新形勢下危險廢物跨省轉(zhuǎn)移管理對策研究

孫詩睿

（上海市固體廢物與化學(xué)品管理技術(shù)中心，上海 200235）

1 引言

2019 年生態(tài)環(huán)境部首次提出要建立省域內(nèi)能力總體匹配、省域間協(xié)同合作、特殊類別全國統(tǒng)籌的危險廢物處置體系［1］。2020 年修訂實施的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》［2］首次在法律上明確相鄰省、自治區(qū)、直轄市之間可以開展區(qū)域合作，統(tǒng)籌建設(shè)區(qū)域性危險廢物集中處置設(shè)施、場所。目前危險廢物跨省轉(zhuǎn)移的監(jiān)管短板不容忽視，危險廢物跨行政區(qū)域非法轉(zhuǎn)移、傾倒和處置仍是危險廢物環(huán)境違法犯罪的高發(fā)領(lǐng)域［3-4］。2019 年12 月中共中央國務(wù)院印發(fā)的《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》［5］要求加強固廢危廢污染聯(lián)防聯(lián)治，其中提出統(tǒng)一固廢危廢防治標(biāo)準(zhǔn)，建立聯(lián)防聯(lián)治機制?！段ｋU廢物轉(zhuǎn)移管理辦法》［6］第三條提出危險廢物轉(zhuǎn)移應(yīng)當(dāng)遵循就近原則。跨省、自治區(qū)、直轄市轉(zhuǎn)移處置危險廢物的，應(yīng)當(dāng)以轉(zhuǎn)移至相鄰或者開展區(qū)域合作的省、自治區(qū)、直轄市的危險廢物處置設(shè)施，以及全國統(tǒng)籌布局的危險廢物處置設(shè)施為主。

客觀上，人口、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展水平不同，導(dǎo)致我國不同區(qū)域危險廢物的產(chǎn)生種類和數(shù)量以及危險廢物利用處置能力存在較大差異，危險廢物利用處置的跨區(qū)域合作有利于人員、物資、技術(shù)和資金等生產(chǎn)要素在全國范圍優(yōu)化配置［7］。危險廢物跨省轉(zhuǎn)移利用處置既有合作的必要性，但也有環(huán)境風(fēng)險高、聯(lián)合監(jiān)管難度大的問題。本文以上海市為例，梳理了危險廢物跨省轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀與問題，研究了危險廢物跨省轉(zhuǎn)移的趨勢，并提出了相應(yīng)的對策，以期為完善相關(guān)管理政策提供參考。

2 危險廢物跨省轉(zhuǎn)移現(xiàn)狀

2.1 跨省轉(zhuǎn)移總體情況

2020 年，上海市產(chǎn)生危險廢物143.43 萬t，利用處置140.28 萬t，其中，委外利用處置83.21 萬t，自行利用處置57.07 萬t，年末庫存5 萬t；在委外利用處置量中，跨省市轉(zhuǎn)移危險廢物的企業(yè)407 家，合計跨省市轉(zhuǎn)移危險廢物量26.32 萬t，占全市委外利用處置量的31.6%。

2.2 跨省轉(zhuǎn)移企業(yè)

2020 年，上海市危險廢物跨省年度轉(zhuǎn)移量在100～1 000 t 的企業(yè)數(shù)量占比最高，占總轉(zhuǎn)移企業(yè)數(shù)量的40.2%，年度轉(zhuǎn)移量在50 t 以下的企業(yè)數(shù)量占比也高達31.6%，年度轉(zhuǎn)移量在5 000 t 以上的企業(yè)數(shù)量占比3.9%，但其累計轉(zhuǎn)移量占比高達52.8%（見圖1）?？梢姡缡∞D(zhuǎn)移主要企業(yè)的轉(zhuǎn)移量貢獻大、集中度高，但仍有近30%的企業(yè)其跨省轉(zhuǎn)移量較小，在規(guī)模效益不明顯的情況下，其跨省轉(zhuǎn)移的潛在風(fēng)險隱患大，容易導(dǎo)致危險廢物跨省非法轉(zhuǎn)移。

圖1 2020 年上海市危險廢物跨省轉(zhuǎn)移企業(yè)轉(zhuǎn)移量的區(qū)間分布

2.3 跨省轉(zhuǎn)移類別

2020 年，上海市危險廢物跨省轉(zhuǎn)移排名前10位的類別從高到低依次為HW17 表面處理廢物、HW18 焚燒處置殘渣、HW49 其他廢物、HW08 廢礦物油與含礦物油廢物、HW34 廢酸、HW11 精（蒸）餾殘渣、HW50 廢催化劑、HW06 廢有機溶劑與含有機溶劑廢物、HW39 含酚廢物、HW31 含鉛廢物，其中排名前3 位的類別遠(yuǎn)高于其他類別，合計占跨省轉(zhuǎn)移總量的61.2%。進一步測算上海市危險廢物跨省轉(zhuǎn)移排名前10 位類別的累計量占當(dāng)年度跨省轉(zhuǎn)移量的比例，2015—2020 年的平均值為94.5%，這也表明上海市危險廢物跨省轉(zhuǎn)移的主要類別集中，且相對穩(wěn)定。

2020 年上海市危險廢物跨省轉(zhuǎn)移主要類別的結(jié)構(gòu)分析見圖2。由圖2 可見，HW31 含鉛廢物、HW17 表面處理廢物、HW50 廢催化劑主要依靠跨省轉(zhuǎn)移消納，其跨省轉(zhuǎn)移利用處置量占相應(yīng)類別全市利用處置總量的80%以上，表明本地?zé)o機類危險廢物利用處置能力明顯不足。HW18 焚燒處置殘渣、HW49 其他廢物雖然跨省轉(zhuǎn)移占比較低，但轉(zhuǎn)移利用處置絕對量大，分析其原因主要是危險廢物利用處置能力存在結(jié)構(gòu)上的短板，一方面是再生鉛冶煉等行業(yè)污染大、能耗高，國家統(tǒng)籌布局再生鉛冶煉利用設(shè)施，上海市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整后廢鉛蓄電池（900-044-49）全部依賴跨省轉(zhuǎn)移利用，占到了HW49其他廢物跨省轉(zhuǎn)移量的74.2%；另一方面是HW18焚燒處置殘渣處置途徑有限，上海市水泥窯協(xié)同處置能力缺失，隨著無廢城市戰(zhàn)略的推進和2019 年危險廢物填埋標(biāo)準(zhǔn)中入場要求的提高，主要依靠填埋的處置方式不可持續(xù)。其他類別危險廢物主要是跨省轉(zhuǎn)移利用，但其跨省轉(zhuǎn)移占比較低，一定程度上表明利用方式及水平的差異性大，可以給企業(yè)帶來更大的經(jīng)濟效益。

圖2 2020 年上海市危險廢物跨省轉(zhuǎn)移主要類別的占比結(jié)構(gòu)

2.4 跨省轉(zhuǎn)移流向

2020 年，接收上海市危險廢物轉(zhuǎn)入的省市共計17 個，其中接收量1 萬t 以上的省有6 個，從高到低依次為浙江、江蘇、河南、安徽、江西、山東，合計占跨省轉(zhuǎn)移總量的85%，其中長三角區(qū)域接收量合計占跨省轉(zhuǎn)移總量的69%。此外，遠(yuǎn)距離（1 000 km 以上）轉(zhuǎn)移接收的省市共計有11 個，其接收量累計占跨省轉(zhuǎn)移總量的20%?？梢?，危險廢物轉(zhuǎn)移遵循了就近轉(zhuǎn)移處理的原則，但仍有一定規(guī)模的廢物遠(yuǎn)距離轉(zhuǎn)移到較大范圍的偏遠(yuǎn)地區(qū)，同類廢物處理工藝下其長距離運輸和末端合規(guī)的風(fēng)險不容忽視。

2020 年，接收上海市危險廢物轉(zhuǎn)入的經(jīng)營單位共計有133 家，其中接收量在1 萬t 以上的經(jīng)營單位共有4 家，其合計接收量占跨省轉(zhuǎn)移總量的31%；接收量在1 000 t 以下的經(jīng)營單位共有82 家，其合計接收量占跨省轉(zhuǎn)移總量的近9%。可見，危險廢物跨省轉(zhuǎn)移的下游接收企業(yè)集中程度一般，市場競爭激烈通常有利于企業(yè)降低廢物處理成本，但也伴隨著分散后監(jiān)管難度大的問題。

3 危險廢物跨省轉(zhuǎn)移趨勢分析

3.1 跨省轉(zhuǎn)移量的趨勢

2015—2020 年，上海市危險廢物跨省轉(zhuǎn)移量總體呈現(xiàn)上升趨勢，2019 年達到峰值，為30 余萬噸，2020 年受新冠肺炎疫情影響有所下降，年均增長率高達19.2%；跨省轉(zhuǎn)移量占全市委外利用處置量的比重同樣總體呈現(xiàn)上升趨勢，但近3 年相對趨于穩(wěn)定，近3 年的占比平均值為33.4%（見圖3）?？梢?，隨著危險廢物跨省轉(zhuǎn)移政策的放開，在更大尺度上推動了危險廢物利用處置市場的競爭，發(fā)揮了市場調(diào)節(jié)利用處置資源的作用，但跨省轉(zhuǎn)移量占比高也表明本地利用處置能力有較明顯的不足。同時必須注意到，產(chǎn)廢企業(yè)追求利益最大化，只有市場調(diào)節(jié)作用是不足的，既存在本地有通用性的廢物處理能力而不就近消納帶來更高轉(zhuǎn)移風(fēng)險的情形，也有區(qū)域內(nèi)廢物產(chǎn)生量規(guī)模小或填埋場資源有限等導(dǎo)致末端利用處置能力供給有限，進而產(chǎn)生市場調(diào)節(jié)價格失靈的問題。

圖3 2015—2020 年上海市危險廢物跨省轉(zhuǎn)移量和占比變化

3.2 跨省轉(zhuǎn)移企業(yè)的穩(wěn)定性趨勢

考慮到企業(yè)經(jīng)營生產(chǎn)存續(xù)的穩(wěn)定性及跨省轉(zhuǎn)移的許可期限，以2017 年為基準(zhǔn)年，分析近3 年危險廢物跨省轉(zhuǎn)移企業(yè)重合度（兩個年度的相同企業(yè)數(shù)量/后一年度企業(yè)數(shù)量）及相應(yīng)累計轉(zhuǎn)移量的貢獻度趨勢。2017—2020 年，危險廢物跨省轉(zhuǎn)移企業(yè)連續(xù)年度的重合度高，且小幅度逐步上升，到2020 年企業(yè)重合度達79.2%；相應(yīng)的重合企業(yè)貢獻度（2 個年度的相同企業(yè)的累計轉(zhuǎn)移量/后一年度跨省轉(zhuǎn)移量）極高，近3 年平均值為92.3%；而非連續(xù)年度隨著時間推移，企業(yè)的重合度和貢獻度均明顯下降，但其貢獻度仍保持在較高比例，2020 年與2017 年的企業(yè)重合度、貢獻度分別為49.6%，75.7%（見圖4）?？梢娍缡∞D(zhuǎn)移企業(yè)的穩(wěn)定性高，主要企業(yè)對跨省轉(zhuǎn)移量的貢獻明顯，而時間推移得越遠(yuǎn)，非連續(xù)年度穩(wěn)定性下降越顯著，但貢獻度相較于重合度下降較慢。分析其原因在于經(jīng)濟效益是驅(qū)動企業(yè)跨省轉(zhuǎn)移的主要因素，跨省轉(zhuǎn)移量大的企業(yè)通常規(guī)模大，經(jīng)營持續(xù)時間長，在經(jīng)濟上的規(guī)模效益也使得其跨省轉(zhuǎn)移量更趨于穩(wěn)定、貢獻度高。但另一方面也表明，中小跨省轉(zhuǎn)移量的企業(yè)對下游供給市場的波動更加敏感，相對穩(wěn)定性更低。既便捷廢物跨省轉(zhuǎn)移，促進區(qū)域市場競爭，又能分類集中管控，將是降低危險廢物跨省轉(zhuǎn)移環(huán)境風(fēng)險的重要手段。

圖4 2017—2020 年上海市危險廢物跨省轉(zhuǎn)移企業(yè)的重合度和貢獻度變化

3.3 跨省轉(zhuǎn)移流向的趨勢

如圖5 所示，2015—2020 年，長三角區(qū)域（江蘇、浙江、安徽）接收上海市危險廢物轉(zhuǎn)入的數(shù)量隨著跨省轉(zhuǎn)移總量的上升而總體呈現(xiàn)上升趨勢，2020年受新冠肺炎疫情影響有所下降，年均增長率為16.1%；長三角區(qū)域接收量在跨省轉(zhuǎn)移總量中占比高，但以2018 年為分水嶺，在快速下降后近3 年保持平穩(wěn)趨勢，2015—2017 年其占比均值為80.2%，2018—2020 年其占比均值為70.3%；遠(yuǎn)距離（1 000 km以上）跨省轉(zhuǎn)移數(shù)量同樣呈現(xiàn)總體上升的趨勢，2018年增長幅度明顯，近3 年相對較為平穩(wěn)?？梢婇L期以來長三角區(qū)域是上海市危險廢物轉(zhuǎn)入的主要地區(qū)，而運輸費用是廢物跨省轉(zhuǎn)移的主要成本之一，市場機制下廢物轉(zhuǎn)移將遵循就近處理原則。但隨著跨省轉(zhuǎn)移競爭加劇，特別是近年來全國危險廢物利用處置能力快速增長，部分企業(yè)在就近區(qū)域市場被擠出，利益驅(qū)動下更多向遠(yuǎn)距離省市轉(zhuǎn)移，并在供給平衡帶來的市場差價平衡后形成了相對平穩(wěn)的趨勢。

圖5 2015—2020 年長三角區(qū)域與遠(yuǎn)距離省市接收上海市危險廢物轉(zhuǎn)入的數(shù)量及占比變化

4 危險廢物跨省轉(zhuǎn)移管理對策

4.1 優(yōu)化提升利用處置能力

國家層面：（1）對于廢物產(chǎn)生量規(guī)模小或?qū)Νh(huán)境和人體健康威脅極大的特殊危險廢物類別，要統(tǒng)籌優(yōu)化其利用處置能力的建設(shè)和布局，并對統(tǒng)籌建設(shè)的設(shè)施實施危險廢物利用處置定價制度。（2）統(tǒng)籌強化基礎(chǔ)保障能力建設(shè)，優(yōu)化資源配置。一方面，避免項目重復(fù)建設(shè)浪費資源；另一方面，根據(jù)填埋的土地資源特殊屬性和風(fēng)險管控要求，按地質(zhì)特點選擇合適地區(qū)建設(shè)一批危險廢物填埋處置基地［8］，推動全國或區(qū)域共享填埋處置能力。

地方層面：（1）落實省域內(nèi)能力總體匹配要求，對危險廢物焚燒等涉及面廣的或地方產(chǎn)生量大的特征性危險廢物，要著重提升通用技術(shù)的利用處置能力，在轄區(qū)內(nèi)解決主要廢物的出路問題。（2）著重解決結(jié)構(gòu)性的能力短板問題。如上海市的無機類危險廢物處置能力不足，可積極推進水泥窯設(shè)施建設(shè)，研究并推動高溫熔融、等離子等先進技術(shù)應(yīng)用，持續(xù)鞏固填埋托底處置能力建設(shè)，整體提高無機類危險廢物的多途徑利用處置。（3）針對廢物利用工藝個性化和多樣化特點，著重挖掘產(chǎn)業(yè)協(xié)同利用處置潛力，以原料替代、產(chǎn)品質(zhì)量達標(biāo)、環(huán)境風(fēng)險可控為原則，在跨區(qū)域尺度上推動危險廢物“點對點”產(chǎn)業(yè)協(xié)同利用。

4.2 分類強化跨區(qū)域合作

（1）加強危險廢物跨區(qū)域合作的頂層制度設(shè)計，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，消除在跨區(qū)域合作法規(guī)政策上的行政壁壘，促進危險廢物處理處置市場良性競爭。

（2）強化危險廢物利用處置能力優(yōu)勢互補，考慮結(jié)合國家在城市一體化建設(shè)戰(zhàn)略框架下，優(yōu)先推動就近區(qū)域的危險廢物利用處置設(shè)施共建共享。

（3）危險廢物的跨省轉(zhuǎn)移具有連續(xù)性、穩(wěn)定性，可以根據(jù)危險廢物類別、數(shù)量、價值、性質(zhì)等環(huán)境風(fēng)險特征要素，分級分類落實跨省轉(zhuǎn)移的“白名單”制度，對“白名單”內(nèi)經(jīng)營單位的危險廢物轉(zhuǎn)移活動簡化行政審批，實施備案制度。以上海市為例，可將廢鉛蓄電池、廢催化劑等高附加值的危險廢物歸為一類，將長期轉(zhuǎn)移量大（即區(qū)域內(nèi)設(shè)施能力可互補）、相對風(fēng)險低的焚燒處置殘渣、表面處理廢物等危險廢物歸為一類，將含汞廢物、含鉛廢物等國家統(tǒng)籌布局建設(shè)或經(jīng)營單位數(shù)量少的歸為一類。

（4）對于規(guī)模較小造成能力供給有限的，建議探索由危險廢物收集平臺統(tǒng)一集中收集后，再跨省交由下游經(jīng)營單位利用處置，既可以解決產(chǎn)廢單位廢物出路的時效性問題，也可以節(jié)省行政資源，并帶來相對的規(guī)模效益。

4.3 系統(tǒng)提升聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)管能力

（1）建立健全跨區(qū)域的聯(lián)防聯(lián)控機制，強化信息共享互通，梳理明確聯(lián)合監(jiān)管事項，開展聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法、聯(lián)合辦案等，有效打擊危險廢物非法轉(zhuǎn)移行為。

（2）充分發(fā)揮信息化智慧監(jiān)管手段作用，推動國家、省級危險廢物管理信息系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，實現(xiàn)信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，實施雙向貫通的跨省轉(zhuǎn)移電子聯(lián)單，同時用好大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等技術(shù)，實現(xiàn)危險廢物產(chǎn)生、貯存、轉(zhuǎn)移、利用、處置的全過程跟蹤監(jiān)管。

（3）從國家到地方強化部門監(jiān)管聯(lián)動，建立健全生態(tài)環(huán)境、應(yīng)急管理、公安、交通運輸?shù)炔块T監(jiān)管協(xié)作機制，密切協(xié)調(diào)配合，形成監(jiān)管合力。

（4）分類明確危險廢物跨省轉(zhuǎn)移就近處理的原則，嚴(yán)控運輸風(fēng)險，提高1 000 km 以上遠(yuǎn)距離運輸?shù)墓芾硪蟆?/p>

（5）降低危險廢物利用處置的合規(guī)性風(fēng)險，落實危險廢物利用處置設(shè)施績效評估制度。設(shè)立經(jīng)營單位的“黑名單”制度，引導(dǎo)產(chǎn)廢單位與綜合評價高的經(jīng)營單位合作，結(jié)合信用評價制度，要求納入“黑名單”的經(jīng)營單位不得從事跨省轉(zhuǎn)移的業(yè)務(wù)。

（6）用好信息公開手段，一方面持續(xù)推動經(jīng)營單位的環(huán)保設(shè)施向公眾開放，加大經(jīng)營單位有關(guān)業(yè)務(wù)、工藝狀況、污染排放的信息公開力度；另一方面發(fā)揮各類新聞媒介的宣傳和輿論監(jiān)督作用，提升公眾對危險廢物污染防治的認(rèn)識，營造社會化監(jiān)督的良好氛圍。

5 結(jié)語

經(jīng)濟利益是決定廢物流向的動因。危險廢物利用處置能力供給及方式?jīng)Q定了廢物利用處置價格。行政區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展特點和不平衡使危險廢物利用處置能力的總量和結(jié)構(gòu)具有較大差異，跨區(qū)域合作是實現(xiàn)市場優(yōu)化資源配置的必然途徑，但環(huán)境風(fēng)險的降低不能完全依靠市場來調(diào)節(jié)，跨區(qū)域轉(zhuǎn)移同時伴生環(huán)境風(fēng)險聯(lián)防聯(lián)控的挑戰(zhàn)。因此，增加危險廢物利用處置能力供給是根本，遵循就近處理原則是降低危險廢物轉(zhuǎn)移風(fēng)險和成本的有效措施。地方層面，首先，應(yīng)立足于建設(shè)充分的主要廢物利用處置設(shè)施，補齊焚燒、填埋、水泥窯等通用性技術(shù)的基礎(chǔ)保障能力短板，推動豐富多樣的利用設(shè)施建設(shè)，減少廢物的跨區(qū)域流動環(huán)境風(fēng)險；其次，通過加強跨區(qū)域合作實現(xiàn)更大尺度上的供給平衡、調(diào)節(jié)危險廢物利用處置價格，并通過“白名單”等制度設(shè)計盡量減少行政上的干預(yù)；再次，市場對環(huán)境風(fēng)險調(diào)節(jié)失靈的問題，必須依靠政府部門或公眾的監(jiān)管，建議分級分類識別危險廢物跨省轉(zhuǎn)移的成因及風(fēng)險，以信息化技術(shù)、“黑名單”制度、聯(lián)合執(zhí)法以及信息公開等方式提升危險廢物跨省轉(zhuǎn)移聯(lián)防聯(lián)控的監(jiān)管能力；最后，因技術(shù)或制度設(shè)計導(dǎo)致危險廢物利用處置能力供給受到限制的，政府部門應(yīng)結(jié)合需求統(tǒng)籌考慮相關(guān)設(shè)施布局，并管控廢物利用處置價格。