積極老齡化視閾下政府扶持與民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展
——基于動態(tài)演化博弈的分析

周 成，韓振燕，錢再見

(1.南京師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210023； 2.河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211100)

第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，截至2020年11月1日，我國60歲及以上人口為26 402萬人，占全國總?cè)丝诒戎貫?8.7%，其中65歲及以上人口達19 064萬人，占13.5%。相對于第六次普查數(shù)據(jù)，兩個年齡段比重分別增長了5.44%和4.63%。不管是從老年人口的數(shù)量，還是結(jié)構(gòu)來看，人口老齡化程度都在進一步加深，老齡化進程日益加快。為有效應(yīng)對人口老齡化帶來的挑戰(zhàn)，黨中央、國務(wù)院多次出臺相應(yīng)政策，黨的十九屆五中全會更是明確提出要“實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略”，作為一種更加積極主動的養(yǎng)老“新發(fā)展”理念與政策框架，這正是推動建設(shè)“有為政府”與“有效市場”在機構(gòu)養(yǎng)老領(lǐng)域的關(guān)鍵行動。“積極老齡化(Active ageing)”最早是由西方七國在1997年的丹佛會議上提出，隨后該理念逐漸成為世界各國，尤其是老齡化程度較深國家的政策主張，世界衛(wèi)生組織認為“積極老齡化”的核心是為提高老年人生活質(zhì)量而創(chuàng)造健康、參與和保障最佳機會的過程。

實施積極老齡化的政策路徑多種多樣，其中，支持和引入更多社會力量、民營主體進入養(yǎng)老市場，促進養(yǎng)老機構(gòu)參與主體的多元化，已然成為政府、學(xué)術(shù)界和產(chǎn)業(yè)界公認的良方妙藥。學(xué)者們普遍認為民辦養(yǎng)老機構(gòu)不僅可以填補老年人口數(shù)量不斷攀升所帶來的養(yǎng)老床位不足，緩解國家老年社會保障的壓力，更能提供差異化的養(yǎng)老服務(wù)，滿足不同養(yǎng)老群體的多樣化需求。但同時，民辦養(yǎng)老機構(gòu)在當前發(fā)展過程中仍面臨諸多困境，主要包括數(shù)量不足、入住率低、發(fā)展資金與專業(yè)人員不足、服務(wù)內(nèi)容單一以及質(zhì)量參差不齊等。因此，迫切需要政府深入貫徹落實“積極老齡化”理念與政策框架，進一步重視和規(guī)范民辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展，科學(xué)審慎制定促進民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的扶持政策，也迫切需要民辦養(yǎng)老機構(gòu)自身轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，不斷提高軟硬件水平，推動養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。

毋庸置疑，政府和民辦養(yǎng)老機構(gòu)都希望民辦養(yǎng)老機構(gòu)能夠健康可持續(xù)發(fā)展，為公眾提供更好更多養(yǎng)老服務(wù)，但民辦養(yǎng)老機構(gòu)興辦主體普遍認為自身力量肯定無法解決當前所面臨的諸多困境，需要依靠政府給予更多的政策或資金扶持，其外部發(fā)展條件才能不斷成熟完善。而不可否認的是，政府的中長期目標并不是滿足民辦養(yǎng)老機構(gòu)單一的政策或資金需求，而是實現(xiàn)宏觀養(yǎng)老需求的滿足以及與整個養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。可見，政府公共治理的多元性和復(fù)雜性以及民辦養(yǎng)老機構(gòu)追求政府政策資金扶持的單一性和簡單性是存在利益博弈的，雙方會隨著養(yǎng)老服務(wù)水平、需求、偏好和成本等內(nèi)外部環(huán)境的變化表現(xiàn)出一種不斷調(diào)整策略的動態(tài)演化過程。基于此，本文用演化博弈論這種定量化的數(shù)理分析方法來系統(tǒng)地研究民辦養(yǎng)老機構(gòu)和政府間的互動機理和策略演化，進而基于“積極老齡化”理念與政策框架分析民辦養(yǎng)老機構(gòu)扶持的政策取向，為政府在促進民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的過程中提供理論支撐和政策借鑒。

一、演化博弈模型構(gòu)建

演化博弈模型為政府和民辦養(yǎng)老機構(gòu)互動機理的動態(tài)演化策略提供了最佳的基礎(chǔ)，雙方都在追求自身利益最大化，但在動態(tài)反復(fù)均衡過程中，政府和民辦養(yǎng)老機構(gòu)定然只能有限理性，絕無可能完全理性，這正是演化博弈模型克服傳統(tǒng)博弈模型基于“完全理性”學(xué)說的重要進步和發(fā)展。

本文通過實地調(diào)研和文獻研究來確定雙方的博弈策略及參數(shù)。在實地調(diào)研方面，對江蘇、上海、山東和湖南等地共計16家純民辦、公辦民營和公建民營等有民營主體參與投資或運營的養(yǎng)老機構(gòu)進行了調(diào)研和訪談(下文所指的民辦養(yǎng)老機構(gòu)若未特別說明，均包括純民辦、公辦民營和公建民營養(yǎng)老機構(gòu))，以這些民辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展實踐及其所在地方政府發(fā)布的關(guān)于扶持民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的政策文件為基礎(chǔ)，著重分析民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展過程中，雙方的初始態(tài)度、策略演變和最終決策等內(nèi)容。在文獻研究方面，分析了122篇核心期刊論文、研究報告和新聞報道，對各級各地政府在扶持民辦養(yǎng)老機構(gòu)政策的制定與執(zhí)行，以及民辦養(yǎng)老機構(gòu)自身發(fā)展規(guī)劃等方面進行了重點研究。

二、策略設(shè)定與參數(shù)刻畫

在實地調(diào)研和文獻研究的基礎(chǔ)上，將政府的博弈策略定義為“積極扶持”或者“消極扶持”，“積極扶持”指的是政府向市場積極地供給扶持民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的財政、稅收和價格機制等政策；而“消極扶持”指的是政府不積極或者不主動向市場供給扶持政策，也包括上級政府出臺了相關(guān)扶持政策，但本級政府并未出臺具體政策執(zhí)行細則或在執(zhí)行過程中采取“象征性執(zhí)行”等消極執(zhí)行行為。假定采取“積極扶持”的比例為=()，則采取“消極扶持”策略的比例為1-=1-()。

民辦養(yǎng)老機構(gòu)在運營過程中的策略為“提高軟硬件水平”或“維持現(xiàn)狀”，“提高軟硬件水平”指的是民辦養(yǎng)老機構(gòu)為了吸引更多老年人入住，不斷提高軟硬件水平，持續(xù)增強口碑效應(yīng)；而“維持現(xiàn)狀”指的是民辦養(yǎng)老機構(gòu)僅滿足于日常投入和管理經(jīng)營，不愿投入較多成本改善軟硬件水平。假定采取“提高軟硬件水平”的比例為=()，選擇“維持現(xiàn)狀”的比例則為1-=1-()。

在博弈參數(shù)的設(shè)定上，主要基于調(diào)研結(jié)果，通過對各級各地政府和民辦養(yǎng)老機構(gòu)的實地調(diào)研，刻畫了6個參數(shù)分別表示雙方在不同策略演變的成本和得益(如表1所示)。在刻畫雙方的博弈參數(shù)時，在遵循調(diào)研結(jié)果的基礎(chǔ)上，也按照演化博弈理論，使參數(shù)設(shè)置更具可操作化，換言之，參數(shù)設(shè)置并不是越復(fù)雜越好，而是能夠在符合實踐邏輯的基礎(chǔ)上，盡量的簡單化和可分析化。

表1 博弈參數(shù)表

若政府消極扶持且民辦養(yǎng)老機構(gòu)也滿足于當前的養(yǎng)老服務(wù)水平，雖然此時養(yǎng)老機構(gòu)沒有較高的競爭力和發(fā)展余地，但只要養(yǎng)老機構(gòu)仍在運營，就能給自身以及政府帶來一定的收益，用表示政府的得益，表示民辦養(yǎng)老機構(gòu)的得益；若政府選擇消極扶持，即不出臺更多針對養(yǎng)老機構(gòu)的傾斜政策，而民辦養(yǎng)老機構(gòu)仍能從社會責(zé)任和老年人口的需求等出發(fā)去提高養(yǎng)老機構(gòu)的軟硬件水平，假定投入成本為，此時民辦養(yǎng)老機構(gòu)的得益則為-。調(diào)研發(fā)現(xiàn)當政府選擇消極扶持策略時，民辦養(yǎng)老機構(gòu)外部發(fā)展條件則相對不夠成熟，提高軟硬件水平將使得民辦養(yǎng)老機構(gòu)的收益率相對較低，因此選擇提高軟硬件水平策略的機構(gòu)，大多是經(jīng)營條件較好的民辦養(yǎng)老機構(gòu)所為，而非絕大部分或整個行業(yè)整體性策略。相對于政府對整個養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的宏大支出而言，少部分民辦養(yǎng)老機構(gòu)提高軟硬件水平給政府帶來的額外收益幾乎可以忽略不計。也就是說，此時政府的得益并未明顯增加，因而政府得益仍設(shè)定為(如圖1所示)。

圖1 政府與民辦養(yǎng)老機構(gòu)得益矩陣

若政府積極扶持而民辦養(yǎng)老機構(gòu)維持現(xiàn)有的軟硬件水平，此時政府為積極提升養(yǎng)老服務(wù)水平，給予民辦養(yǎng)老機構(gòu)的政策或資金扶持，但民辦養(yǎng)老機構(gòu)并不積極提升軟硬件水平，因而政府的收益變?yōu)?，民辦養(yǎng)老機構(gòu)雖然維持現(xiàn)有的軟硬件水平，但實際上獲得了政府的政策或資金支持，其得益變?yōu)?；政府積極扶持養(yǎng)老服務(wù)且民辦養(yǎng)老機構(gòu)提高其軟硬件水平，此時民辦養(yǎng)老機構(gòu)提升自身服務(wù)的外部條件成熟，通過提高養(yǎng)老機構(gòu)的軟硬件水平將獲得更多的收益，政府也會因為積極扶持而獲得更多收益，此時政府的得益為-+，民辦養(yǎng)老機構(gòu)的得益為++，其中是政府為提高養(yǎng)老服務(wù)水平而給予民辦養(yǎng)老機構(gòu)的政策或資金扶持成本，和分別為政府與民辦養(yǎng)老機構(gòu)在該情況下的得益，其中是民辦養(yǎng)老機構(gòu)減去提高軟硬件成本投入之后的得益。

三、演化過程

在演化博弈過程中，政府和民辦養(yǎng)老機構(gòu)不斷地通過學(xué)習(xí)和模仿將穩(wěn)定策略一直傳遞到后續(xù)的博弈過程中，在和等于特定值時，雙方均存在穩(wěn)定狀態(tài)，當值發(fā)生改變時，雙方的博弈策略也同時產(chǎn)生轉(zhuǎn)變。

(一)政府和民辦養(yǎng)老機構(gòu)策略的動態(tài)演變

為了方便分析，文章以表示博弈方政府，以表示博弈方民辦養(yǎng)老機構(gòu)。

1.政府策略的動態(tài)演變

政府選擇積極扶持、消極扶持策略的收益分別為：

=(-+)+(-)(1-)

(1)

1-=+(1-)

(2)

政府的混合策略，即采取積極扶持和消極扶持的平均收益為：

+(-)(1-)]×+[+(1-)]×(1-)

=-+

(3)

(4)

2.民辦養(yǎng)老機構(gòu)策略的動態(tài)演變

民辦養(yǎng)老機構(gòu)選擇提高軟硬件水平和維持現(xiàn)狀的收益分別為：

=(++)+(-)(1-)

(5)

1-=(+)+(1-)

(6)

民辦養(yǎng)老機構(gòu)的混合策略，即采取提高軟硬件水平和維持現(xiàn)狀的平均收益為：

+(-)(1-)]×+[(+)+(1-)]

×(1-)=++(-+)

(7)

民辦養(yǎng)老機構(gòu)的復(fù)制微分方程為：

(8)

(二)政府策略的變化趨勢與穩(wěn)定性

′()=(1-2)(-)

(9)

圖2 政府復(fù)制動態(tài)相位圖

(三)民辦養(yǎng)老機構(gòu)策略的變化趨勢與穩(wěn)定性

′()=(1-2)[(+)-]

(10)

四、演化結(jié)果

結(jié)果顯示，演化博弈系統(tǒng)存在5個均衡點，其中(0,0)和(1,1)是兩個穩(wěn)定點，也即為系統(tǒng)演化穩(wěn)定策略。在此基礎(chǔ)上，基于政府和民辦養(yǎng)老機構(gòu)策略的動態(tài)演化關(guān)系，分析了不同博弈參數(shù)的調(diào)節(jié)對演化博弈結(jié)果的具體影響。

(一)系統(tǒng)的穩(wěn)定性

系統(tǒng)的穩(wěn)定狀態(tài)指的是民辦養(yǎng)老機構(gòu)在提高養(yǎng)老機構(gòu)軟硬件水平的過程中政府和民辦養(yǎng)老機構(gòu)的策略選擇比例保持不變，兩者的復(fù)制行為處于均衡狀態(tài)，其穩(wěn)態(tài)值仍表示為和。

其中，

(11)

(12)

(13)

(14)

通過計算Jacobian矩陣，并根據(jù)實證調(diào)研的成本和得益參數(shù)值大小關(guān)系，可以得出5個均衡點的局部穩(wěn)定性，如表2所示。

表2 系統(tǒng)均衡點的局部穩(wěn)定性

如表2所示，該系統(tǒng)的5個均衡點只有2個具有局部穩(wěn)定性，也就是系統(tǒng)的演化穩(wěn)定策略為(0,0)和(1,1)，此時政府消極扶持與民辦養(yǎng)老機構(gòu)維持現(xiàn)狀策略、政府積極扶持與民辦養(yǎng)老機構(gòu)提高軟硬件水平。另外，該系統(tǒng)該存在2個不穩(wěn)定的均衡點(0,1)、(1,0)和1個鞍點政府和民辦養(yǎng)老機構(gòu)的復(fù)制動態(tài)關(guān)系如圖3所示。

圖3 政府與民辦養(yǎng)老機構(gòu)博弈的動態(tài)關(guān)系

從圖3中可以看出，系統(tǒng)的演化路徑取決于政府積極扶持的初始比例和民辦養(yǎng)老機構(gòu)提高軟硬件水平的初始比例，即系統(tǒng)初始狀態(tài)決定了博弈的最終收斂方向。如果初始狀態(tài)(,)位于四邊形內(nèi)，那么系統(tǒng)將收斂于ESS系統(tǒng)穩(wěn)定點(0,0)，即系統(tǒng)最終演化為在民辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展過程中政府消極扶持、民辦養(yǎng)老機構(gòu)維持現(xiàn)有的軟硬件水平；如果初始狀態(tài)(,)位于四邊形內(nèi)，那么系統(tǒng)將收斂于ESS系統(tǒng)穩(wěn)定點(1,1)，即系統(tǒng)最終將演化為在民辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展過程中政府積極扶持、民辦養(yǎng)老機構(gòu)提高自身機構(gòu)的軟硬件水平。

(二)演化博弈結(jié)果

根據(jù)系統(tǒng)穩(wěn)定策略分析可以得知，政府和民辦養(yǎng)老機構(gòu)的博弈行為與雙方初始策略的選擇密切相關(guān)。也就是說，調(diào)整對初始值產(chǎn)生影響的參數(shù)，即可以使得區(qū)域面積變小而區(qū)域面積變大，從而使得系統(tǒng)能夠以最大概率向理想的均衡狀態(tài)點收斂。

參數(shù)。表示政府消極扶持養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展但民辦養(yǎng)老機構(gòu)提高自身的軟硬件水平而需要付出的投入。此時提高軟硬件水平的扶持措施等外部條件還不成熟，政府不進行積極扶持會使得民辦養(yǎng)老機構(gòu)付出較大的成本。當增加時，鞍點向右邊移動，系統(tǒng)演化到ESS穩(wěn)定點(0,0)的概率增大，即系統(tǒng)趨向于政府消極扶持養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展、民辦養(yǎng)老機構(gòu)維持現(xiàn)狀的概率增大。

參數(shù)。表示政府在民辦養(yǎng)老機構(gòu)選擇維持現(xiàn)狀的策略時，針對民辦養(yǎng)老機構(gòu)給予的積極扶持政策或資金。若增加，表明政府認為積極扶持民辦養(yǎng)老機構(gòu)會取得較好的經(jīng)濟效應(yīng)，同時民辦養(yǎng)老機構(gòu)得到政府的政策或資金扶持越多，就會使得民辦養(yǎng)老機構(gòu)提高軟硬件水平的積極性提高。此時，政府、養(yǎng)老服務(wù)水平、民辦養(yǎng)老機構(gòu)也形成相互促進的良性循環(huán)：政府和民辦養(yǎng)老機構(gòu)從促進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中的收益、增加，使得鞍點向左下方移動，系統(tǒng)收斂于ESS穩(wěn)定點(1,1)的概率增大，即系統(tǒng)趨向于政府積極扶持民辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展，民辦養(yǎng)老機構(gòu)自身也主動提高其軟硬件水平。

從以上分析得知，在開始階段，民辦養(yǎng)老機構(gòu)可能會不愿主動提高機構(gòu)的軟硬件水平，但隨著時間的推移，受到政府政策或資金扶持產(chǎn)生的效應(yīng)，并通過自身的學(xué)習(xí)和模仿，選擇提高養(yǎng)老機構(gòu)軟硬件水平的概率不斷增大，博弈最終收斂于ESS穩(wěn)定點(1,1)。因此，影響政府和民辦養(yǎng)老機構(gòu)演化穩(wěn)定均衡策略的主要因素有兩個博弈方的期望得益、在對方選擇消極扶持或維持現(xiàn)狀時自身投入的成本和回報價值等。從長遠來看，政府和民辦養(yǎng)老機構(gòu)的穩(wěn)定均衡策略是政府積極扶持民辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展、民辦養(yǎng)老機構(gòu)自身也主動提高其軟硬件水平，這種情況下兩個博弈方才能收益最大化。政府和民辦養(yǎng)老機構(gòu)的初始博弈狀態(tài)決定了雙方的演化路徑，通過調(diào)整影響初始值的參數(shù)，就能夠使得系統(tǒng)向理想均衡狀態(tài)收斂的概率增大，使政府和民辦養(yǎng)老機構(gòu)能夠?qū)崿F(xiàn)雙贏。

五、積極扶持民辦養(yǎng)老機構(gòu)的價值意涵與政策取向

從演化博弈結(jié)果可知，政府積極扶持能夠促進民辦養(yǎng)老機構(gòu)不斷加強軟硬件投入，提高養(yǎng)老服務(wù)水平，從扶持的最終目的和旨歸來看，其價值意涵正是黨和國家堅持老年人民主體地位，推動老年“個體積極老齡化”和老年人全面發(fā)展的具體行動，也是承認及回應(yīng)民辦養(yǎng)老機構(gòu)準公共價值屬性的政策安排，更是推動機構(gòu)養(yǎng)老領(lǐng)域“有為政府”建設(shè)的發(fā)展策略。從“有為政府”和“有效市場”的視角來看，積極扶持民辦養(yǎng)老機構(gòu)儼然已成為一種“有為政府”確證性的現(xiàn)代治理手段，不僅可以有效激發(fā)機構(gòu)養(yǎng)老市場主體的發(fā)展活力，也能承認并確立民辦養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)然的“積極老齡化”責(zé)任主體地位，進而更好踐行養(yǎng)老領(lǐng)域多元主體共享共建的共同體理念，推動養(yǎng)老服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展，這既是“積極老齡化”的政策緣起，也是其邏輯延續(xù)。

(一)積極扶持民辦養(yǎng)老機構(gòu)的價值意涵

從公共行政和現(xiàn)代治理的二維發(fā)展來看，積極扶持民辦養(yǎng)老機構(gòu)均具有深刻的價值意涵，扶持民辦養(yǎng)老機構(gòu)的實質(zhì)是實現(xiàn)其所服務(wù)的老年人口的需求滿足和權(quán)益保障，這不僅是堅持人民主體地位的必然選擇，也是回應(yīng)民辦養(yǎng)老機構(gòu)準公共價值的關(guān)鍵之舉，更是建設(shè)“有為政府”的重要途徑。

1.堅持人民主體地位的必然選擇

人民是我黨長期執(zhí)政的穩(wěn)固基石，堅持人民主體地位更是中國現(xiàn)代治理的核心思想與基本要求，老年人作為人民的重要構(gòu)成部分，同樣也屬于中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政與國家治理的“人民邏輯”的重要范疇。積極扶持民辦養(yǎng)老機構(gòu)作為一種工具導(dǎo)向下的治理手段，其最終目的是服務(wù)于老年人口。因此，民辦養(yǎng)老機構(gòu)扶持的政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督的行動邏輯都應(yīng)該堅持老年人民主體地位，將其權(quán)益保障與提升作為扶持政策的底層邏輯，從而更好更快回應(yīng)老年人口關(guān)切，滿足養(yǎng)老服務(wù)需求。堅持老年人民主體地位不僅有利于老年人口的“個體積極老齡化”，更有利于實現(xiàn)老年人口的全面發(fā)展。

首先是老年人口的“個體積極老齡化”。世界衛(wèi)生組織認為老年人口保持自主性和獨立性是積極老齡化的重要目標和導(dǎo)向，循此思路，“個體積極老齡化”定然是“積極老齡化”理念與政策框架的應(yīng)有之義。換言之，老年個體應(yīng)該也必須是“積極老齡化”的內(nèi)在主體，這是由“個體積極老齡化”是“積極老齡化”的重要價值取向和邏輯起點所決定的。從公共行政學(xué)的角度來看，“個體積極老齡化”正是踐行人民主體地位理念在“積極老齡化”新時代的理論闡發(fā)和目的表征。有鑒于此，作為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)服務(wù)提供者的民辦養(yǎng)老機構(gòu)，其最終的價值旨歸也必然包括“個體積極老齡化”，唯有如此，才能提高老年個體的生活質(zhì)量、身心健康和社會參與，真正滿足老年個體的積極養(yǎng)老需求，最終實現(xiàn)老年人更加自主、獨立、積極以及自我實現(xiàn)的價值需要和心理狀態(tài)。

其次是實現(xiàn)老年人口全面發(fā)展。“人的全面發(fā)展”已在《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》明確提出，毋庸置疑，“人的全面發(fā)展”也包括老年人的全面發(fā)展，老年是人一生的重要階段，仍然可以有所作為和發(fā)展。作為老年群體的人既是養(yǎng)老服務(wù)的對象客體，更是“全面發(fā)展”的主體，這種“主體化的客體”充分蘊含公共治理的手段-目的屬性，也即為養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展是老年人全面發(fā)展的手段，老年人全面發(fā)展是養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的目的。而養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的要素必然包括民辦養(yǎng)老機構(gòu)，因此，對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的政策扶持，要以老年人全面發(fā)展為最終依歸，重視老年人的人民主體地位，踐行老年公民本位的價值理念。

2.回應(yīng)民辦養(yǎng)老機構(gòu)準公共價值的關(guān)鍵之舉

實踐證明，僅依賴于公辦養(yǎng)老機構(gòu)，定然無法滿足日益增長的養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)需求，民辦養(yǎng)老機構(gòu)也是我國養(yǎng)老服務(wù)的重要提供者，所提供的養(yǎng)老產(chǎn)品或服務(wù)正是老年個體積極老齡化和全面發(fā)展的物化載體。另外，作為滿足老年人口養(yǎng)老需求和保障老年群體權(quán)益的民辦養(yǎng)老機構(gòu)，非營利性的經(jīng)營特征和“特定情況下”床位可能存在的非排他性或非競爭性等公共性情形，致使民辦養(yǎng)老機構(gòu)所提供的養(yǎng)老產(chǎn)品或服務(wù)具備了一定的準公共物品特征，產(chǎn)生了實然的公益性或準公共價值。因此，政府扶持實際上就是在承認及回應(yīng)民辦養(yǎng)老機構(gòu)產(chǎn)品或服務(wù)的準公共價值，這種政策導(dǎo)向?qū)Υ龠M民辦養(yǎng)老機構(gòu)有效市場的發(fā)展及其價值實現(xiàn)大有裨益，反向來看，這也成為了政府積極扶持民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的確證性依據(jù)。

3.建設(shè)“有為政府”的重要途徑

老年人口的主體性依賴于“有為政府”和“有效市場”共同對象化的實踐活動來實現(xiàn)，而積極扶持民辦養(yǎng)老機構(gòu)正是推動“有為政府”建設(shè)的重要途徑，更是促進機構(gòu)養(yǎng)老市場有效化的客觀要求。從“有為政府”的理念和框架來看，產(chǎn)業(yè)發(fā)展要么有賴于政策扶持，要么依靠投資驅(qū)動，民辦養(yǎng)老機構(gòu)的所有制決定了投資主體的社會性。因此，對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的扶持似乎只剩下政策扶持這個途徑，在“積極老齡化”戰(zhàn)略新時代，該途徑的應(yīng)然邏輯是推動“有為政府”和“有效市場”的有機結(jié)合，也即為“有為政府”通過政策供給，積極主動地作用于“尚未達致有效的機構(gòu)養(yǎng)老市場”，因時制宜地培育和發(fā)展機構(gòu)養(yǎng)老的“有效市場”。在這個“有效市場”的場域內(nèi)，“有為政府”能夠充分協(xié)同機構(gòu)養(yǎng)老多元責(zé)任主體，市場活力和資源配置效率被充分激發(fā)和提高，老年人口的養(yǎng)老需求和權(quán)益也被充分滿足和保障。

(二)積極扶持民辦養(yǎng)老機構(gòu)的政策取向

在“積極老齡化”理念與政策框架內(nèi)，不僅需要老年“個體積極老齡化”，更需要養(yǎng)老市場的“主體積極老齡化”，“主體積極老齡化”指的是包括民辦養(yǎng)老機構(gòu)在內(nèi)的多元責(zé)任主體都能夠積極應(yīng)對人口老齡化。因此，積極扶持民辦養(yǎng)老機構(gòu)的政策取向不可避免地需要回應(yīng)這種“主體積極老齡化”，也即為政府需要加強民辦養(yǎng)老機構(gòu)、公辦養(yǎng)老機構(gòu)、醫(yī)院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心等所有民辦養(yǎng)老機構(gòu)相關(guān)主體的有機協(xié)同，改善當前相對割裂的政策及發(fā)展現(xiàn)狀，從而實現(xiàn)老年人口的整體需求滿足和權(quán)益保障。換言之，政策導(dǎo)向需要著眼于多元主體的權(quán)利與責(zé)任協(xié)同，基于不同主體在養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈條上的主要功能及其角色定位，將每個主體及其業(yè)務(wù)之間的相互聯(lián)系和作用進行動態(tài)和有機地整合；同時也要充分考慮公私養(yǎng)老機構(gòu)的差異性，引導(dǎo)民辦養(yǎng)老機構(gòu)堅持功能互補發(fā)展模式，從而深入推動“有效市場”建設(shè)，全面提高養(yǎng)老資源利用率，促進養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展和整體公共價值提升。

1.推動多元主體協(xié)同共生

民辦養(yǎng)老機構(gòu)的政策扶持是一種“高度有序的精細結(jié)構(gòu)”，需要基于協(xié)同治理理論，推動民辦養(yǎng)老機構(gòu)與其他相關(guān)主體的協(xié)同共生。當下較為迫切的政策協(xié)同方向主要包括兩點：首先要推動民辦養(yǎng)老機構(gòu)與醫(yī)院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心等主體共建“醫(yī)養(yǎng)聯(lián)合體”，以彌補民辦養(yǎng)老機構(gòu)在醫(yī)療服務(wù)和康復(fù)護理等方面的不足。“醫(yī)養(yǎng)聯(lián)合體”的建設(shè)與發(fā)展責(zé)任由三方共擔，通過科學(xué)設(shè)定三方主體的責(zé)權(quán)利關(guān)系，重點建立民辦養(yǎng)老機構(gòu)和醫(yī)院的雙向轉(zhuǎn)診、轉(zhuǎn)介特別通道與工作機制，從根本上解決護理費用入住醫(yī)院能夠報銷但入住養(yǎng)老機構(gòu)卻無法納入社保體系進行報銷的問題。同時，要建立常態(tài)化的醫(yī)護工作者到民辦養(yǎng)老機構(gòu)提供服務(wù)、民辦養(yǎng)老機構(gòu)護工到醫(yī)院和衛(wèi)生服務(wù)中心開展技能學(xué)習(xí)培訓(xùn)的政策通道。其次是推動民辦養(yǎng)老機構(gòu)和公辦養(yǎng)老機構(gòu)的“結(jié)對”協(xié)同，以地域就近和資源互補為主要“結(jié)對”原則，通過互相購買服務(wù)等形式，實現(xiàn)雙方在養(yǎng)老服務(wù)、床位、人員、設(shè)備和信息等方面的資源共享，有效緩解彼方資源過剩而此方資源不足的結(jié)構(gòu)性矛盾，促進養(yǎng)老機構(gòu)的均衡發(fā)展。另外，還要充分發(fā)揮民辦機構(gòu)養(yǎng)老相對于社區(qū)養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老的專業(yè)優(yōu)勢，鼓勵和支持民辦養(yǎng)老機構(gòu)為后者提供互補性和銜接性的養(yǎng)老服務(wù)，以及開展相應(yīng)的護理照料培訓(xùn)等，通過類似業(yè)務(wù)可以很好地拓寬民辦養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)邊界，強化了養(yǎng)老業(yè)務(wù)的協(xié)同、創(chuàng)新與融合發(fā)展。

2.堅持功能互補發(fā)展模式

誠然，作為提供養(yǎng)老服務(wù)的民辦養(yǎng)老機構(gòu)，其本質(zhì)的功能屬性和公辦養(yǎng)老機構(gòu)并無二致，但由于所有制形式存在天然差異，政府有必要引導(dǎo)民辦養(yǎng)老機構(gòu)避免提供同質(zhì)化的養(yǎng)老產(chǎn)品或服務(wù)，確保具有公共價值的養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)資源不被浪費。故而，在政策取向上，需要堅持與公辦養(yǎng)老機構(gòu)差異化的功能互補發(fā)展模式，在公辦養(yǎng)老機構(gòu)存在諸多困境的職能定位、運行機制以及資源分配等方面著重發(fā)力。通過充分激發(fā)民辦所有制的經(jīng)營彈性優(yōu)勢，引導(dǎo)其把握市場主體下的靈活性，開發(fā)出更多差異化、個性化的創(chuàng)新型養(yǎng)老產(chǎn)品或服務(wù)，滿足多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求。在扶持的政策邏輯或理念上，政府也需進行相應(yīng)調(diào)整，改變過去較為“靜態(tài)”的政策邏輯，也即為按照床位數(shù)等靜態(tài)指標給予建設(shè)補助和運營補助，該政策邏輯不可避免的會誘發(fā)民辦養(yǎng)老機構(gòu)的“道德風(fēng)險”，通過“補磚頭”“補床頭”“補人頭”等“機會性行為”進行政策套利。相反，一種更加“動態(tài)”的政策邏輯則可以有效避免此類問題的出現(xiàn)，“動態(tài)”的政策邏輯和扶持理念是將前期“靜態(tài)”的床位數(shù)和后期床位使用率動態(tài)結(jié)合，并充分考慮民辦養(yǎng)老機構(gòu)作為市場主體對養(yǎng)老服務(wù)需求的滿足程度以及消費者的滿意程度。易言之，通過一種更加市場導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向和目的導(dǎo)向的扶持邏輯，從根本上杜絕民辦養(yǎng)老機構(gòu)為了政策套利而實施的“機會性行為”，轉(zhuǎn)向產(chǎn)生更多以創(chuàng)新產(chǎn)品開發(fā)、服務(wù)質(zhì)量提升而實施的“投資性行為”。這種理念的轉(zhuǎn)變和學(xué)者們所提出的從“重建設(shè)輕管理”轉(zhuǎn)向“兩手抓兩手硬”以及從“形式化”轉(zhuǎn)向“實質(zhì)化”等理念也是一脈相承的。

六、結(jié)論

政府與民辦養(yǎng)老機構(gòu)的演化博弈結(jié)果表明，為了更好地應(yīng)對日益加快的老齡化進程，促進民辦養(yǎng)老機構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展，雙方都應(yīng)積極主動，因地制宜地改變博弈參數(shù)和發(fā)展策略，促進雙方行為演化穩(wěn)定均衡，從而達到利益最大化。進入“積極老齡化”戰(zhàn)略新時代，對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的扶持具有深刻的價值意涵，作為養(yǎng)老服務(wù)需求滿足和權(quán)益保障的市場主體，政策扶持正是“有為政府”最為直接有效的顯政行為，積極扶持民辦養(yǎng)老機構(gòu)的政策安排能夠表征政府在牢牢堅持人民主體地位，以及對民辦養(yǎng)老機構(gòu)準公共價值的積極回應(yīng)。在扶持的政策取向上，需要積極回應(yīng)“主體積極老齡化”和養(yǎng)老服務(wù)公共價值的整體提升，也即為政府要基于多元責(zé)任主體及其功能角色的相互聯(lián)系和作用進行動態(tài)整合與有機協(xié)同，同時要基于公私養(yǎng)老機構(gòu)的差異性，引導(dǎo)民辦養(yǎng)老機構(gòu)堅持功能互補發(fā)展模式，從而全面促進機構(gòu)養(yǎng)老“有效市場”的建設(shè)與發(fā)展，提高養(yǎng)老資源利用率，推動養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展和整體公共價值提升。