全球治理視域下金磚國家機制化建設(shè)

復(fù)旦大學(xué)一帶一路及全球治理研究院

金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人第十四次會晤于2022 年6 月23 日成功召開并達成新的共識，金磚五國領(lǐng)導(dǎo)人一致同意以“金磚+”的合作模式來擴大金磚組織的成員，并討論了有關(guān)擴員的標準和程序。金磚擴員進入了一個機制化、程序化的新階段，體現(xiàn)了包括金磚外圍對話和“金磚+”合作在內(nèi)的金磚伙伴關(guān)系的開放包容性。這是全球治理體系創(chuàng)新發(fā)展的重要節(jié)點，也是金磚國家發(fā)展壯大的重要標志。

21 世紀以來，新興市場國家和發(fā)展中國家群體性崛起，成為不可逆轉(zhuǎn)的時代潮流。中國國家主席習(xí)近平在金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人第十四次會晤中強調(diào)，“站在歷史的十字路口，我們既要回望來時路，牢記金磚國家為什么出發(fā)；又要一起向未來，攜手構(gòu)建更加全面、緊密、務(wù)實、包容的高質(zhì)量伙伴關(guān)系，共同開啟金磚合作新征程?！弊鳛榘l(fā)展中大國，金磚國家始終致力于推動全球治理的漸進式改革，具體表現(xiàn)在“外推”布雷頓森林體系改革和“內(nèi)建”金磚國家國際組織兩大方面。這是金磚國家合作的基本定位，也是當(dāng)前思考金磚國家擴員的出發(fā)點。

金磚國家對全球治理體系的漸進式改革

推動全球治理體系的漸進式改革是金磚國家合作機制的基本定位。金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人在2014 年7 月福塔萊薩會晤中指出，基于以往國際力量格局形成的全球治理架構(gòu)逐漸失去其合法性和有效性，導(dǎo)致過渡性、臨時性安排日益盛行，嚴重侵蝕多邊主義。金磚國家是推動現(xiàn)存全球治理機制變革的重要力量，致力于實現(xiàn)更具代表性和更加公平的全球治理。金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人在2022年北京會晤中一致認為，要改革全球治理，使全球治理機制更具包容性、代表性和參與性，以促進發(fā)展中國家更加深入、更有意義地參與全球決策進程和架構(gòu)，使全球治理體系更加符合當(dāng)代現(xiàn)實。

二戰(zhàn)結(jié)束后，以布雷頓森林體系為核心的國際貨幣金融體系長期由美歐發(fā)達國家所掌控。2008 年國際金融危機爆發(fā)后，金磚國家與國際貨幣基金組織、世界銀行和二十國集團（G20）等機制開展協(xié)調(diào)與合作，有力地提升了發(fā)展中國家在全球治理體系中的影響力和話語權(quán)。以國際貨幣基金組織改革為例，金磚國家在短期資本管制、份額公式改革、新借款安排等議題討論中，用同一個聲音說話，對美國和歐洲形成有力制衡。最為突出的是在2010 年推動國際貨幣基金組織達成歷史性的份額與治理結(jié)構(gòu)改革方案。國際貨幣基金組織同意將6%的份額轉(zhuǎn)移給新興市場國家和發(fā)展中國家。中國成為國際貨幣基金組織第三大股東，投票權(quán)從3.08%上升到6.07%，印度、俄羅斯、巴西等其他金磚國家也都成為國際貨幣基金組織前十大份額持有國。在治理方面，歐洲發(fā)達國家減少2 個執(zhí)行董事席位，新興市場和發(fā)展中國家則相應(yīng)增加2 個董事席位，結(jié)束了國際貨幣基金組織長達70 余年“指定董事”的做法，24 名執(zhí)行董事將完全由選區(qū)成員國選舉產(chǎn)生。

金磚國家還助推世界銀行朝著更加適應(yīng)發(fā)展中國家需求的方向轉(zhuǎn)變。發(fā)達國家長期主導(dǎo)的世界銀行暴露出兩大問題：一是貸款條件苛刻僵化。為了迎合發(fā)達國家等大股東的偏好，世界銀行一直致力于推動發(fā)展中國家進行自由化、私有化和民主化改革，并將之作為貸款條件強加給發(fā)展中國家。二是貸款領(lǐng)域逐漸偏離發(fā)展中國家的實際需求。世界銀行貸款集中在公共管理、反腐敗、性別平等、氣候變化等領(lǐng)域，而忽視發(fā)展中國家更為需要的交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。

金磚國家推動世界銀行向發(fā)展中國家提供更加靈活、更加迅捷、更加以客戶為導(dǎo)向的貸款，更加尊重發(fā)展中國家的發(fā)展路徑和優(yōu)先事項。在金磚國家的共同努力下，世界銀行發(fā)布新的《投資貸款改革概念文件》，提出五點具體改革意見。一是采用基于風(fēng)險的方式來評估貸款項目，以代替之前的通用模式（One-Size-Fits-All）評估程序；二是制定多元化貸款方案，包括緊急情況和脆弱國家的快速貸款項目；三是加強對貸款項目的監(jiān)督管理和實施支持；四是為貸款改革營造一個良好的政治環(huán)境；五是簡化貸款的政策框架。

在G20 改革中，金磚國家力推G20 替代八國集團（G8）成為全球經(jīng)濟治理的首要機制。發(fā)達國家為了維護對全球治理的壟斷地位，曾提出采用“八國集團+五個發(fā)展中大國”（G8+5）的治理模式。與此相對，金磚國家提出，要堅定維護G20 在全球經(jīng)濟治理中的核心地位。相比G8+5，G20 的長處在于，不以意識形態(tài)劃線，發(fā)達國家和發(fā)展中國家比例平衡，且以主要大國相互協(xié)調(diào)為核心功能，以國際貨幣基金組織、世界銀行等國際機構(gòu)為支撐，比較適應(yīng)現(xiàn)階段世界經(jīng)濟多元發(fā)展、發(fā)展中國家力量上升的現(xiàn)實，能夠較好地兼顧全球治理的合法性與有效性，是全球治理改革的一次歷史性突破。

簡言之，金磚國家致力于推動全球治理機制的漸進式改革，是全球治理中的“改革派”而非“革命派”。金磚國家合作的目標是要推動現(xiàn)有全球治理體系進行改革，以更好反映大多數(shù)國家特別是發(fā)展中國家的正當(dāng)關(guān)切和合理訴求，進一步提升發(fā)展中國家的國際話語權(quán)、議程設(shè)置權(quán)和規(guī)則制定權(quán)，而非推翻現(xiàn)有的全球治理體系和國際秩序。這一基本定位在隨后金磚國家創(chuàng)建自己的多邊機構(gòu)——應(yīng)急儲備安排和新開發(fā)銀行中也得到充分體現(xiàn)。

金磚國家金融合作實現(xiàn)機制化

盡管國際貨幣基金組織于2010年達成份額和治理改革方案，但是該方案的落實一直受到發(fā)達國家的阻礙。為繼續(xù)推動以國際貨幣基金組織和世界銀行為核心的布雷頓森林體系改革，金磚國家開始建設(shè)自己的“基金”和“開發(fā)銀行”。需要強調(diào)的是，金磚國家的“基金”和“開發(fā)銀行”并不是替代或者挑戰(zhàn)國際貨幣基金組織和世界銀行，而是補充和完善現(xiàn)有的全球金融治理體系，體現(xiàn)漸進式改革的定位。

2012 年，金磚國家將構(gòu)建應(yīng)急儲備安排和新開發(fā)銀行提上議事日程。在應(yīng)急儲備安排和新開發(fā)銀行的形成過程中，巴西和中國、印度與中國分別展開兩場談判互動。展開談判互動一是因為巴西是應(yīng)急儲備安排的倡議提出國，印度是新開發(fā)銀行的倡議提出國，且兩國都是代表借款國的角色；二是無論在應(yīng)急儲備安排還是在新開發(fā)銀行的談判中，中國因擁有巨額的外匯儲備以及豐富的金融穩(wěn)定和發(fā)展融資經(jīng)驗，對兩個合作倡議能否落地起著關(guān)鍵作用，具有出資國和大股東國的地位。

在構(gòu)建應(yīng)急儲備安排上，巴西和中國共同發(fā)揮了引領(lǐng)作用。作為長期遭受金融危機侵害的拉美國家，巴西強烈希望構(gòu)建發(fā)展中國家自身的金融安全網(wǎng)，更多地從應(yīng)急儲備安排借款國的角度來發(fā)揮作用。中國作為擁有巨額外匯儲備的發(fā)展中大國，更多地從應(yīng)急儲備安排出資國的角度考慮，希望通過應(yīng)急儲備安排建設(shè)，來充實金磚合作的內(nèi)涵，強化金磚國家集體應(yīng)對金融危機的能力，從而提高金磚國家在全球治理中的影響力。

在談判過程中，巴西和中國存在著“借款國”和“出資國”的考量差異，但共識是金磚應(yīng)急儲備安排不是要取代而是要補充國際貨幣基金組織的功能，加快國際貨幣基金組織的改革進程。在出資規(guī)模和投票權(quán)分配上，中國提議2400 億美元，而巴西提議500 億美元，雙方達成的妥協(xié)方案是1000 億美元，其中中國出資410 億美元，巴西、印度、俄羅斯各出資180 億美元，南非出資50 億美元。為了避免任何一個國家的影響力過大，金磚應(yīng)急儲備安排5%的投票權(quán)在五個創(chuàng)始成員國之間平均分配，95%的投票權(quán)按照出資額來分配。這樣，中國獲得了金磚應(yīng)急儲備安排39.95%的投票權(quán)，巴西、印度、俄羅斯獲得18.10% 的投票權(quán)，南非獲得5.75%的投票權(quán)，沒有一個國家單獨獲得金磚應(yīng)急儲備安排的一票否決權(quán)。

在與國際貨幣基金組織的掛鉤比例上，中國從出資國的角度出發(fā)，為保障資金安全，考慮到在金磚框架內(nèi)對成員國宏觀經(jīng)濟進行監(jiān)督的政治阻力較大，建議參照清邁倡議多邊化的初期做法，金磚應(yīng)急儲備安排與國際貨幣基金組織掛鉤比例為90%。巴西從借款國的角度出發(fā)，提出掛鉤比例太高會使金磚應(yīng)急儲備安排的作用受到削弱，建議掛鉤比例要低于70%。最后達成的妥協(xié)方案為70%。

在免除出資義務(wù)和提前贖回債權(quán)上，中國提出，當(dāng)面臨國際收支和儲備問題，或者出現(xiàn)戰(zhàn)爭、自然災(zāi)害等不可抗力事件時，出資國可以免除出資義務(wù)，也可申請?zhí)崆摆H回未結(jié)清的債權(quán)。巴西則提出，出資國應(yīng)向其他成員國提供必要信息說明理由。雙方的妥協(xié)方案是在出現(xiàn)不可抗力事件時，出資國可以免除出資義務(wù)和提前贖回債權(quán)，但需要向其他成員國提供必要信息說明理由。

在構(gòu)建新開發(fā)銀行上，印度和中國共同發(fā)揮引領(lǐng)作用。印度長期依賴從多邊開發(fā)銀行進行融資，其從借款國的角度提出建立金磚新開發(fā)銀行的倡議。中國則從股東國的角度希望新開發(fā)銀行的建立，能夠加強金磚國家的產(chǎn)能合作以及中國的對外基礎(chǔ)設(shè)施投資，同時鞏固金磚國家的團結(jié)，加快全球治理的改革進程。

在談判過程中，印度和中國同樣存在“借款國”和“股東國”的考量差異，但兩國都希望能夠通過新開發(fā)銀行建設(shè)彌補現(xiàn)有國際金融機構(gòu)的不足，并倒逼現(xiàn)有國際金融機構(gòu)的改革。雙方克服一系列分歧，找到金磚國家團結(jié)合作、互諒互讓的路徑，為推動全球治理變革注入動力。在出資規(guī)模和股權(quán)分配上，中國提議1000 億美元，按照各國GDP 規(guī)模來分配股權(quán)，而印度提議100 億美元，按照平均分配原則來分配股權(quán)，最終雙方達成的妥協(xié)方案是授權(quán)資本1000 億美元，而實繳資本為100 億美元，股權(quán)在五個創(chuàng)始成員國當(dāng)中平均分配。新開發(fā)銀行由此形成與現(xiàn)有多邊開發(fā)銀行的不同特征，即五國平分股權(quán)，擁有同等的話語權(quán)。

在銀行總部和行長選擇上，中國提出，在金磚五國的大城市中，上海是當(dāng)之無愧的國際金融中心，擁有得天獨厚的資本市場和融資條件，建議新開發(fā)銀行的總部設(shè)在上海；而印度提出，新開發(fā)銀行總部設(shè)在新德里，使其可以貼近借款國的需求。最終達成的妥協(xié)方案是新開發(fā)銀行總部設(shè)在上海，首任行長由印度提名，且行長提名的先后順序是印度、巴西、俄羅斯、南非和中國。

在貸款范圍上，中國提出，新開發(fā)銀行應(yīng)貸款給包括金磚國家在內(nèi)的廣大新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家，以提高新開發(fā)銀行在廣大發(fā)展中國家的國際影響力。印度則提出，新開發(fā)銀行要聚焦金磚國家，最終雙方達成的妥協(xié)方案是新開發(fā)銀行在初期運營中應(yīng)聚焦金磚國家，并逐步擴大到廣大發(fā)展中國家。

總體上看，建立應(yīng)急儲備安排和新開發(fā)銀行是金磚合作最具標志性的成果，體現(xiàn)了金磚合作的行動力和有效性。與此同時，這兩個金磚國家的內(nèi)部國際機制構(gòu)建，也為布雷頓森林體系改革提供了新的外部推動力，全球治理體系改革呈現(xiàn)出“雙輪驅(qū)動”的態(tài)勢。

金磚國家擴員進程正式啟動

在當(dāng)前背景下，推進金磚國家擴員進程是進一步推動全球治理改革的優(yōu)先事項。習(xí)近平主席提出，金磚國家不是封閉的俱樂部，也不是排外的“小圈子”，而是守望相助的大家庭、合作共贏的好伙伴。新形勢下，金磚國家要敞開大門謀發(fā)展，張開懷抱迎合作。引入新鮮血液，將為金磚合作帶來新的活力，也將提高金磚國家的代表性和影響力。

2017 年，在金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人廈門會晤上，中國率先提出“金磚+”的合作模式，舉行新興市場國家與發(fā)展中國家對話會，首次從全球范圍內(nèi)邀請埃及、墨西哥、泰國、塔吉克斯坦、幾內(nèi)亞等五國領(lǐng)導(dǎo)人出席，進一步擴大了金磚國家的“朋友圈”，建設(shè)更加廣泛的南南合作平臺，形成新興市場國家和廣大發(fā)展中國家共謀發(fā)展的局面。

自廈門會晤以來，“金磚+”合作模式不斷深化拓展，成為新興市場國家和發(fā)展中國家開展南南合作、實現(xiàn)聯(lián)合自強的典范。金磚國家依托七十七國集團、不結(jié)盟運動、上合組織等傳統(tǒng)機制，在更大范圍、更廣領(lǐng)域、更深層次開展南南合作。同時，金磚國家也在G20、世界貿(mào)易組織、國際貨幣基金組織、世界銀行、聯(lián)合國、亞太經(jīng)合組織等框架下加強溝通協(xié)調(diào)，提升國際話語權(quán)、議程設(shè)置權(quán)和規(guī)則制定權(quán)，推動全球治理體系向著更加公正合理的方向發(fā)展。

在“金磚+”合作模式取得廣泛成就的基礎(chǔ)上，2022 年中國正式提出金磚國家擴員的議題。5 月19日，中國倡議召開了歷史上首次金磚國家同新興市場和發(fā)展中國家外長視頻對話會，印度尼西亞、阿根廷、沙特阿拉伯、阿聯(lián)酋、埃及、尼日利亞、塞內(nèi)加爾、泰國、哈薩克斯坦等九國外長參加，共同探討如何在全球治理中進一步發(fā)揮新興市場和發(fā)展中國家的作用。在對話會中，金磚五國外長一致表示支持金磚國家擴員。6 月23 日，在金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人第十四次會晤中，五國領(lǐng)導(dǎo)人達成共識，要推進金磚國家擴員進程，在充分協(xié)商和共識的基礎(chǔ)上通過金磚國家事務(wù)協(xié)調(diào)人來明確金磚國家擴員的標準。

從金磚合作推進全球治理漸進式改革的定位角度來看，金磚國家擴員至少包括如下標準。一是G20中的新興經(jīng)濟體優(yōu)先。G20 是發(fā)達經(jīng)濟體和新興經(jīng)濟體共同主導(dǎo)的全球經(jīng)濟治理的首要機制，是當(dāng)前提升新興經(jīng)濟體在全球治理中影響力和話語權(quán)的主要平臺。如果G20 中有更多的新興經(jīng)濟體加入金磚機制，新興經(jīng)濟體在G20 中的影響力就會得到進一步擴大。二是地區(qū)代表性。金磚合作的目的是為了提升發(fā)展中國家在全球治理中的代表性和參與性。金磚機制目前的成員國分別來自東亞、南亞、歐亞、非洲、拉美，如果擴員需要優(yōu)先考慮有地區(qū)代表性的發(fā)展中國家，以進一步提高金磚機制的區(qū)域和全球影響力。三是系統(tǒng)重要性。金磚五國均是所在地區(qū)的大國，也是對全球政治經(jīng)濟體系具有系統(tǒng)重要性的國家。金磚機制擴員需要優(yōu)先考慮其他具有系統(tǒng)重要性的發(fā)展中大國。

基于上述必要性和漸進性，“金磚+”機制框架已經(jīng)基本形成，為金磚擴員打下了良好的基礎(chǔ)。對此，習(xí)近平主席在金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人第十四次會晤上的講話中明確指出，“金磚+”活動為廣大新興市場國家和發(fā)展中國家搭建了新的合作平臺，并進一步提出應(yīng)該推進金磚擴員進程,讓志同道合的伙伴們早日加入金磚大家庭。金磚擴容的大門已經(jīng)打開，金磚大家庭的前景將越來越好。

總體上看，金磚國家合作興起于世界格局的深刻調(diào)整，歷經(jīng)國際金融危機一系列重大挑戰(zhàn)的考驗，已經(jīng)成為推動當(dāng)前全球治理體系改革的一股強勁力量。金磚國家在許多重大國際和地區(qū)問題上，站在新興市場國家和發(fā)展中國家的立場共同發(fā)聲、貢獻力量，致力于推動世界經(jīng)濟增長、完善全球經(jīng)濟治理、推動國際關(guān)系民主化。在這樣的合作定位下，擴員必將進一步推動金磚國家成為國際關(guān)系中的重要力量和國際體系的積極建設(shè)者。