歷史賡續、實踐驅動與本質創新：“以人民為中心”行政價值觀的生成理路

□楊建武

（中南林業科技大學 政法學院，湖南 長沙 410004）

一、研究緣起

公共行政是“一個大規模協調人類共存與合作、具有社會管理工程特性的大學問”，公共問題的治理、公共利益的實現以及公共行動的達成，都離不開以公益優先為價值取向的“人”的實踐活動，全因社會“發展不能脫離‘人’這個根本，必須是以人為本的全面發展，這是發展的終極目標。”因此，新時代中國公共行政學必須尊重歷史、理論、實踐邏輯，從我國公共行政的獨特背景中找尋公共行政發展的價值基礎。

行政價值觀是公共行政之魂，是一個政府所秉承的行政指南，發揮著塑造行政認知、凝聚價值共識、規范行政行為的重要功能，深刻影響公共行政實踐。百年來的公共行政發展史，貫穿其中的行政價值觀隨社會環境變化而變化。我國公共行政學科歷經40 余年發展，學科建設取得了重大成就，影響日漸擴大，為推進我國行政體制改革、解決改革創新過程中的重大問題貢獻了智慧。但很大程度上，這一過程中的中國行政價值觀更多是對西方行政價值觀的借鑒。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”的執政理念，黨的十八屆五中全會提出：“必須堅持以人民為中心的發展思想，把增進人民福祉、促進人的全面發展作為發展的出發點和落腳點。”黨的十九大將“堅持以人民為中心”確定為堅持和發展新時代中國特色社會主義的基本方略之一，彰顯了中國共產黨人的根本價值追求與終極價值關懷，表明“以人民為中心”思想已然成為習近平新時代治國理政的根本立場，既對行政價值觀提出了更高的要求，也賦予了行政價值觀新的內涵，這為新時代中國特色社會主義行政價值觀塑造提供了切入點。“以人民為中心”的行政價值觀，是區別于西方行政價值觀的中國化最新成果，是新時代中國特色社會主義行政改革與發展的價值指南，有著深厚的歷史邏輯、深刻的理論邏輯、鮮明的實踐邏輯。因此，深入認識、理解和把握“以人民為中心”的行政價值觀的生成理路，對推進新時代公共行政理論研究和構建人民滿意的服務型政府具有重大意義。

二、優秀文化與理論基礎的傳承：“以人民為中心”行政價值觀的歷史賡續

“人們自己創造自己的歷史，但是他們并不是隨心所欲地創造，并不是在他們自己選定的條件下創造，而是在直接碰到的、既定的、從過去繼承下來的條件下創造。”同樣，“以人民為中心”行政價值觀的形成也不是隨意創造的，而是對馬克思主義理論、中華優秀傳統文化以及中國共產黨人執政追求的歷史賡續。

（一）馬克思主義深厚理論基礎

從理論淵源來看，“以人民為中心”行政價值觀是對馬克思群眾史觀的時代表達與現實延伸。馬克思主義將現實的、有生命的個人的存在視為社會發展的最基本前提，是其歷史唯物主義觀的出發點與最終歸宿。馬克思主義首先明確了人民是歷史的創造者和社會發展變革的根本力量，“歷史活動是群眾的活動，隨著歷史活動的深入，必將是群眾隊伍的擴大”，“‘歷史’并不是把人當作自己目的的工具來利用的某種特殊的人格。歷史不過是追求著自己目的的人的活動而已”，這一論斷充分肯定了人民在歷史發展中的重要作用，闡明了人民群眾在社會歷史進程中的決定性地位。隨著對社會發展的深邃洞察，馬克思主義基于人的勞動異化，批判性地發展了人民主體地位思想，指出現實的人、有生命的個體存在是人民主體地位真正實現的前提，但歷史的發展并非是“現實的人”的簡單堆砌，而“總是通過每一個人追求他自己的、自覺預期的目的來創造他們的歷史”，這種“現實的個人”是物質活動和精神活動的統一，因此人的最終解放是人民的主體地位追求旨趣。同時，人的自由全面發展能激發人的主體性、能動性和創造性，使人的本質得到全面的展現，從而確保“人以一種全面的方式，就是說，作為一個完整的人，占有自己的全面的本質”。完整的人標志著人是目的而非手段，也能回歸到人的本真，從而真正實現人民主體地位。

“以人民為中心”行政價值觀是對馬克思主義唯物史觀基本立場的肯定，也是對其與時俱進的闡析。其一，強調人民群眾是歷史發展、社會治理變革的主體。黨的十八大以來，習近平總書記高瞻遠矚，多次強調要尊重人民群眾的主體地位，從馬克思主義唯物史觀高度提出：“人民是歷史的創造者，群眾是真正的英雄”，“中國人民依靠自己的勤勞、勇敢、智慧，開創了各民族和睦共處的美好家園，培育了歷久彌新的優秀文化”。而要推進全面深化改革，破除政府改革發展過程中的重重藩籬，離不開人民的首創精神和聰明才智，必須尊重人民在行政改革中的主體地位。其二，強調以人民為中心是新時代政府治理的核心價值取向。習近平總書記指出：“我們黨來自人民、植根人民、服務人民，黨的根基在人民、血脈在人民、力量在人民。失去了人民擁護和支持，黨的事業和工作就無從談起。”因此，“以人民為中心”行政價值觀要求各級政府必須將人的全面發展作為價值追求，“從讓人民群眾滿意的事情做起，帶領人民不斷創造美好生活”，將“以人民為中心”貫穿政府行政、立法、決策與執行等全過程，提高人民生活水平與滿意度，構建人民滿意的服務型政府，這是馬克思主義人民立場在新時代中國特色社會主義中的新發展。

（二）中華優秀傳統文化的傳承

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，對中華優秀傳統文化的認識提升至新的高度，并將其視為“根”和“魂”作為新一代中央集體治國理政的重要文化源泉。“以人民為中心”行政價值觀是對中華傳統文化中的以民為本、大同理想、傳統正義等優秀基因的繼承和發展。

一是以民為本思想。“民為邦本，本固邦寧”（《尚書·五子之歌》）是中國傳統民本行政思想的精髓。中國歷史傳統中賢達與開明的統治者均重視民本行政思想，孔子、荀子、孟子從不同角度論述了以民為本思想，孟子更是將“民為貴，社稷次之，君為輕”（《孟子·盡心下》）上升至民本思想的新高度。唐太宗李世民以“凡事皆須務本，國以人為本”作為治國理念。黨的十八大以來，習近平總書記重要講話中多次提及“人民”“群眾”等關鍵詞，僅黨的十九大報告中“人民”二字就出現了203次。習近平指出“治國有常，而利民為本”（《淮南子·氾論訓》），“樂民之樂者，民亦樂其樂；憂民之憂者，民亦憂其憂”（《孟子·梁惠王下》）。“以人民為中心”行政價值觀既繼承了傳統民本行政思想的合理內核，也是對其的超越與發展，發展了新時代的民本行政思想，在治國理政中堅持“江山就是人民、人民就是江山”，賦予人民群眾至高無上主體地位。各級行政主體要全面深化改革，努力增進人民福祉；各級黨員干部要深入基層，問需于民、問計于民，切實解決民生問題。二是大同思想。“大道之行，天下為公”是中華民族綿延數千年的價值理想。近代以來，從洪秀全、康有為，再到孫中山、毛澤東等，為踐行大同思想進行了艱辛探索，可以說，作為優秀傳統文化的天下為公、大同思想一直活躍在中華民族的精神世界中。習近平總書記提出中國夢的偉大構想，強調傾聽人民呼聲，回應人民期待，并指出“共享是中國特色社會主義的本質要求。共享發展理念，其內涵主要有四個方面：全民共享、全面共享、共建共享、漸進共享”，這是當代中國共產黨人對大同思想的繼承與發揚，也是對天下為公思想的時代表達。三是傳統正義思想。“義”在中國傳統文化中為正義、道義。但中國傳統文化中的正義與新時代的正義有著顯著區別，前者多與道德為伴，以義為道德判斷標準，后者以正義作為人民群眾的權利范疇，以及政府行政的價值判斷標準，豐富了正義的內涵。在行政司法中，習近平總書記指出：“公平正義是政法工作的生命線，司法機關是維護社會公平正義的最后一道防線。”因而，在每次制度執行中，各類行政實踐要秉持公道，伸張正義，要讓人民群眾均能感受到公平正義；在行政制度設計中，必須從行政制度的公平性、正義性、完善性等方面，體現公共性價值基礎，真正使行政制度成為有德性的制度。

（三）中國共產黨人的執政追求

中國共產黨人的初心和使命之一就是要為人民謀幸福，根本宗旨是全心全意為人民服務，而堅守人民至上原則則是中國共產黨人的根本立場。慶祝中國共產黨成立一百周年大會上，習近平總書記莊嚴宣告：“江山就是人民、人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心。中國共產黨根基在人民、血脈在人民、力量在人民。”可見，人民立場一直是中國共產黨人的執政追求與基本立場，人民性是其執政理念的顯著底色，而“以人民為中心”行政價值觀則是新時代對這一基本立場與執政理念的生動詮釋。

從中國共產黨人執政的連貫性過程來看，我國行政價值觀經歷了社會主義改造與基本建設時期、“文革”時期、改革開放啟動期、改革開放成型期與和諧社會建設時期的演變，但執政為民始終貫徹其中。毛澤東一直高度重視人民群眾的利益，將“為人民服務”作為衡量黨的事業成敗的最高標準，他指出：“全心全意為人民服務，廣大黨員干部一刻也不能脫離人民；一切要從人民的利益出發，不可以從個人或小集團的利益出發。”鄧小平繼承和發展了毛澤東群眾思想，他強調：“全心全意為人民服務，一切以人民利益作為每一個黨員的最高準繩”，而要實現這一根本價值取向，就必須堅持“三個有利于”與推進社會主義共同富裕。江澤民將“人民”根本價值立場置于社會主義建設新時期以及經濟全球化背景下，提出了“三個代表”重要思想，并強調“必須始終把體現人民群眾的意志和利益作為我們一切工作的出發點和歸宿，始終把依靠人民群眾的智慧和力量作為我們推進事業的根本工作路線”。胡錦濤站在歷史發展高度，提出了堅持以“以人為本”為核心的科學發展觀，這一發展觀突出了“人”的主體地位以及發展目的，這既是對人民群眾在中國特色社會主義事業發展中的主體地位的重視，也是對人的全面發展的價值追尋。從黨的十八屆五中全會的“以人民為中心的發展思想”到黨的十九大報告的“堅持以人民為中心”的基本方略，充分表明“以人民為中心”思想已經成為新時代中國共產黨人治國理政的根本立場和核心理念，并將一切為了人民、一切依靠人民貫穿于習近平治國理政的方方面面，滲透在政治、經濟、文化、社會、生態等各個領域。習近平總書記指出：“堅持以人民為中心。人民是歷史的創造者，是決定黨和國家前途命運的根本力量。必須……把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，依靠人民創造歷史偉業。”這是對馬克思主義唯物史觀的繼承與發展，也是對中國共產黨人人民利益至上的堅守與詮釋，是新時代背景下政府及其行政人員必須予以貫徹的核心價值觀和基本價值遵循。

三、行政發展與價值塑造的實踐：“以人民為中心”行政價值觀的現實演化

公共行政并非鏡中花水中月，嵌入一個國家的傳統、文化、政治、現實社會的公共行政體系，必定是深耕于行政實踐，并在實踐中不斷發展、融合的綜合性產物，而這一不斷發展的公共行政成為行政價值觀塑造與演化的動力之源。

（一）從效率至上到人民至上：百年行政價值觀反思與超越

縱觀公共行政百年發展歷程，行政價值觀呈現出從效率到公平再到效率、從建構到解構再到重構的演變軌跡，這是一個隨著社會發展而不斷揚棄與演變的過程。在西方行政學界，雖歷經傳統公共行政、新公共行政、新公共管理到新公共治理的范式轉變，但“效率、工具理性、職業主義、實證主義和功能主義認識論以及管理領導力均是主流公共行政的根基”，而西方公共行政的價值理念與制度設計深受此影響，并以“效率至上”的理念主導公共行政實踐，然而這一行政價值觀堅持以組織為中心，將人視為機器，過多地追求組織效率，而忽視人的價值追求以及人的主體地位，容易導致“行政物化”。自20世紀80年代以來，我國公共行政學研究始終難以擺脫“以西方概念來裁剪中國現實”的路徑依賴，仍停留在“引進、消化與吸收”的層面，而未能達到“創新、重構與輸出”的高度，存在“原創性缺失”、碎片化與空心化嚴重的“身份危機”問題，且行政價值觀研究內卷化現象嚴重。一方面，更多關注西方行政價值觀的研究，對于中國行政價值觀的演變過程及規律還缺乏深度挖掘與剖析，且對行政價值觀與行政實踐的現實問題的分析明顯不足，難以形成理論與實踐的對話與共鳴。另一方面，國內學者將行政管理關系與行政價值關系顛倒或替換，將行政價值等同于行政價值觀，導致價值主體（人民）不在場的尷尬局面，并在行政過程中忽視行政目的與人文關懷，導致行政價值觀功能弱化，影響公共行政實踐發展。當前中國特色社會主義已進入新時代，我國面臨更為復雜的公共行政實踐問題，深化與創新我國公共行政實踐成為時代所需。顯然，新時代中國公共行政實踐迫切需要以習近平新時代治國理政重要論述為指導，形成一套系統、完整的行政價值觀體系。

以人民為中心思想作為黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出的治國理政新理念新思想新戰略的核心價值理念，貫穿于習近平治國理政全過程，極大豐富了行政價值觀的內涵。“以人民為中心”行政價值觀是區別于傳統行政價值觀的新時代行政價值觀，其一，結合習近平新時代治國理政新理念和新部署，對“以人民為中心”行政價值觀問題進行系統探討，是對行政價值研究的深化，有助于反思效率至上的行政價值觀，跳出“公平”與“效率”的關系悖論，準確把握行政價值觀的一元性和多元性意蘊。其二，對習近平新時代行政價值觀的準確把握，明了“以人民為中心”行政價值觀的真實構成及其相應的運行機制，強調人民至上，是建立起與新使命、新征程相適應的政府管理模式的前提條件，也為建設人民滿意的服務型政府背景下行政行為評估提供了客觀科學的評估準則，切實增強了政府行為評估的可操作性和系統性。因此，“以人民為中心”行政價值觀是在對傳統行政價值觀深入反思基礎上形成與發展的，只有更深刻地認識行政價值觀的內涵與本質，明確行政價值關系的主體“人民”的核心地位，才能進一步深化和推進行政價值觀的研究。

（二）新時代的公共行政發展：以人民為中心的價值再確認

中華人民共和國成立之初，我國行政管理方式主要以行政管制為主，20世紀80年代伊始，伴隨政府改革的迫切需求，我國公共行政學得以恢復，在學術界與實務界的共同推動下，我國公共行政逐漸向以人民滿意為核心的服務型管理轉變，行政價值觀也經歷了從平均主義的追求，到經濟效率的側重，再到社會和諧與公平正義回應的演進。然而，公共行政是具有鮮明內生性的敘事圖景，由于多重因素影響，我國公共行政學一直存在著知識拿來主義與身份認同危機問題，雖一直強調為人民服務、公平正義等核心價值，但對改革經濟性的凸顯無形中遮蔽了現實人民性，這也導致公共行政實踐改革無法回應社會差異性與多元化，也無法克服經濟效率與公平正義的二元對立，這與學習借鑒西方行政學，以及對中國特色行政發展的價值目標認知不足不無關系。

隨著中國特色社會主義進入新時代，國家治理體系與治理能力的現代化需要有與之相適應的公共行政。因此，國家治理理念不斷更新與公共行政實踐持續發展，賦予了我國公共行政發展獨特的語境與場景，但新時代我國公共行政學也面臨新的使命與挑戰，即如何在“黨性”與“人民性”的中國行政國家敘事觀念下，建立起與新使命、新征程相適應的公共行政模式，此時亟須形成一套系統、完整的行政價值觀體系來推動公共行政發展。當前，探索經濟發展與共同富裕的歷史使命，要求各級政府必須堅持以人民為中心的行政價值觀。一方面，隨著人民對美好生活的需要、對改革參與的需求、對自我賦權的覺醒，以及我國改革發展任務的更為艱巨，公共行政實踐與改革需向人民性轉變，正如哈貝馬斯所言：“國家是‘公共權力’機關。它之所以具有公共性，是因為它肩負著為全體公民謀幸福這樣一種使命。”如“最多跑一次”改革在全國方興未艾，這些改革在優化政府行政流程，提高行政效率的同時，也通過線上線下、政民互動、政府回應等實現了對公平正義的兼顧，拓展了新時代以人為本、以民為主的公共行政價值，同時也表明“以人民為中心”行政價值觀有效回應了市場化、信息化、智能化背景下人民群眾對公共行政的要求。另一方面，新時代公共行政發展離不開人民群眾。新時代的公共行政發展不是關起門來的顧影自憐，也不是政府行政人員的曲高和寡，公共行政領域面臨諸多艱巨的改革任務，沒有人民的支持是無法完成的。當前正在推進的全面深化改革與政府簡政放權，目的在于實現政府治理體系的現代化，而這其中就需要厘清政府、市場與社會之間的關系，始終堅持人民當家作主，充分尊重人民群眾的主體地位，積極聽取人民群眾的意見和建議。而要做到這些，公共行政必須努力拓寬人民群眾的參與渠道，加強溝通交流，及時掌握社情民意，這也是“以人民為中心”行政價值觀在公共行政實踐中的具體體現。可見，新時代我國行政改革應“承認、明確和實質化社會在改革中的主體性，以及人民在體制中的主體性”。因此，將“以人民為中心”發展思想實質性地融入我國公共行政發展中，是“以人民為中心”行政價值觀的現實演化路徑，也是公共行政改革實踐對以人民為中心的價值再確認。

（三）社會主要矛盾的轉化：人民美好生活需要

矛盾是事物發展的內部對立統一關系，馬克思主義認為矛盾是社會發展的根本動力，且主要矛盾對事物發展起到了決定性作用。中華人民共和國成立之初，我國社會的主要矛盾是“人民對于經濟文化迅速發展的需要同經濟文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾”，此時強調以秩序、公平為核心的行政價值觀更契合實際。改革開放之初，我國社會主要矛盾逐漸轉化為“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”，此時為推進生產力發展，在堅持秩序與效率，充分調動人民群眾積極性的同時，必須兼顧公平。黨的十九大指出我國社會主要矛盾已發生歷史性轉化，已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，這是根據我國社會發展，深化以人民為中心發展思想，對我國社會主要矛盾發展做出的重大論斷，充分體現了我國執政為民的行政擔當。而要滿足人民美好生活需要，除了堅持秩序、效率、公平與正義等行政價值觀外，還必須充分彰顯人民性、正義性、服務性的價值理念。可見，社會主要矛盾是影響國家治理方式的關鍵性因素，社會主要矛盾的演化是國家治理模式變遷與現代化轉型的直接推動力，也影響公共行政在社會價值引領、組織體制變革、公共政策制定等層面的調整與適應。只有不斷提升政府治理能力，構建責任型與服務型政府，才能有效滿足人民美好生活需要。

行政價值觀是行政主體及其行政人員的思想或精神層面的反映，為行政人員提供了一套對行政價值觀的科學認識與深刻把握，直接影響著每個行政人員的行政動機、行政態度和行政行為。基于新時代社會主要矛盾轉化的問題，起源于亞里士多德的“美好生活”概念，正被新時代賦予新的內涵，美好生活需要比物質文化需要內涵更豐富、目標更宏大，“不僅對物質化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長”。而從新時代人民生活的內涵、品質與價值來看，滿足這一要求不僅實現過程更艱巨，而且價值取向的外延更寬廣，這不但要求公共行政能適應新時代新要求持續推進變革，更好地提供公共服務和公共物品，還要立足于新時代全面思考公共行政價值取向以及價值塑造。可見，人民對美好生活的需要決定了當前及今后我國公共行政的目標追求與根本指向，而只有深入貫徹以人民為中心的行政價值觀，加快構建人民滿意的服務型政府，提高行政人員的認知水平和工作能力，才能滿足人民美好生活需要。因此，人民群眾美好生活需要是堅持以人民為中心行政價值觀形成的現實動力。

四、價值內核與理念體系的創新：“以人民為中心”行政價值觀的本質塑新

一種理論與價值觀的生成與發展，離不開其所處的時代、目標和問題語境，以人民為中心的行政價值觀之所以區別于其他行政價值觀，并具有強大生命力，就在于其價值內核和理念體系的本質塑新。其一，“以人民為中心”行政價值觀超越了過往對結果、效率、秩序與公平等價值觀的單純追求，將其有機融合，并與我國實際相結合，形成一種“統合”的、主體的、具有中國特色的公共行政價值觀，這是對行政價值研究的深化，有利于化解我國公共行政學科的“身份危機”。其二，從人民至上、人民主體、人民共享與人民滿意等維度，構建以人民為中心的行政價值觀體系，清晰展示了這一新型行政價值觀的系統性、整體性、結構性特征，有利于行政價值觀研究話語表達的統一，實現行政價值觀研究的內卷化規避。

（一）“以人民為中心”行政價值觀的內核

1.“人民至上”：“以人民為中心”行政價值觀的價值取向

馬克思恩格斯曾指出：“歷史什么事情也沒有做……其實，正是人，現實的、活生生的人在創造這一切。”正是繼承馬克思主義創始人“關注和解放人”的價值追求，并在敏銳的價值自覺中，在黨的十八屆五中全會上，習近平總書記首次提出堅持以“人民至上”為根本價值取向的“以人民為中心”思想。這一價值取向蘊意豐富，具有鮮明的實踐品格、價值目標，從深層次上決定了行政的宗旨、目標和運行模式。正如黨的十九大報告中指出：“全黨必須牢記，為什么人的問題，是檢驗一個政黨、一個政權性質的試金石。”從新時代公共行政發展來看，要跳出傳統行政價值觀“公平”與“效率”的關系悖論，滿足人民對美好生活的需要，彰顯公共行政的人民性，就必須以“人民為中心”為行政價值取向，一方面，要將實現人民利益作為公共行政的道德內核與價值自覺，新時代公共行政要始終以人民利益為根本價值旨歸，聚焦民生福祉，在干事創業、服務群眾等決策與執行中摒棄官本位思想，做到清正廉潔、為民務實，以真正提高人民獲得感、安全感與幸福感。另一方面，要將人民參與作為公共行政的動力來源與決策依據，人民群眾扎根于實踐，對生活有自身追求，蘊含著強大的首創精神與創造力，新時代公共行政的改革發展，必須緊緊依靠人民力量，深入基層傾聽人民群眾所思所想，廣泛吸收人民群眾參與行政決策，真正做到求真務實、為民辦事。

2.“人民主體”：“以人民為中心”行政價值觀的價值主體

價值是主客體間的雙向互利性與生成性關系的切合程度，體現出主客體間的對象性關系的一定功能和意義。在當前我國新時代錯綜復雜的政治關系中，黨和人民是最核心的關系。理念到行為的實踐，是通過一定的方式所實現的，在公共行政領域，行政行為深受行政價值的影響，甚至可以說有何種行政價值觀則會產生何種行政行為。廣大人民群眾是社會變革的決定性力量，其擁有豐富的道德生活和實踐，是行政方式創新的道德營養源。隨著國家治理能力概念的深化，以及政府全面深化改革的推進，公共行政面臨著理念創新滯后、回應問題和應對危機能量不足等詰難。因此，新時代公共行政必須充分依靠人民群眾力量，發揮人民群眾的主體作用，這是人民主體在行政價值觀中的作用彰顯。一是行政管理要堅持問需于民。各級行政機關要廣泛聽取人民群眾意見，以人民群眾之所需為行政決策依據，做到知民情、順民意、聚民心。二是行政管理要做到問計于民。人民群眾充滿智慧，各級行政部門要暢通參與渠道，創新參與方式，完善參與制度，通過民眾懇談、網絡問政、實地調研等方式，尊重人民群眾的首創精神，激發廣大人民群眾的創造力，從社會不同群體中吸取行政管理智慧，從而找尋到行政管理方式創新的智慧鑰匙。

3.“人民共享”：“以人民為中心”行政價值觀的價值目標

“人民共享”是實現“以人民為中心”行政價值觀的根本要求，也是應有之義，其有助于行政要素之間的行政活動形成更具系統性、實效性與目的性等價值意識。習近平總書記多次強調：“國家建設是全體人民共同的事業，國家發展過程也是全體人民共享成果的過程。”共享是中國特色社會主義的本質要求，在行政實踐中，堅持人民共享作為“以人民為中心”行政價值觀的價值目標，就是要促進廣大人民的權利、機會、規則和分配的公平正義，保障全體人民有更多獲得感、幸福感、安全感，讓“生活在我們偉大祖國和偉大時代的中國人民，共同享有人生出彩的機會，共同享有夢想成真的機會，共同享有同祖國和時代一起成長與進步的機會”。簡而言之，“人民共享”行政價值觀是指不同行政主體在具體行政實踐中，不斷反思現行行政行為、行政理念而形成的，“以實現全民共享發展權利、機會和成果為目標，以共享發展行政意識、價值觀、思想和信念為內容，以行政體制、制度、行為的革新為對象，從而推動行政發展，促進社會公平正義，最終實現人的全面發展的行政觀念體系”。

4.“人民滿意”：“以人民為中心”行政價值觀的價值標準

習近平總書記指出要“把人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應作為衡量一切工作得失的根本標準”。可見，人民滿意的價值標準是政府之“尺”，充分體現了現代政府施政的人民性、普惠性和正義性價值理念。以人民滿不滿意作為新時代行政價值觀的價值標準和判斷標尺的選擇與確認，是衡量和評價行政活動、行政價值的價值趨向，是引導和指眀行政目標、行政改革的路徑選擇，也是充分肯定和尊重人民群眾在行政發展中主體地位的體現。因此，將人民滿意視為首要標準，要求行政人員、行政機關在行政實踐中：行政理念從“以政府為中心”向“以人民為中心”轉變，體現人民意愿；行政行為取向從“權力主體”向“責任主體”轉變，維護人民利益；行政方式從管制行政向多元協同治理轉變，更好為人民服務；施政方式從行政手段向以行政手段為主，法律、行政與經濟手段結合方向轉變，接受人民監督。通過完善信息公開、暢通監督渠道、發揮群眾評議等方式，以人民群眾最急切、最盼望的民生問題為重點，做到為民辦實事、民生出實效，使人民群眾成為新時代中國特色社會主義行政實踐的“裁判長”。

（二）“以人民為中心”行政價值觀的結構體系

公共行政是一項多方聯動、多層互動的實踐活動，要全面理解公共行政現象，除了了解其基本概念之外，還需要形成一套有機聯系的結構體系。作為指導公共行政實踐的行政價值觀，同樣是一項具有完整結構體系的范疇。以往，學界較少對行政價值觀的結構體系予以闡述，少數學者從崇高社會理想、執政為民、求真務實等價值觀論述行政價值觀的結構，還有學者則認為人本、效率、公平、秩序、廉潔等構成了有內在聯系的公共行政價值觀念體系。但這些都只是對行政價值觀內容體系的闡釋，缺乏整體的結構體系，這就需要從行政價值關系的主體與客體結構出發，立足于新時代我國社會主要矛盾轉化的現實國情，從人民對美好生活的需要出發，構建以人民為中心的新型行政價值觀理念體系（圖1），這是以人民為中心行政價值觀的本質塑新之舉。

圖1：“以人民為中心”行政價值觀的結構體系

著眼于人的主體性、新時代中國特色社會主義主要矛盾轉化以及服務型政府構建，并基于人民對美好生活需要，將此分為生存需要、發展需要以及幸福需要。從生存需要來看，政府應秉承滿足人民需要的行政服務觀、人民滿意的行政政績觀，實現對傳統效率、責任價值的包容與超越。從發展需要來看，政府需樹立人民主體地位的行政績效觀、人民幸福的行政共享觀，實現對傳統公平、正義價值的創新與發展。從幸福需要來看，政府應秉持人民穩定的行政發展觀、人民安全的行政法治觀，實現對傳統秩序、安全價值的繼承與完善。由此可見，這一結構體系將新時代共享、創新等發展理念與公共行政發展有機融合，在踐行行政價值觀中實現對人民性、公正性、秩序性、效率性等的創新，推動公共行政中的人從抽象走向具體，從片面走向全面。

總之，“以人民為中心”思想融入公共行政的理念層面，構建具有中國特色、中國氣派的“以人民為中心”行政價值觀，是對一直被西方主流行政學理論視為科學理論禁區的價值問題進行研究，有利于更好地指導我國公共行政實踐，深化我國政府治理創新。