑置土地，不利于有限土地資源要素的優化配置，一定程度上限制了土地二級市場的發展。而且對于“是否完成開發投資總額的25%以上”這一標準，界定機制不完善，準確判定的操作難度較大[10-11]。

3.2 土地使用權轉讓交易成本過高

高密市土地二級市場轉讓存在的最突出問題是轉讓交易成本過高，轉讓方需要繳納土地增值稅及教育附加稅、城市維護建設稅、企業所得稅及印花稅，受讓人需繳納契稅和印花稅。筆者調取了高密市2019年1月—2020年12月轉讓的18宗建設用地，統計分析后發現轉讓交易產生的稅費大約占成交額的15%～20%左右。這個統計結果與前人研究結果基本一致[12-13]。針對土地使用權轉讓相關事項，隨機采訪轄區內相關專業從業人員，多數受訪者認為高密市土地二級市場轉讓活動不活躍，最主要的原因是交易過程中產生的稅費過高。

為了規避過高的稅費，違規轉讓、私下轉讓和隱蔽轉讓時有發生，產生了系列問題。比如，股權形式轉讓屬于隱蔽轉讓的一種形式，受讓人將土地使用權登記在公司名下，采取股權轉讓的方式完成交易。因股權轉讓沒有條件限制，轉讓方僅需繳納印花稅和所得稅(如無溢價，則無需繳納)，受讓方則僅需繳納印花稅，這種方式完成的交易相比于普通交易，交易稅費明顯降低。但股權轉讓具有潛在的金融風險，受讓人不了解企業債務情況，需承擔原公司債務。稅費過高還導致一部分土地使用權再次進入政府儲備庫，進入土地交易的一級市場，雖然和土地二級市場轉讓相比，招拍掛出讓周期長，但涉及的稅費低。因此，部分土地使用者考慮到成本問題更愿意選擇走儲備再出讓這種方式。同時，地方政府為了充分利用存量土地，實現土地使用權的再轉移，也配合原土地使用者走儲備再出讓這條路，這也抑制了土地轉讓市場的高效發展[14]。

表2 土地使用權轉讓、股權轉讓以及儲備再出讓三種交易方式對比分析

3.3 土地二級市場私下交易和隱蔽交易居多

政府參與度低、監管措施不全及稅費過高等因素導致土地二級市場發生私下交易和隱蔽交易等不規范交易，而且數量居多。按類別主要分為3類，第一類是以股權轉讓方式。為了規避較高的土地轉讓限制條件和高昂的土地交易稅費，有些企業采用股權轉讓的形式，將土地使用權進行隱蔽交易。第二類是私下平臺交易，買賣雙方通過私下民間協調或者商業市場機構建立的平臺來完成交易。交易完成后雙方不申請也不辦理建設用地使用權過戶登記手續，由于交易信息不對稱，成交價格不透明，影響土地二級市場的健康發展。第三類屬于違規交易，以偷稅漏稅為目的，故意抬高或壓低土地交易價格，造成國有土地收益損失。另外，存在個別企業以騙取銀行的高額貸款等金融犯罪為目的，在土地抵押過程中串通評估機構或中介公司，人為抬高土地交易價格，使土地價格偏離價值，提高銀行的放貸額度，破壞金融秩序并損害銀行的利益。

4 對策建議

4.1 加強土地使用權轉讓信息的互通共享

運行不規范和活躍度不夠是目前高密市土地二級市場迫切需要解決的難題，建議加強對濰坊市土地二級市場交易系統的宣傳，擴大匯聚土地二級市場相關信息的渠道，買賣雙方均可通過該平臺發布和獲取土地轉讓信息，有效解決買賣雙方信息不暢通的問題，促使土地二級市場轉讓交易由不完全信息博弈盡量接近完全信息博弈，大力推進線上交易。結合高密市2021年5月份啟動的閑置和低效違規土地清理處置工作，將符合轉讓條件的地塊在濰坊市土地二級市場交易系統及有形場所公開招商，線上線下相結合，推進閑置低效利用土地處置力度，提升土地資源要素配置效率。

4.2 進一步規范交易流程和審核制度

隨著政府職能的轉變，政府的宏觀調控作用在保經濟穩定、維護市場秩序、彌補土地市場失靈方面越來越重要。建議政府職能部門在土地二級市場發展中要有限介入，為推動土地二級市場的規范發展，充分利用好“土地二級市場窗口”和網上交易系統，推進公開交易，建立轉讓審核制度，做好公共服務的提供者和市場秩序的監管者。比如，在轉讓過程中，由政府職能部門負責，重點加強合法性審查、合約性審核，并對受讓人條件嚴格把關。

4.3 完善土地使用權轉讓及保有稅收政策

一是根據地方權限，進一步完善土地使用權轉讓稅收政策，降低土地交易成本。二是在地方權限范圍內對土地使用者繳納的城鎮土地使用稅實行差別稅收政策，設立一檔或幾檔合理的畝均稅收標準，根據土地使用者的納稅情況，收取不同的城鎮土地使用稅，納稅低的土地使用者需繳納的城鎮土地使用稅多，這樣可提高低效利用土地使用者的保有成本，最終促使土地使用者主動選擇進入土地二級市場進行轉讓交易。

4.4 學習試點市縣的先進實踐經驗

浙江省寧波市、天津市武清區根據《物權法》創新了“預告登記轉讓制度”，允許未達到25%投資額的土地按照“先投入后轉入”的原則辦理預告登記轉讓，這種制度既促進了存量土地的再開發利用，又保障了土地使用者的權利，成功破解了之前因為開發投資總額未達到25%導致土地使用權無法交易的難題[15-17]。

工業倉儲用地分割轉讓需求比較大，但地方政府為了維護土地市場的平穩健康發展以及土地規劃的完整性，原則上不允許分割轉讓，但并沒有法律法規禁止分割轉讓工業用地[18]。寧波市寧海縣對工業用地分割轉讓進行了試點研究，規范了工業用地分割交易的各項操作流程[15]。上海、杭州等地也探索形成了“節余土地分割轉讓”[2]。

5 結語

高密市土地二級市場轉讓交易存在的問題與其他地區相比既存有共性也有區域特性，本文通過梳理分析高密市土地二級市場轉讓交易的現狀、存在的問題，提出了培育和發展土地二級市場轉讓的對策建議，希望能更好地提高土地使用權的優化配置，節約集約利用有限的土地資源，為區域經濟的蓬勃發展提供可靠的用地保障。